第二節 城市房屋拆遷的法律程序

當前，我國的城鎮化進程仍在快速推進。除極個別情況外，為推進這一進程就必然要拆除原有的部分房屋，并收回土地使用權。根據《征補條例》《征收評估辦法》以及《行政強制法》等法律法規的相關規定，國有土地上房屋拆遷流程如下文所示。

一、確定房屋征收范圍

在作出征收決定之前，市、縣級人民政府要組織發展改革、城鄉規劃、國土資源、建設等有關部門就房屋征收范圍進行審查，并對擬征收范圍內的建筑、居民、環境等社情、民情進行調查摸底，并進行比較。

二、擬訂征收補償方案

市、縣級人民政府作出征收決定前需要由房屋征收部門擬訂征收補償方案。征收補償方案應當包括征收方案和補償方案兩方面。具體內容應當有征收的詳細理由、如何補償、補償的落實等諸多方面。

三、論證征收補償方案與聽證

根據中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》，擬設定的制度涉及群眾切身利益或各方面存在較大意見分歧的，要采取座談會、論證會、聽證會、問卷調查等形式廣泛聽取意見。除依法需要保密的外，法律法規規章草案要通過網絡、報紙等媒體向社會公開征求意見，期限一般不少于30日。加強與社會公眾的溝通，健全公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。因此，在房屋征收過程中，政府每個涉及公共利益的行政決定都應當舉行聽證。政府每個涉及他人重大利益的行政決定都應當告知利害關系人有申請聽證的權利。如果利害關系人申請，那么就必須組織聽證。征收補償方案具有準法律的性質，一旦經由政府通過決定形式公布，無論是對征收人還是被征收人都具有了約束力，因此對于征收補償方案更要經過慎重的論證才能公布。

此外，《征補條例》第十一條規定，因舊城區改建需要征收房屋的，如果多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例的規定，那么市、縣級人民政府則應當組織聽證會，聽證會由被征收人和公眾代表參加。被征收人應當是指所有的被征收人，而不是被征收人代表。對于公眾代表如何產生、聽證會如何召開，條例沒有規定，有待于相關的實施細則對此予以明確。

《征補條例》第十條規定，市、縣級人民政府對于征收補償方案應當組織有關部門論證。有關部門，廣義的理解是與實現公共利益有關系的部門都應當參加。例如，對于一個環境保護項目，環保部門肯定應當參加。如果是一個教育項目，那么教育部門則應當參加。狹義的理解，則至少是立項、土地、規劃等部門必須參加。既然是論證，那么在形式上論證會應當形成論證報告供政府參考。論證應該從內容和合法性兩個方面進行。首先，方案是否包括被征收房屋認定標準、被征收人確定標準、補償方式、房屋價值補償標準、用于產權調換房屋的地點、搬遷費支付標準、臨時安置費支付標準、停產停業損失支付標準、簽約期限、困難戶保障辦法等一系列內容；其次，審查方案制訂的依據及方案條款是否符合相關法律法規的規定，還有方案制訂是否經過了必要的程序。

四、對征收補償方案征求公眾意見

除了論證，《征補條例》第十一條規定對征收補償方案應當征求公眾意見。征求意見前應當公布征收補償方案，至于公布的形式應當保證公眾能夠知曉，如舉辦座談會等；征求意見的期限不少于三十日。這里的“公眾”，是指不特定的人群，主要包括被征收人、利害關系人、律師以及專家等在內的所有社會公眾。

五、修改征收補償方案

征收補償方案的修改有兩種情況：一是針對征收補償方案征求公眾意見后，市、縣級人民政府結合公眾意見對征收補償方案進行修改，修改完成后，市、縣級人民政府應當將征求意見的情況和補償方案的修改情況及時公布。公布的內容應當能全面反映征求意見的內容、意見是否采納、采納的理由、修改的原因等方面。二是舉行聽證會后的修改。根據條例的規定，在舊城區改建過程中需要對房屋進行征收的，如果多數被征收人認為征收補償方案不符合條例的規定要舉行聽證會，那么市、縣級人民政府應當根據聽證會的情況修改征收補償方案。

