序言

我國的檢察機關從20世紀50年代建立，經歷了“文化大革命”中的解散以及20世紀70年代末的重建，從重建到現在又經歷了三十多年的實踐。應該說，檢察機關在我國的刑事法治建設中發揮了重要作用。隨著法制建設的不斷推進，人們認識的不斷深入，檢察機關在整個司法體制中的地位、作用也日益引起人們的思考與研究。隨著2012年《刑事訴訟法》的修改，以及黨的十八大以來開啟的新一輪司法改革的推進，對于這一問題更應當給予充分的關注。2012年《刑事訴訟法》的修改對檢察機關的影響非常大，這是由檢察機關的職能和地位所決定的。從刑事訴訟法的內容看，立案、偵查、起訴、審判一直到執行程序都與檢察機關的工作息息相關。如何發揮檢察機關在刑事訴訟中的作用，落實刑事訴訟法的規定是檢察機關今后在執法工作中應當面對的重大課題。新一輪司法改革則為檢察改革指明了發展方向，我國檢察制度迎來了新的發展契機。2012年，黨的十八大報告提出要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》，提出要“推進法治中國建設”，“確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施”。2014年，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度”，“優化司法職權配置”，“推進嚴格司法”，“保障人民群眾參與司法”，“加強人權司法保障”，“加強對司法活動的監督”等重大改革任務。因此，在全面深化改革的背景下，亟須我們厘清檢察機關、檢察權、檢察制度、檢察機制等各方面的基本認識，為檢察改革提供智識上的支持。

檢察機關是憲法所確立的國家的法律監督機關。但對檢察機關定位的爭論從來都沒有停止過，人們的認識也沒有統一過。學術界的質疑主要在于：檢察機關到底是法律監督機關，還是國家的追訴機關？如果說是法律監督機關，如何更好地從科學上、理論上、邏輯上去論證？從職責與權力定位相統一的視角來看，如果檢察機關是法律監督機關，其所有的行為、所有的職能都應當視為一種監督。如果這樣理解，那么，為什么檢察院的偵查是一種監督，公安機關的偵查就不是監督？如果檢察院的起訴是一種監督，那么如何更好地從訴訟的內在規律、自身的特性出發來解釋它？因為不管公訴、自訴，本身都是一種起訴，發起人都處于原告的地位，只不過檢察機關是代表國家發起訴訟。如果說發起訴訟行為本身是一種監督，那么自訴為什么不是？檢察機關批準逮捕是否是一種監督？我們知道，批捕權在許多國家并不是由檢察院行使，而是由法官行使的，我們也沒有見到監督的提法。此外，從訴訟的角度還要回答，檢察院擔負著起訴職能，如何更好地平衡控辯雙方的地位，使其在訴訟中處于平等對抗的狀態；如何協調檢察院與法院的關系，因為如果是監督的關系，中立的法院也將在檢察院的監督之下，這樣如何使法院保持中立、客觀，實現司法公正？這些都是需要我們回答的問題。當然，這些都是應然層面的思考。這些應然層面的思考提供了促進檢察制度完善的不竭動力。

從實然層面來看，實際上，在訴訟中也不是不可以有監督。監督有許多方面，有群眾的監督、輿論的監督，還有人大的監督。如果能把群眾監督、輿論監督以及人大監督更好地運用起來，也能發揮好的作用。從國外來看，刑事訴訟中的監督并不是通過設立一個專門的機關來行使，而是通過制度設計使權力形成制衡，通過權力制衡實現監督，這是國外的一個成功經驗。如果我們能夠在制度上使偵查權、檢察權、審判權形成有機制衡，沒有監督或許也不會出現大的問題。當然這是一種理想狀態。就我國的現實情況而言，我們不是不可以設立專門的監督機關，這個任務也不是不可以交給檢察院，問題是要使檢察機關在執行控訴或追訴職能的同時，和刑事監督職能分離。如果檢察官在實施具體的訴訟職能，如偵查、起訴，同時又履行監督職能，人們就會以訴訟不平衡、不對等為依據來提出質疑，而且，監督者又應當由誰來監督呢？如果把訴訟職能與監督職能分離，辦案者專門辦案，監督者專司監督（同時也監督檢察機關內部），也就是說，檢察機關內部可以一分為二，一部分辦案，另一部分專司監督，不執行任何訴訟職能，不能讓承擔具體訴訟職能的人一邊辦案，一邊監督，這樣，沖突是否會得到解決呢？當然，這還有待進一步探討。

