序言

內生增長理論運用廣義資本概念建立線性生產函數改變了公共投資不具生產性的傳統認識。“十二五”期間乃至今后一段時期，雖然我國公共投資目標將從以基礎性領域為主逐漸轉向更多兼顧前瞻性領域，但在我國出口貿易面臨巨大不確定性、國內居民消費短期內難以大幅增長，同時國家加大民生領域投資等因素影響下，政府主導的投資需求格局在一定時期內仍將繼續保持。加強對公共投資項目的監管，是新時期公共財政體制、投資體制及行政體制改革的共同要求，也是社會各界的廣泛共識。研究和探索我國公共投資績效評估理論與實踐，科學評估我國公共投資項目的經濟性（效益性）、效率性和公平性，不僅是新時期公共投資管理改革的制度創新，也是轉變公共財政職能、調整投資結構、優化投資方向、提高投資績效和投資決策水平的重要舉措。毋庸置疑，公共投資對資源配置的影響主要以公共投資項目為實現媒介。但開展績效評估只是公共投資管理體系中的一個環節和組成部分，只有與組織機構、規制建設、成果反饋機制等有機結合，才能真正實現優化公共資源配置效率的目的。

隨著公共財政框架的初步形成，我國財政管理已經從重財政收入管理向加強財政投資管理和提高財政投資效益的新階段轉變。長期以來，雖然公共投資推進了國內經濟高速增長，但眾所周知，這種投資卻往往以粗放利用土地、資源和犧牲環境為代價，導致公共投資項目的綜合績效水平低下。如何系統、科學地評估公共投資項目的績效成為理論和實踐部門的重大現實問題。公共投資項目績效評估容易受到計量方法、數據選擇等因素制約。目前國內項目評估被人為分割成事前評估、事中評估、事后評估三個階段，由于評估指標體系不完整、評估主體各異、評估方法單一且操作性欠缺等原因，造成評估工作難以持續和評估信息往往落入孤島效應，加之基礎數據難以搜集、評估結論滯后、評估與管理脫節等問題，使得評估工作的權威性和對項目管理工作應有的約束指導作用不足，難以有效為政府宏觀決策服務。

本書從理論支持→應用基礎→評估技術與方法→指標體系、評估模型及實證分析→管理體系五個層面拓展了我國公共投資項目績效評估理論體系，推動公共投資項目績效評估理論研究由零散研究向系統研究轉變，突破了該領域傳統研究成果的系統性與可操作性不足的局限，在“3E”原則基礎上豐富公共投資項目的第四“E”——社會公平性，力求建立適合我國國情的公共投資項目績效評估方法體系。從管理、經濟、社會、生態環境、可持續發展五個維度設計了公共投資項目“事前——事中——事后”三個階段的動態績效評估指標項目以及單項評估指標層級架構，最終建立了由5個準則層、19個指標層、55個分指標層組成的公共投資項目績效評估指標體系，對定性指標與定量指標采取了直線型無量綱化處理方法，在全面分析了指標權重的主觀、客觀和混合賦權方法后，確定采用基于層次分析法（AHP）的主觀賦權方法計算各級指標權重值，構建了事前、事中和事后三個階段的權重分配表，并對分配結果進行了排序。阿肖爾（Aschauer）經驗研究表明，軍事支出流量及資本存量均對生產率有負面影響，故指標體系未涉及國防項目。根據公共投資項目績效評估指標篩選、指標權重確定、評估標準選擇、結果判定均具有模糊性的特點，設計了層次分析—模糊綜合評估數學模型應用方法，闡述了工作流程，并分別從機構設置、管理機制與規制建設、評估工作程序、成果與反饋機制四個角度構建了我國中央和省（市）兩級公共投資項目績效評估管理體系，對由多元協作體系、監測與預警管理信息網絡、動態監管機制和監管處置體系等構成的項目績效管理體制進行了規劃，設計了由評估與反饋（外控環）、監測與控制（內控環）兩個動態閉路循環構成，以在線監測和現場評估為實現途徑的公共投資項目績效評估邏輯框架。在對廣東、浙江等地區進行充分調研的基礎上，結合國外預算績效探索成果以及我國預算績效管理發展與改革實踐，就有效開展我國公共投資項目事前預算績效評估、全面推進中央部門預算和省級部門預算績效評估工作、理順財政部門與預算單位以及財政部門內部各職能部門的矛盾關系，提出了具體措施。

由于公共投資項目從規劃、決策、準備、實施到投產竣工是一個完整、復雜的系統過程，其中項目系統的各項狀態參數會隨時間而改變，產出物和效果也會因此而動態變化，本書所確立的項目績效評估過程是對項目的全面、綜合性評估，也是一個圍繞項目目標不斷糾偏、循環改進的動態過程，從而確保合格的產出和預期效果的實現。

本書從績效的角度審視公共財政資源的利用效果，構建了一套旨在改GDP導向為績效導向的公共投資項目動態評估方法和管理體系，并圍繞評估原則、定額標準體系、評估主體、評估的重點內容等方面建立了公共投資項目事前預算績效評估理論框架，突破了該領域傳統研究成果理論性、系統性及可操作性不足的局限，有助于優化國內公共投資決策、完善公共投資監督機制、推動國內公共投資項目績效評估工作的立法及實務進程，對于摒除國內公共投資領域諸多弊端、逐步改善公共投資對國內經濟的影響效應，具有學術價值和實務指導功用，特為之作序以推介。

財政部財政科學研究所所長

2012年12月