六、社會穩定風險評估

德國社會學家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）認為當前社會的現代性正從古典工業社會的輪廓中脫穎而出，形成一種嶄新的形式——風險社會。在這種情形下，政府任何的決策和實施都貫穿著一定的風險。征收與群眾利益息息相關，如果不進行社會穩定風險評估就有可能繼續陷入強拆反抗的惡性循環里。進行社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估，有利于選擇征收成本最低、對被征收人影響最小和公共利益最大的方案，為制訂補償方案提供依據，最大限度地保障被征收人的利益。

1.評估的主體

重大事項決策的提出、政策的起草、項目的報批、改革的牽頭、工作的實施等都需要有關部門來負責實施，而這些部門正是負責組織重大事項社會穩定風險評估工作的主體。涉及多個部門的，牽頭部門為評估工作的主體，其他相關部門協助辦理。

2.評估內容

根據重大事項的合法性、合理性、可行性、可控性四個要素，主要圍繞以下內容進行評估：

①是否符合現行法律、法規、規章，是否符合黨和國家的方針政策，是否符合國家、各級政府的戰略部署、重大決策。

②是否符合本地區、本系統近期和長遠發展規劃，是否兼顧了各方利益群體的不同需求，是否考慮了地區的平衡性、社會的穩定性、發展的持續性。

③是否經過充分論證，是否符合大多數人民群眾的意愿，所需的人力、財力、物力是否在可承受的范圍內并且有保障，是否能確保連續性和穩定性，時機是否成熟。

④征收項目的拆除施工是否有障礙或安全風險隱患，是否會對周邊環境產生較大影響，是否會造成周邊群眾生產、生活較大不方便，拆除工地管理能否符合工地要求。

⑤征收項目實施的各項準備工作是否充分，如征收補償方案是否制訂，征收補償標準是否符合當地房地產市場行情，補償資金、安置房源是否落實，對困難家庭的綜合保障條件是否具備，征收法律政策的宣傳公示是否到位，拆除房屋的安全防護措施是否完備等。

⑥征收項目的實施是否會引起征收片區范圍內或周邊居民的不滿，是否對政策出臺前的征收項目產生重大影響，征收補償是否與區域內同類項目間存在明顯不公平，是否會激化社會矛盾等。

⑦征收項目的社會穩定風險防范對策和預案措施是否齊全。

⑧征收的相關配套措施是否齊全，如公示制度、信訪接待制度、責任承諾制度、舉報制度、監管制度、責任追究制度等。

⑨其他有可能引發不穩定因素的問題。

3.評估程序

①制訂評估方案。由評估主體對已確定的評估事項制訂評估方案，明確具體要求和工作目標。

②組織調查論證。評估主體根據實際情況，將房屋征收決定通過公告公示、走訪群眾、問卷調查、座談會、聽證會等多種形式，廣泛征求意見，科學論證，預測、分析可能出現的不穩定因素。

③確定風險等級。對重大事項社會穩定風險劃分為A、B、C三個等級。人民群眾反映強烈，可能引發重大群體性事件的，評估為A級；人民群眾反映較大，可能引發一般群體性事件的，評估為B級；部分人民群眾意見有分歧的，可能引發個體矛盾糾紛的，評估為C級。評估為A級和B級的，評估主體要制訂化解風險的工作預案。

④形成評估報告。在充分論證評估的基礎上，就房屋征收中風險的分析、評估的結論、應對的措施編制社會穩定風險評估報告，報告由市縣級人民政府審定，作為作出房屋征收決定的重要參考。

⑤集體研究審定。重大事項實施前必須經黨政領導班子開會等形式集體研究審定。評估主體將評估報告、化解風險工作預案提交黨政領導班子辦公會等會議審批，由會議集體研究視情況作出實施、暫緩實施或不實施的決定。對已批準實施的重大事項，評估主體要密切監控運行情況，及時調控風險、化解矛盾，確保重大事項順利實施。