對于法律監督，還應當厘清其基本特點。總體來看，法律監督具有以下特點：一是監督具有滯后性。監督是在權力行使以后，對權力實施狀況進行的督察、檢查和糾正。如果還沒有出現問題，就不能去監督，對行為的提前介入是督導，而不是監督。二是監督具有單向性。監督是監督者對被監督者的單向的監督，不允許被監督者對監督者實行反向監督。檢察機關對法院實行審判監督，對公安機關實行偵查監督，但不能說法院、公安機關對檢察機關也實行監督。刑事訴訟法規定的公檢法三機關實際上是一種制約關系，而制約則應是雙向的。因此，從某種程度上講，監督與制約有一定的矛盾性，這需要我們從理論上去進一步論證。三是監督不具有剛性。監督主要依靠監督人的素質、業務水平等去發現問題、解決問題，被監督人對監督人監督的執行也主要依靠其自覺性。監督者提出問題，如果被監督者愿意改正就改正，不愿意改正就不改正，監督就可以說沒有實質效果。因此，法律監督也有其自身難以克服的缺陷。此外，檢察機關自身的監督也有待完善，內部監督效果不理想，外部監督又缺失有效的制度支撐（當然，人民監督員制度或許是個例外，但是其在實踐中能夠發揮多大的效果還有待實踐檢驗），這些都是目前法律監督制度存在的主要問題。

檢察機關的偵查權問題也是理論上需要予以關注的重要問題。我國的檢察機關一直對部分案件行使偵查權，這些案件主要集中在國家工作人員的職務犯罪方面。把這些案件的偵查權交給檢察機關的主要理論依據是，檢察院是法律監督機關，負有對全社會，特別是國家機關工作人員遵守法律、統一貫徹實施法律進行監督的職責。對這類案件從立案、偵查、采取強制措施到提起訴訟，都由檢察機關一家包攬。這就是有人提出的“自行立案、自行偵查、自行決定逮捕、自行起訴”，司法機關辦案中的“分工負責、配合制約”的思想沒有體現出來，于是有人提出來要廢除檢察院的偵查權，把它交給偵查機關或成立類似香港的廉政公署。從目前來看，主張應該保留檢察機關自偵權的基本依據是，檢察機關是追訴機關，其職權范圍包括對案件的立案權、偵查權、起訴權。追訴機關應享有對所有案件的偵查權，可以自己偵查，也可以交給別人偵查，包括公安機關偵查的案件，檢察機關在審查起訴中如果認為事實不清、證據不足的仍然有權自行偵查，因而檢察機關擁有偵查權不容否認。問題是在行使過程中如何解決人們提出的問題，特別是自行決定逮捕的問題。在改革過程中，有人提出要改變辦案機關自行決定逮捕的做法，把批捕權交給上級檢察機關行使。這一建議已經得到實務部門采納，并在實踐中得以實施。也有人不贊成這種做法，認為上級檢察機關批捕仍然是檢察機關決定權在內部的變換，檢察機關本身實行一體化，上下級之間是領導與被領導的關系，所以由同級檢察機關批準逮捕改變成上級機關批捕沒有任何實質性的變化。

筆者認為，在保留檢察機關自偵權的前提下，應當把批捕權交出去，就是要實行司法審查制度，由法官來決定。這是我們實行司法審查制度的第一步，也是全世界法治國家的通例，是我國司法控制偵查的突破口、切入點。我國自偵案件數量不是特別多，不會給法院帶來過大的工作量，而且這些案件都是事關國家機關干部犯罪的問題，理應采取格外慎重和負責任的態度。對司法審查制度，在刑事訴訟法修改中也有人提出異議：既然法院、檢察院都是司法機關，為什么非得交給法院？筆者認為有兩點最基本的理由：（1）不是檢察官的水平、素質比法官天然地低，而是法官比檢察官從角色上說天然地更超然、中立。檢察官不管怎樣奉行客觀中立的原則或義務，但在訴訟中畢竟是有訴訟追求、訴訟利益的，而法官沒有。由沒有特殊訴訟追求、訴訟利益的人行使這種權力本身就是符合客觀、公正要求的。（2）這是由司法的特征所決定的。法官批準逮捕的程序一定是司法的程序，司法的程序就是審理，有控辯雙方的充分參與，由法官居中裁判，而檢察官批捕的程序則更像是行政程序。這兩點理由完全可以回答上述疑問。

