再評(píng)Tiebout模型*[1]

羅賓·鮑德威

羅賓·鮑德威（Robin Boadway）　現(xiàn)為國(guó)際財(cái)政學(xué)會(huì)主席和加拿大女王大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授，曾參與多家國(guó)際組織的研究工作并擔(dān)任多份國(guó)際著名學(xué)術(shù)期刊的主編。其研究主要集中在公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，尤其在稅收理論和政策、再分配、財(cái)政聯(lián)邦制和成本—收益分析等方面有著杰出貢獻(xiàn)。出版過(guò)多部專著，并在國(guó)際一流學(xué)術(shù)期刊上廣泛發(fā)表論文。

演講

感謝之前的介紹，在這里和你們一起討論很高興。我要講的是財(cái)政聯(lián)邦主義（fiscal federalism）的發(fā)展過(guò)程，這個(gè)問(wèn)題在加拿大很重要，我想對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)也是如此。

這篇論文題為“Reassessment of the Tiebout Model”，你們可能不知道Tiebout模型是什么。Tiebout模型由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Tiebout在20世紀(jì)50年代寫的一篇論文提出，討論的是地方性社區(qū)的發(fā)展以及地方政府如何為當(dāng)?shù)鼐用穹?wù)。這個(gè)模型提出很多年了，為美國(guó)財(cái)政聯(lián)邦主義的研究奠定了基礎(chǔ)。我想做的是重新審視Tiebout模型，來(lái)研究現(xiàn)在的財(cái)政聯(lián)邦主義。我認(rèn)為Tiebout模型確實(shí)存在問(wèn)題，但許多問(wèn)題與我們現(xiàn)在的聯(lián)邦制并不相關(guān)。

我演講的提綱如下。我將介紹財(cái)政聯(lián)邦主義的兩種觀點(diǎn)，其中一種是Tiebout模型激勵(lì)方案，我也將花時(shí)間講述財(cái)政聯(lián)邦主義的替代方案。我的演講并不具有很高的技術(shù)性，我會(huì)說(shuō)得很通俗。

1.財(cái)政聯(lián)邦主義的基本觀點(diǎn)

你們當(dāng)中大部分人都太年輕了，可能有一小部分人學(xué)習(xí)過(guò)Musgrave的《公共財(cái)政理論》（Theory of Public Finance）一書。書中有一章是關(guān)于財(cái)政聯(lián)邦主義的，在這一章中他提到了財(cái)政聯(lián)邦主義的兩種方法。一種我們稱作“純聯(lián)邦制”（pure federalism），是基于Tiebout模型之上的，主要觀點(diǎn)是各省的任務(wù)為提供公共物品——在加拿大和中國(guó)，行政區(qū)都是“省”，在其他國(guó)家，有“州”或其他說(shuō)法。各省根據(jù)居民不同的偏好，提供不同種類的公共物品。人們可以根據(jù)偏好從一個(gè)省份搬到另一個(gè)省份。同樣的人擁有同樣的待遇，也就是說(shuō)，在一個(gè)省份之內(nèi)，人們的收入和稅收相同。聯(lián)邦政府的職責(zé)是再分配和維持穩(wěn)定，聯(lián)邦政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付把溢出效應(yīng)控制在省內(nèi)。

有一種不同的觀點(diǎn)，這種觀點(diǎn)認(rèn)為無(wú)論人們居住在哪里，所有人都是相同的，應(yīng)該得到相同的待遇。這種觀點(diǎn)要求全國(guó)各省份的財(cái)政收入剩余額（fiscal residual）相等。這種觀點(diǎn)也認(rèn)為，居民應(yīng)該享有最低程度的社會(huì)需求（social want），比如教育、社會(huì)服務(wù)等等，應(yīng)該有專門用途撥款來(lái)保障這一點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)可以追溯到Tiebout模型，后者則是現(xiàn)在許多聯(lián)邦政府實(shí)際正在做的。

2.Tiebout模型激勵(lì)方案

下面我要花一些時(shí)間講講Tiebout模型激勵(lì)方案。這種方案起源于Tiebout的論文，在最近的研究中也經(jīng)常出現(xiàn)。

這種觀點(diǎn)最經(jīng)常被提到的是“純聯(lián)邦制”。Tiebout方法中最關(guān)鍵的一點(diǎn)被聯(lián)邦主義者們采用。Tiebout強(qiáng)調(diào)家庭的遷移是由于他們的偏好不同，居民以選擇居住地的方式表達(dá)了對(duì)地方公共物品的需求。地方政府的主要開支是提供當(dāng)?shù)厮璧墓参锲贰６胤秸疄榱擞厦褚猓捅仨氃谔峁┴?cái)政服務(wù)的過(guò)程中充分考慮到居民的偏好，各地方政府之間形成“競(jìng)爭(zhēng)”。地方政府的競(jìng)爭(zhēng)可使整個(gè)過(guò)程達(dá)到有效點(diǎn)。Tiebout強(qiáng)調(diào)了提供公共物品的分權(quán)原則，他認(rèn)為受益稅（benefit taxation）是地方政府的最優(yōu)稅收方式。

在Tiebout模型激勵(lì)方案中，有四個(gè)問(wèn)題值得強(qiáng)調(diào)：第一是責(zé)任指派，第二是勞動(dòng)力的流動(dòng)性，第三是地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，第四是聯(lián)邦政府與地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付。下面我會(huì)簡(jiǎn)要地闡述這四個(gè)問(wèn)題。

