第1章 緒論

1.1 研究背景

中國的養老保險制度以新中國成立為起點，經歷了從無到有、從小到大、從城鎮到農村、從職業人群到城鄉居民的發展過程。目前，隨著人口的老齡化以及經濟發展過程中的城鎮化，已經建立起來的城鎮和農村養老保險制度面臨新的挑戰和困境。

中國的城鎮養老保險制度起步于20世紀50年代初，以《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布為標志。1984年之前的基本養老保險制度是現收現付制的；企業職工的養老保險繳費全由企業負擔，工人不需要支付任何款項；政府與行政事業單位人員的社會保障體系由中央政府管理，而且養老金由政府財政支持。如此形成的“就業-福利-保障”的制度結構，讓國家承擔了所有風險，隱含了計劃經濟體制下特有的隱性養老金債務。以1991年6月下發的《國務院關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號）為標志，養老保險從單方面的雇主負擔逐漸變為由國家、企業、個人三方共同負擔。1997年7月，國務院下發了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號），正式確定了我國城鎮企業職工的養老保險制度的框架，即通過明確職工和企業繳費比例，實現社會統籌與個人賬戶并存，逐步實行企業職工基本養老保險的省級統籌。1997年建立的企業職工基本養老保險制度，雖然引進了部分基金積累制，但始終沒有對轉軌成本（即由現收現付制轉為部分基金積累制所遺留下來的隱性養老金債務，包括制度轉軌前已退休職工的養老金，以及制度轉軌前已參加工作，制度轉軌后退休職工的養老金）做出相應安排，該筆隱性養老金債務的壓力一直借由社會統籌的方式緩解，從而使統賬結合的養老保險制度在現實中演變為混賬管理和空賬運行的模式。統賬結合的養老保險制度實質上仍然是現收現付制，具有基金積累制內涵的個人賬戶淪為一個名義賬戶。

同時，近年來隨著人口老齡化的加劇，財政補貼在基金收入中的占比在維持穩定的前提下有小幅上升。2002年，財政補貼在基金收入中的占比為12.86%，在2009年上升到14.32%,2002年至2009年的年平均占比為14.21%。從收入的分配來看，養老保險基金支出與養老保險統籌征繳收入的比例在1.28～1.56之間，這可以看出統籌征繳收入不足以支付基本養老保險金的支出。養老保險基金支出對養老保險統籌征繳收入與財政補貼之和的比例，也都超過了1，在1.02～1.27的區間浮動，可以看出即使加上了財政補貼，也難以維持養老保險基金的預算平衡。目前我國的城鎮養老保險基金已經出現支付危機，城鎮養老保險資金缺口問題凸顯。自20世紀90年代以來收不抵支的地區逐步擴大：崔運政、于安（2005）指出1997年為5個，1998年為21個，1999年擴大到25個。如上海、沈陽等地區養老保險基金收支缺口隨著養老金待遇的連續調整和人口老齡化進程的加快在急劇擴大。從總量來看，養老保險基金支付缺口也急劇增加，1998年為100多億元，2002年為500多億元，2010年預計將達到1000多億元。也有資料顯示，在2010年我國養老金缺口已達到2.5萬億元。

中國的農村養老保險制度起步較晚，1986年以前的農村養老制度，主要采取家庭養老和農村基層社區互助的方式。1992年，民政部制定并下發了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，建立了個人賬戶基金儲備積累的保險模式，資金籌集遵循以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。但1999年國務院批準的《整頓保險業工作小組（保險業整頓與改革方案）的通知》提出：目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件。對民政系統原來開展的“農村社會養老保險”要進行清理整頓，停止接受新業務，區別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業保險。隨后，農村養老保險制度處于停滯和整頓階段。2006年國家勞動和社會保障部選取了八個試點縣區進行新型農村社會養老保險制度建設試點工作。2009年國務院下發了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點。計劃于2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。新農保與老農保的區別主要體現在兩個方面：一是籌資方式上，老農保強調個人繳費，缺乏集體和政府的參與，是個人儲蓄養老的方式；新農保在要求個人繳費的同時，也加入了集體與政府的元素，強調了政府的投入。二是養老金的計發方面，老農保主要是建立農民的賬戶，養老金從農民的個人賬戶中支付；新農保的養老金包括兩部分，一部分是基礎養老金，一部分是個人賬戶的養老金。其中前者是由國家財政全部保證支付的。

目前，部分省市已經實現了新農保的全覆蓋，如西藏自治區、海南省、福建省龍巖市等。新農保雖然強調了政府資金的投入，但主要還是以個人繳費為主，地方政府的繳費只是作為鼓勵性的措施，所占比重很低。從養老金的待遇方面來看，新農保的養老金基本上就是基礎養老金加上個人賬戶內的存儲額，其費率水平和標準都比較低，難以保障農民老年時期的基本生活。因此，新農保的主要作用還在于救助性，同時隨著城鎮化的加劇，從農村遷移至城鎮的農民工的養老保險缺失問題仍然存在。