二、新一輪西部大開發基礎設施建設的重大問題

（一）關于基礎設施建設效應綜合性的認識問題

基礎設施在西部大開發中承擔著多重角色，新一輪西部大開發應繼續加大西部地區基礎設施投資和建設的力度。但值得注意的是，目前對基礎設施建設還存在著一些認識上的誤區，如過分注重基礎設施的經濟效益，忽視交通基礎設施成網后才能發揮效應的特性等。為了避免不理性的認識影響西部大開發中基礎設施建設的政策導向和項目的實施，有必要對基礎設施建設效應的綜合性做一些分析。

基礎設施建設具有投資巨大、效應綜合的特征，這些基本特性決定了其在經濟社會中的作用。國內外研究者對基礎設施的作用已做過不少研究，歸納起來，可總結為以下五個方面的特性：一是投資量大。基礎設施建設為國民經濟整體和長遠發展提供支撐，一般供給上需要較大規模的投資。二是建設周期較長。以交通運輸業為例，鐵路建設一般需要5～8年時間，大型的運輸網線則需花費幾十年時間。三是具有網絡特性。基礎設施，尤其是交通、水利行業，最重要的經濟特征是通過網絡傳輸，體現出規模經濟與網絡特性，因此這類基礎實施具有成網后才能有效發揮作用的特性。四是外部經濟性。基礎設施因其投資規模大、建設周期長，其資金收益要低于其他產業部門，但具有帶動其他產業部門發展的正效應，可以為社會提供公共產品和服務，使與其相關的行業、人群無須支出成本而受益。五是壟斷性。基礎設施產業的網絡性和巨大規模經濟性，使得必須由少數企業壟斷性經營以達到效率成本的最大化。一些經濟學家還認為，基礎設施建設應是政府的重要職責之一，必須由國家干預且進行壟斷性的管制。

上述研究表明，基礎設施建設所產生的效益絕不能單純從經濟效益一個維度來衡量，必須進行綜合分析，對其在國民經濟、社會發展乃至國土安全等各個方面所能發揮的作用進行全面評價，才能得出客觀和比較準確的結論。因此，西部大開發中基礎設施所能發揮的作用絕不能僅從經濟效益一個維度來考量，退一步講，即使單純衡量基礎設施的經濟效應，也要考慮基礎設施特別是交通基礎設施必須在成網之后才能發揮相應作用的特性。

（二）能源輸送通道建設問題

我國能源和礦產資源具有西部富集的空間分布特征。隨著中國經濟的快速發展，西部地區建設我國能源基地的進程進一步加快，而生產能力的進一步提高必然使能源外送壓力進一步增大。因此，能源通道建設理應是新一輪西部大開發基礎設施建設的重點之一。從目前的情況看，西部地區能源通道建設有多個方案。為了盡可能減少決策失誤，有必要對能源輸送通道建設的方向與線路選擇做綜合分析。

西北地區是我國煤炭的主要輸出地，也是西部大開發戰略實施期間能源輸出的主要地區。鐵路作為煤炭的主要運輸方式，在資源開發規模不斷擴大的情況下，壓力逐漸增大。內蒙古西部、陜北等煤炭資源豐富的外輸地，很多大型煤礦站所依托的鐵路線路卻相對較少。目前承擔內蒙古西部和陜西省煤炭外運的主要通路，包括京包、大準、隴海三線運輸能力長期緊張。以內蒙古為例，近年來煤炭外運量急劇增長，但由于鐵路運力緊張，大量外運煤炭只能依靠公路運輸，導致京藏高速公路近年來連續大擁堵，而電力外送通道也不暢通。另一方面，隨著西部地區水電、風電產業快速發展，“西電東送”的規模不斷擴大，但目前電網建設滯后。在西電東送的整體格局中，南路通道建設速度最快，現已形成數十條輸電線路，為廣東的經濟發展做出了貢獻，中路通道也隨川電東送正式投入運行，而北路通道只有內蒙古電網和山西電網實現送電，陜、甘、青、寧、新西北五省（區）沒有一條線路參與北路通道的電力輸送。“十一五”期末，西北電力外送能力高達1100萬千瓦以上。由于經濟發展相對滯后，西部地區對電力的需求要小于東部地區，因此西部地區激增的電力只能由當地消耗一部分，其余的電力則需要通過西電東輸的形式送到東部地區，否則，西北能源產業將遭受致命的打擊。由于西電東送西北通道的缺失，導致西北大量富余的電量無法外送，東、西、中部資源不能實現互補優化發展。能源基礎設施建設的不配套，嚴重影響了能源的開發及其向外輸送。

（三）特高壓電網建設問題

國家“十二五”規劃綱要中提出，要適應大規模跨區輸電和新能源發電并網的要求，加快現代電網體系建設，進一步擴大西電東送規模，完善區域主干電網，發展特高壓等大容量、高效率、遠距離先進輸電技術，依托信息、控制和儲能等先進技術，推進智能電網建設，切實加強城鄉電網建設與改造，增強電網優化配置電力的能力和供電的可靠性。

