第一節 研究問題的提出

一、研究背景與問題界定

（一）研究的現實背景

1994年中國分稅制財稅體制改革以來，隨著經濟總量的不斷提升，中國稅收收入始終處于持續高速增長的態勢。全國稅收收入總額1994年不過5070.79億元，2012年則高達100614.28億元。1994～2012年，稅收收入以18.4%的平均速度增長。2008年全球金融危機爆發，中國經濟無可避免地遭遇到了巨大沖擊，即使是這樣，2009年的中國稅收收入也仍然實現了9.8%的年同比增長率，這還是在政府大力實施結構性減稅5000億元政策的情形下實現的。2010～2011年中國稅收收入增長更加強勁，稅收收入年均同比增長22.8%，再現高速增長態勢。圖1-1顯示的是中國稅收收入增長率持續高于GDP增長率的狀態。這種強勁的稅收增長勢頭引發了學術界的激烈爭論，人們達成了一個共識：中國的理論稅負過高。理論稅負與實際稅負的差距過大將帶來較大的負面影響。比如，扭曲稅負信號，影響投資行為；誘致偷逃稅行為的發生，造成大量稅收流失；影響稅收的公平性，加重收入分配的不均；等等。這里的問題是，在現行稅制下，判斷理論稅負的輕重應依據什么標準？稅收收入能力標準是一個較合理的選擇。黃夏嵐、胡祖銓與劉怡（2012）以中國地區間稅負差異為研究對象，通過將實際稅負差異分解為稅收收入能力差異和稅收努力差異，研究了稅制改革對地區不平衡的影響，進一步佐證了人們的共同觀點。而周黎安、劉沖與厲行（2011），呂冰洋與郭慶旺（2011）則在稅收收入能力、稅收努力和征稅機構框架下，從分稅制稅收分權契約的稅收激勵、間接稅制設計的納稅能力放大、“稅收增長紅利”的集中釋放以及稅收努力水平的差異等方面對中國近二十年的稅收增長之謎進行了闡釋。

另外，隨著和諧社會的建設與發展，構建和完善科學合理的財政轉移支付制度體系，實現公共服務均等化，成為中國共產黨的十七屆三中全會以來的目標。在財政轉移支付制度執行實務中，如何公平合理地分配轉移支付額度才能保證財政轉移支付制度的科學有效？直接的方法就是按照地方政府的財政收支缺口分配轉移支付額度，而財政收支缺口的計算是離不開財政（稅收）收入能力的科學測算的。

目前，中國新一輪財稅體制改革已經啟動。政府財政級次、分稅制財政體制、政府預算體制的改革使政府財政收支的口徑、管理方法、中央與地方政府的財權與事權劃分都處于調整變動中。中國實行的是分稅制財政體制，各稅種在不同地區基本采用統一的稅率標準，但各地區的經濟發展規模、經濟結構、稅收征管能力和稅收征管成本的差異很大。各級政府管理部門也迫切地想了解各稅種的發展潛力到底有多大，有多少應征稅收收入仍游離于稅務機關的監控之外，稅收機關的稅收征管努力水平有多高。這些問題的解決離不開稅收收入能力的科學測算。

因此，無論是基于和諧社會建設的稅收制度變革、財政轉移支付體系建設等制度安排，還是基于稅收預算計劃管理、稅收征管效率評價等管理需求，深入研究財政（稅收）收入能力的內涵、理論和測算模型與方法都是非常必要的，科學地研究測算各地區的稅收收入能力和稅收努力，對理解中國分稅制財政體制改革的影響、合理評價地方財力、完善政府間轉移支付制度具有重要的理論意義和現實意義。

