第1章 緒論

1.1 研究背景

中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以新中國成立為起點(diǎn)，經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從城鎮(zhèn)到農(nóng)村、從職業(yè)人群到城鄉(xiāng)居民的發(fā)展過程。目前，隨著人口的老齡化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的城鎮(zhèn)化，已經(jīng)建立起來的城鎮(zhèn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨新的挑戰(zhàn)和困境。

中國的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步于20世紀(jì)50年代初，以《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》的頒布為標(biāo)志。1984年之前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是現(xiàn)收現(xiàn)付制的；企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)全由企業(yè)負(fù)擔(dān)，工人不需要支付任何款項(xiàng)；政府與行政事業(yè)單位人員的社會保障體系由中央政府管理，而且養(yǎng)老金由政府財(cái)政支持。如此形成的“就業(yè)-福利-保障”的制度結(jié)構(gòu)，讓國家承擔(dān)了所有風(fēng)險(xiǎn)，隱含了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下特有的隱性養(yǎng)老金債務(wù)。以1991年6月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）為標(biāo)志，養(yǎng)老保險(xiǎn)從單方面的雇主負(fù)擔(dān)逐漸變?yōu)橛蓢摇⑵髽I(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。1997年7月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)[1997]26號），正式確定了我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架，即通過明確職工和企業(yè)繳費(fèi)比例，實(shí)現(xiàn)社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶并存，逐步實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌。1997年建立的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，雖然引進(jìn)了部分基金積累制，但始終沒有對轉(zhuǎn)軌成本（即由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為部分基金積累制所遺留下來的隱性養(yǎng)老金債務(wù)，包括制度轉(zhuǎn)軌前已退休職工的養(yǎng)老金，以及制度轉(zhuǎn)軌前已參加工作，制度轉(zhuǎn)軌后退休職工的養(yǎng)老金）做出相應(yīng)安排，該筆隱性養(yǎng)老金債務(wù)的壓力一直借由社會統(tǒng)籌的方式緩解，從而使統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在現(xiàn)實(shí)中演變?yōu)榛熨~管理和空賬運(yùn)行的模式。統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)質(zhì)上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，具有基金積累制內(nèi)涵的個(gè)人賬戶淪為一個(gè)名義賬戶。

同時(shí)，近年來隨著人口老齡化的加劇，財(cái)政補(bǔ)貼在基金收入中的占比在維持穩(wěn)定的前提下有小幅上升。2002年，財(cái)政補(bǔ)貼在基金收入中的占比為12.86%，在2009年上升到14.32%,2002年至2009年的年平均占比為14.21%。從收入的分配來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出與養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌征繳收入的比例在1.28～1.56之間，這可以看出統(tǒng)籌征繳收入不足以支付基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支出。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出對養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌征繳收入與財(cái)政補(bǔ)貼之和的比例，也都超過了1，在1.02～1.27的區(qū)間浮動，可以看出即使加上了財(cái)政補(bǔ)貼，也難以維持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的預(yù)算平衡。目前我國的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)出現(xiàn)支付危機(jī)，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口問題凸顯。自20世紀(jì)90年代以來收不抵支的地區(qū)逐步擴(kuò)大：崔運(yùn)政、于安（2005）指出1997年為5個(gè)，1998年為21個(gè)，1999年擴(kuò)大到25個(gè)。如上海、沈陽等地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口隨著養(yǎng)老金待遇的連續(xù)調(diào)整和人口老齡化進(jìn)程的加快在急劇擴(kuò)大。從總量來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付缺口也急劇增加，1998年為100多億元，2002年為500多億元，2010年預(yù)計(jì)將達(dá)到1000多億元。也有資料顯示，在2010年我國養(yǎng)老金缺口已達(dá)到2.5萬億元。

中國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步較晚，1986年以前的農(nóng)村養(yǎng)老制度，主要采取家庭養(yǎng)老和農(nóng)村基層社區(qū)互助的方式。1992年，民政部制定并下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，建立了個(gè)人賬戶基金儲備積累的保險(xiǎn)模式，資金籌集遵循以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則。但1999年國務(wù)院批準(zhǔn)的《整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組（保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案）的通知》提出：目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會保險(xiǎn)的條件。對民政系統(tǒng)原來開展的“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)”要進(jìn)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險(xiǎn)。隨后，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于停滯和整頓階段。2006年國家勞動和社會保障部選取了八個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)進(jìn)行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)試點(diǎn)工作。2009年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》決定，從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）試點(diǎn)。計(jì)劃于2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)保與老農(nóng)保的區(qū)別主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是籌資方式上，老農(nóng)保強(qiáng)調(diào)個(gè)人繳費(fèi)，缺乏集體和政府的參與，是個(gè)人儲蓄養(yǎng)老的方式；新農(nóng)保在要求個(gè)人繳費(fèi)的同時(shí)，也加入了集體與政府的元素，強(qiáng)調(diào)了政府的投入。二是養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方面，老農(nóng)保主要是建立農(nóng)民的賬戶，養(yǎng)老金從農(nóng)民的個(gè)人賬戶中支付；新農(nóng)保的養(yǎng)老金包括兩部分，一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一部分是個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金。其中前者是由國家財(cái)政全部保證支付的。

目前，部分省市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保的全覆蓋，如西藏自治區(qū)、海南省、福建省龍巖市等。新農(nóng)保雖然強(qiáng)調(diào)了政府資金的投入，但主要還是以個(gè)人繳費(fèi)為主，地方政府的繳費(fèi)只是作為鼓勵性的措施，所占比重很低。從養(yǎng)老金的待遇方面來看，新農(nóng)保的養(yǎng)老金基本上就是基礎(chǔ)養(yǎng)老金加上個(gè)人賬戶內(nèi)的存儲額，其費(fèi)率水平和標(biāo)準(zhǔn)都比較低，難以保障農(nóng)民老年時(shí)期的基本生活。因此，新農(nóng)保的主要作用還在于救助性，同時(shí)隨著城鎮(zhèn)化的加劇，從農(nóng)村遷移至城鎮(zhèn)的農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)缺失問題仍然存在。