前言

36年前，中華大地掀起了一場波瀾壯闊的經濟體制改革，從計劃經濟走向有計劃商品經濟。在這場大變革中，以“簡政放權、減稅讓利”為核心的財稅體制改革成為城市經濟體制改革的突破口，實現了政企分離（公有制企業成為獨立的商品生產經營者，市場機制逐漸形成），調動了地方積極性（地方政府充分發揮作用，促進經濟發展）。

20年前，一場驚心動魄的財稅體制改革，旨在“建立符合社會主義市場經濟要求的稅制體系”和“理順中央與地方分配關系”，結束了“稅收萬能”意識下的稅種叢生的稅制改革和“大干快上”理念下的地區分割的“諸侯經濟”局面，扭轉了財政收入占GDP比重、中央財政收入占國家財政收入比重（即所謂的“兩個比重”）持續下降的趨勢。

2013年11月，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”

如何處理好政府和市場的關系？如何保障市場起決定性作用和更好發揮政府作用？這顯然涉及政府職能的科學定位與有效行使——政府應該干什么、應該怎么干。而財稅體制作為各級地方政府間的事權支出責任與收入劃分的一種制度安排，無疑關系到新時期政府職能行使的無偏性和有效性。特別是《決定》強調指出，“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”因此，總結已運行20年分稅制的經驗教訓，展望新時期社會經濟發展戰略，構建“科學的財稅體制”是擺在我們面前的一項亟待破解的重大課題。

中國人民大學財政金融學院的財政系和財稅研究所部分教師，先后召開了十余次的內部小型研討會，就“科學的財稅體制”和“現代財政制度”的內涵、本質要求、實現路徑等關鍵問題，展開熱烈討論。我們本著主要觀點達成共識、具體分析求同存異的指導思想，群策群力，分工負責，歷經8個多月，形成了《中國分稅制：問題與改革》這部著作。

本書所體現出來的主要觀點和改革建議如下：

第一，1994年分稅制改革是一次具有里程碑意義的財稅體制改革。1994年分稅制改革，不僅廢除了財政承包制，規范了政府間財政關系，扭轉了“兩個比重”持續下降趨勢，更為重要的是，極大地激發了地方政府發展經濟的積極性，并推動了社會主義市場經濟制度的逐步建立和發展。

第二，在新的歷史轉折點上，構建“科學的財稅體制”迫在眉睫。在適當降低經濟增長速度、實現包容性增長和創新驅動發展的新時期，要“更好發揮中央和地方兩個積極性”，特別是要改變地方政府激勵約束機制扭曲狀況，就必須構建“科學的財稅體制”。

第三，借鑒財政聯邦制的合理成分，打造財政郡縣制財稅體制。1994年分稅制的制度設計在很大程度上體現了財政聯邦制原理，與我國的國情不太適合。如何在地方政府“對上負責”的同時，使其更加關切地方民眾利益？“科學的財稅體制”應向我國傳統的郡縣制有一定程度的回歸。

第四，在收入責任劃分上，分稅為主，分成為輔。1994年分稅制改革在運行過程中逐漸演變成分成為主的分稅制，雖然極大地激發了地方政府發展經濟的積極性，支撐了長達20年的高速增長，但也鑄就了粗放型經濟增長方式。因此，深化分稅制改革的收入責任劃分應以分稅為主、分成為輔——中央政府主體稅種包括增值稅、企業所得稅和消費稅，省級政府主體稅種是個人所得稅，縣級政府的主體稅種是零售稅。

第五，在支出責任安排上，政府間權責明晰統一，財力匹配適度。長期以來，政府間的事權與支出責任劃分“剪不斷，理還亂”，在很大程度上是因為沒有做到“凡是能由市場形成價格的都交給市場”。如果政府只做市場失靈領域的事務，各級政府間的事權劃分及其相應的支出責任也就不難明晰界定；即使政府間支出責任劃分與收入劃分之間無法完全匹配，地方政府難以承擔其支出責任，也可通過轉移支付制度來彌補財力缺口，只是轉移支付規模要適度。因此，政府間支出責任安排必須與轉移支付制度進行聯動改革。

第六，完善轉移支付制度，提高分類撥款比重。考慮到專項轉移支付的弊端、地方政府的支出偏好、縱向政府間信息不對稱程度較高以及基本公共服務均等化的必要性，用途指定較寬泛并按因素法分配資金的分類撥款，更適合我國的國情，提高分類撥款比重應成為我國轉移支付制度調整的方向。

第七，省以下財政管理體制改革要從政治激勵、行政區劃和財政制度三個層面統籌規劃和改革。縣級政權在整個國家的長治久安中扮演著極其重要的角色，而目前縣級政府存在著嚴重的縱向財政失衡，省直管縣改革有可能加劇縣級政府的職能錯位和行為扭曲。為了更好地促進縣級政府的職能優化以及經濟社會的長期協調發展，中央應從政治激勵、行政區劃和財政制度三個層面統籌規劃和改革，包括改革政府政績考核體系、優化政治激勵和約束、增加省級政府數量、提升縣級政府的行政級別。

第八，地方平臺融資與地方發債融資要統籌兼顧。地方融資平臺從上世紀90年代中期零星建立，到2009年前后如雨后春筍般地繁榮發展，再到一年后政策突變為“加強管理和清理整頓”，繼而到《決定》“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”，似乎有以地方發債融資取代地方平臺融資的傾向。在我們看來，地方融資平臺是我國地方政府有效籌措經濟基礎設施建設資金的一種制度創新，且其債務風險、財政負擔不一定就比地方政府發債要大。無論是平臺融資還是發債融資，地方政府舉債都需要建立三大約束機制：銀行對融資平臺甄別的市場約束機制、官員任期債務問責制的行政約束機制以及規定債務比率和建立償債基金的預算約束機制。

第九，改革預算制度，以“全面規范、公開透明的預算制度”約束各級政府的行為。目前各級政府的預算依然存在著預算編制不準、預算執行不嚴、財政監督不力、財政支出績效評價體系不全等問題。為此，需要建立法治型預算、提高財政透明度、加強預算預測、實行多年度預算，將政府的收支權力“關在籠子”中，在法律上、制度上得到硬約束。

上述這些觀點和改革建議雖經我們反復推敲、論證，但因水平有限，不免存在謬誤，敬請批評指正。

郭慶旺

2014年6月16日