（二）研究的淵源與動機

本項目的選題源自圖1-2所示的中國“分稅制”財政體制的系統構想。該構想從系統論的角度關注中國公共財政體制的改革與發展，相關學者從該構想出發，針對相關問題從理論、模型方法及應用等方面做了大量研究（劉黎明等，2007）。相關研究成果綜合運用博弈論思想、優化模型原理以及計量經濟模型方法與技術，針對財政轉移支付制度、國債風險與債務規模、財政分權與區域經濟合作、低收入人群的社會保障等方面的問題進行了系統的規范研究和實證研究。研究指出，中國分稅制財政體制是一個復雜的大系統，由財政收入體系和財政支出體系及其子系統構成。財政支出體系和金融債務預警系統的有效運轉離不開財政（稅收）收入體系的支持和調節。財政（稅收）收入能力的測算是計算財政收支缺口、協調稅負公平、完善社會保障的基礎。然而，公共財政制度設計與創新的“規范模型”研究，最終還是要落實到財稅政策執行和提高管理效率的層面上來，這離不開對公共財政相關經濟變量的細致而準確的統計數據分析與“計量模型”測算。

循著從“規范模型”到“計量模型”的分析思路，通過文獻調查可以發現，財政（稅收）收入能力測算研究其實是公共財政領域中一個古老的主題（Prest,1978）。由于世界各國稅制的巨大差異與持續變遷，政策需求目標的不同，以及關聯變量的多且復雜、相關數據的難以獲得與質量問題的存在，有關財政（稅收）收入能力的測算研究頗為困難，歷史上曾幾經高潮（李國鋒和劉黎明，2009）。在致力于建設和諧社會的今天，財政（稅收）收入能力的顯著作用與國家建立和規范公共財稅體制、實現公共服務均等化制度建設目標所產生的巨大需求正相契合。

那么，財政（稅收）收入能力的內涵是什么？應建立怎樣的分析指標體系和測算模型方法來衡量它們，才能公平客觀地測算政府財政（稅收）努力、衡量稅收征管水平的高低？除了政府間轉移支付財政收支缺口的計算、稅收計劃編制、分配方法等應用外，它們在其他政策上還具備哪些應用支持功能？這些問題的研究與解決是頗具挑戰性的，此乃引發作者進行研究的動機。

（三）研究問題的界定

無論是在研究的現實背景的論述中，還是在研究的淵源與動機的論述中，我們都將財政（稅收）收入能力的概念一并提及。從財政體制結構系統的角度看，這樣的論述是無可厚非的。從研究文獻的時間次序上看，以20世紀60年代作為分水嶺，之前的研究多是針對稅收收入能力的研究，而之后的研究則更多的是針對財政收入能力的研究。作為研究背景和研究動機的論述，這種處理是恰當的，但作為后續的研究主題，則必須對之加以界定。畢竟財政收入和稅收收入是兩個不同的概念。

從稅收收入到財政收入，要經過一系列復雜的計算過程。概括地講，一個國家或地區的財政收入是其稅收收入與非稅收入的總和。所謂非稅收入也有廣義和狹義之分。狹義的非稅收入是指“政府為了公共利益而征收的所有非強制性、需償還的經常收入”（世界銀行，1988）。可見，即使是在狹義的概念范疇下，非稅財政收入能力的形成機制也是相當復雜的。

另外，由圖1-3可以看出，自1994年以來，雖然中國稅收收入占財政收入的比重呈下降的變化趨勢（這與中國政府收入行為不規范密切相關），但是，隨著財稅體制改革的深入，政府收入行為不規范狀況將會有所改善。總體上看，中國稅收收入占財政收入的比重歷年基本都不低于86%。因此，本項目將研究主題限定在中國（地區）稅收收入能力的概念范疇內，具有一定的代表性；同時也是為了研究的便利，希望讀者予以理解。