七、政府常務會議討論決定的事項

如果房屋征收決定涉及的被征收人數量較多，那么作出征收決定前應當經過政府常務會議討論。不過，數量較多如何把握又是一個需要明確的問題。僅以人數的多少作為是否需要經過政府常務會議討論是不夠的。比如，對一個企業廠房的征收中被征收人僅有一個，但其影響的自然人可能更多。公民的利益要慎重對待，法人、其他組織的利益同樣應當慎重對待。由此，如果涉及的被征收人數量較多，而作出征收決定前沒有經過政府常務會議討論則是違法的。反之被征收人數量不多的項目，也要按照領導干部的分工和職務權限，民主決策。

八、落實征收補償費用

作出房屋征收決定前，政府對于征收補償費用應當有所了解和研究，在討論決定征收時該費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。

九、公告與進場

作出房屋征收決定后，要依法公告，公告一般張貼于征收范圍內以及周圍較為醒目的地點，也可以通過報紙、電視等新聞媒體予以公布。公告內容應該包括征收范圍、征收目的、實施單位、補償方案、行政復議、行政訴訟等救濟方式，然后就可以委托實施單位進場開展工作。

十、宣傳解釋工作

《征補條例》第十三條規定，市、縣級人民政府及房屋征收部門應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。因為在房屋征收的同時，國有土地使用權要同時收回，因此國有土地管理部門同樣應該做好宣傳解釋工作。

?典型案例2? 北京市房山區某鎮政府強拆被法院判決違法

【案情簡介】

原告:北京某物資回收有限公司，法定代表人劉某

代理律師:程東勝律師、曹星律師

被告:北京市房山區某鎮人民政府

劉某在北京市房山區某鎮某村開著一家物資回收公司，并且一直依法經營，照章納稅。由于劉某廠房所在地段面臨拆遷改造，因此沒有辦法再繼續經營下去。劉某和政府進行了多次協商談判，然而終究因為補償標準過低，而一直無法達成拆遷補償安置協議。

政府部門在2015年3月16日，以違法建設為由向劉某下發《限期拆除通知書》，要求劉某在規定的期限內自行拆除，否則將強制拆除。然而第二天政府部門就帶領數百人強行拆除了原告的廠房。無奈之下，劉某委托北京京平律師事務所程東勝律師和曹星律師辦理此案。隨后，兩位主辦律師根據具體案情，制訂了詳細的維權方案，首先就是對違法強拆行為提起行政訴訟。

【判決結果】

確認被告北京市房山區某鎮人民政府強制拆除原告北京某物資回收有限公司廠房行為違法。

【法律要點與辦案思路】

本案是在原、被告雙方未就廠房的拆遷補償達成一致意見的情況下，被告對原告的廠房下達《限期拆除通知書》，并于第二天進行強制拆除，導致原告多年的心血毀于一旦，財產蒙受了重大損失。

首先，并不是所有沒有建設規劃許可證的建筑物都是違法建筑，行政機關認定違法建筑應該嚴格地依照法定的程序，不能簡單地一刀切；其次，對違法的建筑物需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除，當事人在法定期限內不申請復議或者提起訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。本案中，被告2015年3月16日下達《限期拆除通知書》，同年3月17日便實施了強制拆除行為，嚴重違反了法律規定；最后，確認強拆違法需要由原告舉證，證明被告實施了強拆行為，本案中，有被告拆除原告廠房的現場視頻光盤可以證明。在律師的幫助以及當事人的配合之下，法院最終確認判決被告強拆行為違法，該案取得了階段性的勝利。

【律師提示】

公民或法人的合法財產應該受到法律的確認和保護，但在實踐中，將劃入征地拆遷范圍的房屋認定為違法建筑，然后強制拆除是拆遷方的慣用手段。因此，律師提示：1.強拆之前，盡力保護好房屋；2.強拆之時，盡量取證；3.強拆之后，及時采取多管齊下的救濟手段。同時提醒被征收人，當補償確實談不攏或下達《限期拆除通知書》時，及時通過司法途徑去解決問題，盡量保護好房屋，避免出現非法強拆的局面。

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[1]. 這一點需要讀者注意。全書的“國土資源”在一般意義上涉及部門時，統一改成“自然資源”；在涉及此前的規章或者當時的專門名稱（如國土資源廳）時，不做更改。