偵檢關系問題也是一個老生常談的話題。目前，在世界各個國家和地區，檢警關系有兩種類型：一種是分立型，主要是英美國家，檢察機關和警察基本上各自為政，偵查、起訴分開。一種是緊密型，主要是大陸法系國家和地區，像德國、法國、日本、俄羅斯，包括我國臺灣地區。在這些國家和地區，公訴機關對警察偵查權實行絕對的控制，類似檢警一體、偵訴合一，檢察官絕對地主導整個案件的調查、起訴。在我國的司法改革中，更多地關注檢察機關對公安機關的監督，筆者認為這種定位是不恰當的。檢、警之間不是監督關系，也不是制約關系，而是一種指導、指揮的關系，至少也是檢察引導偵查的關系。對此，我們可以拋開兩大法系的規定，從訴訟中控訴、辯護、審判三大訴訟職能的結構來看，也就是我們通常所說的三角結構關系中，審判是居于控辯之間平衡的力量。在刑事案件中，控訴一方絕大多數是由公安機關的偵查和檢察機關的起訴來構成的。偵查的任務有兩個：一是收集證據，二是抓獲犯罪嫌疑人；起訴的任務就是將符合起訴條件的人交給法庭審判。可以看出，偵查歸根結底是為了起訴，偵查系起訴的準備，是起訴的出發點，而起訴是偵查的歸宿。歸根結底偵查是服務或服從于起訴的。從這點來說，起訴就要求對偵查行為進行必要的引導和指導。因此，構成控訴職能的偵查、起訴二者之間不是平等的，而是決定與被決定、服從與被服從、主要與次要的關系。而且，從實踐的角度來看，偵查人員辦案，通常沒有公訴人在法庭上的證據意識、風險意識，偵查人員抓獲嫌疑人往往就是為了破案，至于能不能定罪，是否經得起對方的抗辯，偵查人員并不關心。因此，公訴人的職責就是要告訴偵查人員，在什么情況下，什么案件應提供什么證據。從這點來說，警察必須服從于公訴人。此外，為什么警察出庭作證？歸根結底還是為了證明偵查的正確性，證明公訴的正確性，由此來看，偵查也必須服從于起訴。要確立這種關系，需要注重以下四個方面的制度構建：（1）確立檢察機關對公安機關立案、撤案決定的控制權。立案還是不立案，撤銷還是不撤銷，檢察機關擁有最終的決定權。（2）確立公訴人對公安機關案件偵查方向、調查取證范圍的絕對指揮權。從公訴需要出發，告訴偵查人員應搜集哪些定罪所必需的證據。（3）指揮警察出庭作證權。（4）為了能夠從組織上保障一體化的實施，檢察機關應有權請求更換公安機關不稱職的辦案人員，不是檢察機關直接更換，而是有權請求更換。需要強調的一點是，這里的“一體化”，不是機構一體化，而是職能的“一體化”。

對于檢察機關來講，最重要的也是最核心的職能即為公訴職能。公訴是檢察機關內在職能最集中的體現，公訴部門是檢察機關最重要的部門，是檢察院的“門面”。而現在我們忽略了這一點。這其中有很多問題都需要反思。比如說公訴標準，目前公訴標準是判刑的標準，這意味著放棄了對相當一部分沒有達到法院定罪標準的人的追訴；再如公訴的體制，我們始終把剛畢業的大學生放到公訴處，一旦公訴人有一點成績馬上調離、提拔，剩下的公訴人素質低、經驗少。而律師隊伍基本是恒定的，律師的素質在不斷提高，經驗在不斷累積。在這種狀況下，怎么能實現控辯雙方的有效抗衡呢？對此，筆者特別推崇公訴職業檢察官改革，通過一定的機制，最大化地實行公訴職業化。公訴改革要真正符合司法的規律，就應該使公訴人成為職業法律人，從待遇、地位等方面保障他們安心工作，而且要把一流的辦案人才吸引、充實到公訴隊伍中來，只有這樣才能完成黨和國家交給檢察機關的任務。

對于檢察改革，筆者認為必須立足于檢察規律，以追求建立公正、高效、權威的檢察體制為改革目標。在改革的內容上應當以檢察體制改革為重點，輔之以各方面的制度機制改革。對于檢察機關而言，這其中最為重要的兩點內容即為檢察權運作的獨立性問題以及檢察權的監督制約問題。檢察機關不能依法獨立行使職權問題一直以來廣受詬病。檢察權運作的獨立性不足體現在兩個層面上：一是在宏觀體制上，檢察機關受到其他機關、部門的干預較多，特別是檢察機關辦案受到地方的牽制過多，影響檢察機關的執法公正性與公信力；二是在運行機制上，檢察官受到所在部門、所在機關以及上級檢察機關的束縛。檢察官辦案的獨立性不足，導致檢察官辦案的積極性受挫，在客觀上也造成了權責利的不統一。對此，宏觀方面應當逐步將檢察機關由“地方”的檢察機關回歸到“國家”的檢察機關；微觀方面則應當確保辦案檢察官具備一定的獨立性，做到權責利相統一。