1994年中國分稅制財稅體制建立之初，國家稅務總局曾分別于1994年、1995年組織過兩次有關稅收收入能力估算的國際研討會（吳準和楊元偉，1995,1996a）。會上確定的稅收收入能力估算原則至今仍然具有現實指導意義。這些原則是客觀性原則、以數據選定方法原則、重要性原則和全面性原則（吳準和楊元偉，1995）。稅收收入能力估算的客觀性原則要求：（1）選用科學、客觀、統一的測算方法；（2）分稅種、分地區估算稅基；（3）確定符合實際的標準稅率；（4）提供客觀精確、完整統一的數據。以數據選定方法原則要求依照數據的可獲得性、數據質量及獲得成本來選擇估算方法。重要性原則和全面性原則要求既要顧及各地區、各稅種的代表性，又需注重對主體稅種的估算。本項目研究仍將以這些原則為指導。

基于上述分析，我們擬將研究問題界定為中國“稅收收入能力測算模型方法研究”，并進行實例估算以驗證研究所設計的模型方法的有效性。限于作者的研究能力、數據獲取與寫作時間等因素，依據稅收收入能力估算原則，本書將主要從以下幾個方面展開研究。

（1）稅收收入能力相關概念與理論的研究。稅收收入能力測算的文獻涉及諸如稅收收入能力、稅收能力、納稅能力、征稅能力、稅收努力指數、稅收征收率、稅收負擔率等諸多概念。這些概念的內涵是什么？它們之間具有怎樣的關系？研究發現，基于不同測算方法測算的稅收收入能力，對其概念上的理解是不同的，需要加以澄清。進一步地，經濟決定稅收理論該怎樣用于稅收收入能力的估算之中？不同稅種的稅基該如何確定和估計？如何把握經濟增長、經濟結構、稅收征管、信息技術等因素對政府稅收努力的影響等？這些概念和理論上的問題將是本研究關注的重點之一。

（2）稅收收入能力測算模型與方法研究。傳統文獻中涉及的稅收收入能力測算模型與方法有十余種之多，但它們各自的使用條件和環境變量卻相差很大。這些模型方法的特點是什么？在算法上有哪些共性可循？它們的應用環境又是什么？對測算數據結構的要求有哪些？現實中的數據結構有什么特點？本研究將在分析這些問題的基礎上，基于經濟決定稅收的關系理論，依據現行稅制所決定的數據結構特征，歸類、整理、拓展，尋求稅收收入能力測算的模型與方法的創新研究。

（3）稅收收入能力測算的實例驗證。基于文獻調查和測算方法原理的分析，本研究將稅收收入能力的測算分為相對稅收收入能力（稅收努力）的測算和絕對稅收收入能力的測算。為便于讀者對稅收收入能力的概念、測算方法進行理解，本研究將針對這兩類測算問題，分別利用傳統測算方法和作者提出的測算算法進行實例測算驗證。測算算例包含中國地區稅收收入總量、全國個人所得稅收入等稅收收入能力的估算。

（4）關于稅收征管成本和稅收優惠的考慮。劉黎明等（2007）利用Stackelberg博弈模型論證了稅收成本對地方政府稅收積極性的影響，稅收成本過高時，地方政府傾向于依賴政府間的轉移支付撥款，從而降低了地方的實際稅收收入水平。改革開放后，各地區為了吸引更多的投資實行了五花八門的稅收優惠政策。這些政策的實施對稅收的影響是不確定的。表面上看會降低實際稅收收入水平，但隨著地方投資的增多，經濟發展更快，實際上的稅收收入水平反而可能會增長。事實上，如果認為一個國家或地區的稅收收入能力是其可征稅資源總額（Total Taxable Resources, TTR）的話，那么從稅收收入的實現鏈條看，稅收征管成本的高低影響的是一個國家或地區的實際稅收收入水平。考慮到稅收成本的復雜性和稅收優惠政策的不確定性，我們采取簡化處理原則，將暫時不考慮二者的影響，以留待日后做進一步的研究。

二、研究目的與研究意義

（一）研究目的

本研究在性質上屬于應用性基礎研究。目的在于通過對稅收收入能力相關概念、理論的梳理以及對稅收收入能力測算模型方法的探討，尋求建立適合中國國情的稅收收入能力測算模型方法體系；通過對重點稅種收入能力的實證測算，驗證本研究所提出的稅收收入能力測算模型的適用性。具體地，本研究的主要目的有三：