特高壓電網是指1000千伏交流和正負800千伏直流輸電網絡，1000千伏特高壓交流輸電線路輸送功率為500千伏線路的4～5倍，正負800千伏直流特高壓線路的輸電能力是正負500千伏線路的兩倍多。同時，特高壓交流線路在輸送相同功率的情況下，相比500千伏線路，可將最遠送電距離延長3倍，而損耗只有500千伏線路的25%至40%。因此，特高壓電網具有遠距離、大容量、低損耗輸送電力和節約土地資源等非常明顯的優勢。但是，對特高壓電網建設目前仍有不同看法。一種觀點集中于技術的可行性方面，如聯合國經濟社會部一份報告指出：“交流1200千伏曾在俄羅斯使用，無論如何，超出1000千伏時，承受如此高電壓的實際難度、設備和絕緣代價都過高而難以采用。”另一種觀點則認為特高壓電網的經濟性并不高，主要原因在于特高壓輸電工程中的交流特高壓輸電耗資巨大，如在晉陜蒙建空冷機組用交流特高壓輸電到南方地區，保守估計，比通過鐵路輸煤到港口轉運到南方建電廠要多耗煤15%～16%，盈利較為困難。但是，國家電網認為，大型煤電基地的電力通過特高壓線路輸送到東中部負荷中心，除去輸電環節的費用后，到網電價仍低于當地煤電平均上網電價0.06～0.13元/千瓦時，同時可節約裝機容量1500萬千瓦，節省電源投資560億元，接納新增清潔能源1.45億千瓦，相當于每年減排二氧化碳4.5億噸，每年減少環境損失45億元。

特高壓電網的優勢突出，但可能存在的問題也不容忽視，因此，應穩妥推動特高壓電網建設。從電網建設的歷程看，隨著經濟社會的發展，電網規模不斷擴大，電力輸送容量在不斷提高，電壓等級也隨之不斷提升，從66千伏、110千伏、220千伏到500千伏，隨著技術進步電壓等級不斷提升是一個客觀過程。因此，盡管對特高壓電網建設仍有不同的認識，但總的來說，利大于弊，“十二五”期間應在已有示范工程的基礎上進一步擴大建設范圍，但推進的速度不宜太快。

（四）局部地區水電資源開發與生態環境保護的協調問題

西部地區是我國主要河流的發源地，水力資源豐富，可開發量占全國的82%，但2000年西部大開發之前，西部地區水能資源開發程度較低。2003年以來，隨著中國經濟持續發展，全國用電需求量快速增長。在這種背景下，西部地區水電資源開發加速，到2007年，我國水電裝機容量已經從2000年的7184.8萬千瓦增加到14823萬千瓦，翻了一番有余。

盡管西部地區水電資源開發明顯提速，但受多方利益驅使，這種開發格局對當地流域生態系統造成的長期影響尚未引起全面關注。西部地區是我國的生態脆弱地區，生態承載力較低，大規模和超大規模的水電開發極易對生態要素造成擾動，從而引起地區生態系統的退化。另一方面，水電樞紐及配套工程的建設對所在地區的水文地質條件、庫區水位、水溫以及下游河流的水文條件將產生重大影響，并可能誘發各類地質災害，破壞部分珍稀物種的生存環境，甚至導致某些物種的絕滅。新一輪西部大開發中，由于多重因素驅動需要加快西南地區的水電站建設，隨著西部地區水能資源開發強度增大，局部地區的生態建設與環境保護問題也進一步凸顯，對此必須予以高度重視。

（五）智慧城市建設問題

隨著信息技術的不斷發展，信息化已成為當今世界一股不可抗拒的潮流，推動著人類社會的進步。在新一輪信息技術變革過程中，IBM公司首先提出了“智慧城市”的概念，經過寧波等東部城市的實踐，目前已經引起了各級政府和社會各界的高度關注，上海、杭州、武漢等中東部地區的大城市紛紛編制智慧城市總體規劃，推動智慧城市建設。

智慧城市是以互聯網、物聯網、電信網、廣電網、無線寬帶網等網絡的組合為基礎，以智慧技術高度集成、智慧產業高端發展、智慧服務高效便民為主要特征的城市發展新模式。加快智慧城市建設，將有力推進物聯網、低碳、節能、環保等技術的應用，不僅能夠吸引集聚一批知識密集、信息密集、創新密集的高技術、高附加值的先進制造業和高端服務業，而且能夠通過新興技術的應用有效提升傳統產業的科技含量，加快城市產業結構轉型升級。同時，隨著城市智慧含量的提高，還能夠大大降低能源消耗率和污染排放率，有利于推動向低碳化、可持續的生態文明城市轉型。這表明，大力推動智慧城市建設，不僅有助于西部地區在信息化的浪潮中通過實施跨越式發展進一步縮小與東部地區的差距，而且對于西部地區推動信息化與工業化深度融合發展具有重要的帶動作用，因此，信息基礎設施建設過程中如何推動西部地區智慧城市建設也是新一輪西部大開發必須關注的重點問題。