令人欣喜的是，黨的十八屆三中全會以及四中全會的決定都對此作了部署。黨的十八屆三中全會決定提出要改革司法管理體制，推動省以下檢察院人財物統一管理。同時，黨的十八屆四中全會決定也提出：“各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。”十八屆三中全會決定意在減少檢察機關對地方黨政的依賴性，從源頭上切斷地方黨政干預檢察機關辦案的根基；而十八屆四中全會決定則明確禁止黨政機關、領導干部干預檢察機關辦案這一實踐中的潛規則。這對于解決檢察機關對地方黨政的依附，避免地方黨政干預檢察機關辦案具有重大意義。在微觀層面上，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，確定了以完善司法責任為抓手，突出檢察官辦案的主體地位，明確檢察官辦案的權力和責任的政策導向。黨的十八屆四中全會決定也指出要完善主任檢察官辦案責任制，落實誰辦案誰負責。實踐中，一些地方也在試點探索主任檢察官制度。毫無疑問，這對于突出檢察官的主體性地位，明確檢察官的辦案責任具有積極意義。當然，在具體制度設計上不是沒有值得探討的地方。例如，關于主任檢察官的稱謂與認識問題，將之稱為主辦檢察官似乎更符合突出檢察官辦案主體地位的改革要求，也符合法律的規定。而且，與主任檢察官不同，主辦檢察官也不是常設的職級，只是具體的辦案單元，隨著案件的終結而結束主辦檢察官的職責，更有助于去除檢察權運作中過多的行政化因素。再如，現在的改革實踐側重于界定不同主體之間的辦案范圍，這種改革思路對于突出檢察官的辦案主體地位似乎作用有限。實際上，主任檢察官制度改革的關鍵在于如何構建檢察一體與檢察官獨立相協調的機制，主任檢察官辦理的案件，檢察長、檢察委員會不是不可以介入，問題在于檢察長、檢察委員會應當如何介入，主任檢察官如何體現其獨立性，進而由誰來承擔辦案責任。只要構建起檢察一體與檢察官獨立相協調的制度機制，檢察官的主體性地位自然凸顯，辦案責任也將得以明確。對此，筆者認為，應當明確檢察首長的指令權、職務收取權以及職務轉移權以體現檢察首長的領導地位；同時，檢察首長的指令應當做到書面化、法治化，而檢察官有拒絕執行檢察首長指令的權力以體現其獨立性（此時，檢察首長可以動用職務收取權或者轉移權，將案件交由自己或者其他檢察官辦理）。

如前所述，對檢察權的監督制約問題也是需要我們予以認真對待的一個問題。對此，除了訴訟制度上的各種監督制約機制之外，還需要予以特別強調的是公民參與對于構建科學有效的檢察外部監督制約機制的重要意義。這是檢察改革的又一有益路徑。實踐中公民參與檢察監督也有過探索。檢察系統在2003年就開始試點人民監督員制度，意圖通過加強公民的參與來解決監督者由誰監督的問題。盡管在實踐中，因為制度設計方面存在的問題而導致人民監督員制度無法有效實現其預期目的，但作為一項制度創新，其積極意義自不待言。或許正是基于此種認識，黨的十八屆四中全會決定指出要“完善人民監督員制度，重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動”。這實際上是肯定了人民監督員制度的價值，隨之而來的問題是如何完善人民監督員制度。筆者認為，人民監督員制度能否發揮實效的關鍵在于其選任機制是否科學合理，是否能夠去除人民監督員的官方色彩以及官方依附性。從實踐來看，最高人民檢察院已經注意到了這個問題并采取了一定的舉措。當前，最高人民檢察院聯合司法部在推進人民監督員選任管理方式改革的試點工作，由司法行政機關負責選任管理人民監督員。無疑，人民監督員制度改革邁出了關鍵性一步。解決好了該問題，人民監督員制度也將會煥發出新的生機。

上述種種問題都是檢察理論研究中的核心問題。對這些問題的回答影響著我國檢察制度的發展以及檢察改革的走向。特別是在全面深化改革的背景下，對上述問題的思考與回應具有非常重要的時代價值。筆者長期關注中國的檢察理論與改革實踐，本書即為筆者觀察與思考的結晶，謹希望本書的出版能夠有裨益于檢察理論的發展，有裨益于當前全面深化改革背景下如火如荼的檢察改革實踐。

陳衛東

2014年11月

于明德法學樓