（1）研究經濟決定稅收的關系理論，尋求稅收收入能力概念模型的內在邏輯性，理論上證明傳統測算模型與方法對稅收收入能力概念理解上的差異與聯系，澄清稅收收入能力的相關概念，以便為后續研究工作奠定理論基礎。

（2）研究傳統稅收收入能力測算模型與方法的算法原理與邏輯，尋求它們的共性特征。分別從相對稅收收入能力測算和絕對稅收收入能力測算兩個角度，試圖構建“基于隨機前沿面分析技術的地區稅收努力指數模型”和“基于數據分布估計法的稅收收入能力測算的積分模型”兩類模型方法的測算框架，研究其相關概念體系與理論基礎，并給出兩類測算模型方法的算法過程。

（3）實現地方政府稅收努力指數和重點稅種稅收收入能力的實證測算，以便驗證本研究所提出的稅收收入能力測算模型方法的有效性。

（二）研究意義

針對我們所界定的研究問題和研究目的，基于稅收實踐工作的現實需求，本研究的意義體現在以下幾個方面。

第一，研究的理論意義，主要體現在稅收收入能力概念、測算假設與模型方法等方面。

（1）稅收收入能力相關概念、理論的澄清有利于稅收分析工作中相關指標的測算與應用，是建立健全稅收收入能力估算辦法的理論前提。

（2）本研究在分析與檢驗國內外已有的測算模型與方法原理的基礎上，在既定稅制的假設下，在經濟決定稅收的關系理論和經濟發展與結構變動的因素分析的基礎上，研究稅收收入的實現過程所具有的“生產”系統性特征，并在此基礎上引入隨機前沿面分析技術，以改進地區稅收努力指數模型的估計方法，強化了模型測算結果與稅收收入能力概念內涵的一致性，為稅收收入能力測算模型與方法的研究開啟了新的嘗試思路。

（3）本研究提出的稅基變量的隨機性假設與實際經濟更相吻合，將數據分布估計方法引入稅基變量的分布估計之中，通過歸類整理而提出的基于數據分布估計法的稅收收入能力測算積分模型，更能體現“第三方數據測算”的客觀性原則。依據貝葉斯定理的基本思想，利用各類可獲得的相關經濟行為的經驗知識與信息，對稅基變量的分布估計進行修正，以完善稅收收入能力測算的動態調整機制。

（4）本研究根據收入分布函數族估計理論，基于收入分組數據，建立了個人所得稅制度對收入隨機變量的影響效應模型，并基于該模型進行了個人所得稅制度改革的收入效應模擬分析，進一步討論了個人所得稅起征點設置的合理性，為優化稅收制度提供了理論依據。

第二，研究的應用價值，主要體現在研究的測算結果對規范轉移支付制度、治理稅收流失、健全稅收管理體系具有輔助支持作用。

（1）基于隨機前沿面分析技術估計的稅收收入能力測算結果，是用來計算轉移支付財政收支缺口、稅收努力指數、稅收流失率等指標的重要變量，研究成果能為建立規范的轉移支付制度創造條件，為治理稅收流失、完善稅收征管考核指標工作提供量化支持。

（2）基于稅源數據的稅基分布估計具有客觀公平性，有利于對稅源規模、稅源結構與稅源質量進行公正的分析評價；基于貝葉斯定理的信息調整機制實現的稅基分布估計算法思路，可用于進行政策靈敏度分析，為模擬稅收政策制定提供了便利性，也為輔助稅收預算計劃管理、完善稅制改革提供了數量依據。

（3）稅收收入能力測算（研究）是國家《稅收分析工作制度》中的重要內容之一。國家稅務總局在“十五稅制規劃”中設想，在未來十五年里要建立健全現代稅收收入管理體系。稅收收入能力測算是該體系中的基礎性工作。本書的研究成果將為建立健全中國現代稅收收入管理體系貢獻綿薄之力。