（1）責(zé)任指派

首先，在Tiebout模型激勵(lì)方案中，地方政府應(yīng)該專注于分配的有效性，它們不應(yīng)該關(guān)心再分配和維護(hù)穩(wěn)定的問(wèn)題。地方政府應(yīng)該擔(dān)起對(duì)其行政管轄范圍內(nèi)居民提供公共物品的責(zé)任，然而實(shí)際上這種完美的理想并不可能實(shí)現(xiàn)，因此不可避免地會(huì)出現(xiàn)溢出效應(yīng)。Oates提出了著名的“分權(quán)定理”（decentralization theorem），他認(rèn)為提供公共物品的分權(quán)是有效的，因?yàn)楦鞯胤秸梢砸罁?jù)當(dāng)?shù)鼐用裉峁┎煌N類的公共物品。如果讓聯(lián)邦政府提供公共物品，聯(lián)邦政府會(huì)傾向于在全國(guó)范圍內(nèi)提供相同的公共物品來(lái)達(dá)到有效。有許多關(guān)于財(cái)政聯(lián)邦主義的文獻(xiàn)采用了這種觀點(diǎn)，同意應(yīng)該由地方政府來(lái)提供公共物品，包括勞動(dòng)流動(dòng)性模型、財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)模型、垂直聯(lián)系模型（models of vertical interaction）、地區(qū)間保險(xiǎn)模型等等。

在閱讀這些經(jīng)典財(cái)政聯(lián)邦主義的模型時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)它們與Musgrave的看法一致，認(rèn)為聯(lián)邦政府有進(jìn)行再分配的責(zé)任。有一些支持這個(gè)觀點(diǎn)的原因，其中之一是，如果地方政府被給予了再分配的任務(wù)，考慮到家庭的流動(dòng)性，地方政府的再分配職能受到了嚴(yán)重的限制。另外一個(gè)原因是，出于再分配政策的目的，人們應(yīng)該享受到相同的服務(wù)，因此全國(guó)范圍內(nèi)收入水平會(huì)相同。

如果我們把再分配職責(zé)賦予地方政府，地方政府應(yīng)該使用受益稅，也就是說(shuō)，應(yīng)該基于居民享受到的公共服務(wù)的益處收稅。同時(shí)也有反對(duì)受益稅的意見，最重要的原因之一是，如果各省之間人口組成不同，受益稅是不可行的。更重要的是，很多地方財(cái)政支出用于準(zhǔn)私人物品，特別是在我的國(guó)家，我相信對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)也是如此，比如說(shuō)衛(wèi)生保健、教育和社會(huì)服務(wù)等。而根據(jù)定義，如果用受益稅來(lái)資助這些服務(wù)，就會(huì)與這些服務(wù)的目的相違背。因此，通常建議收受益稅的地方政府有更多財(cái)政收入的來(lái)源。另外，對(duì)于是否應(yīng)將部分再分配職能分配給地方政府，也有許多討論。

（2）勞動(dòng)力流動(dòng)性

Tiebout模型激勵(lì)方案中值得關(guān)注的第二點(diǎn)是勞動(dòng)力流動(dòng)性。勞動(dòng)力流動(dòng)性在Tiebout模型中扮演著決定性的角色。地方政府為了贏得居民而進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，哪個(gè)地方提供的公共物品最適合居民的需要，居民就會(huì)選擇前去哪個(gè)地方居住。當(dāng)一個(gè)省中人口增多時(shí)，有更多人來(lái)分擔(dān)公共物品的成本。同時(shí)，因?yàn)楦嗳耸褂昧斯参锲罚瑩頂D成本也增加了。當(dāng)這兩種效應(yīng)相互抵消時(shí)，就達(dá)到了最優(yōu)的社區(qū)規(guī)模。在Tiebout模型中，實(shí)際上社區(qū)是同質(zhì)的，因此無(wú)論居民對(duì)于公共物品的偏好是否不同，在每個(gè)社區(qū)定居的人口規(guī)模都會(huì)達(dá)到有效水平。包含勞動(dòng)力流動(dòng)性的財(cái)政聯(lián)邦主義模型并沒(méi)有接受Tiebout 的觀點(diǎn)，它們修改了這種假設(shè)。第一種修改是，居民以相同的方式獲得收入，這種收入由生產(chǎn)技術(shù)決定。第二種為，限制省份的數(shù)量是固定的。

（3）財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)

第三個(gè)重點(diǎn)為財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，這是被著重強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)。財(cái)政聯(lián)邦主義從Tiebout模型激勵(lì)方案發(fā)展到現(xiàn)在，強(qiáng)調(diào)遷居的成本，關(guān)心資本、企業(yè)和物品的流動(dòng)性。在資本稅競(jìng)爭(zhēng)模型中，資本是自由流動(dòng)的，各省為居民提供的公共物品是由資本稅源支持的。資本存量是固定的，各個(gè)省份對(duì)于資本存在競(jìng)爭(zhēng)。如果一省資本稅率提高，就會(huì)引起資本外流，使得其他省份的稅基和稅收收入提高。因此，各省會(huì)制定無(wú)效的低稅率。這個(gè)趨勢(shì)強(qiáng)調(diào)了稅收競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)稱地，當(dāng)所有省份稅率相同時(shí)，資本分配沒(méi)有受到扭曲，然而稅率和公共物品的水平都降低了，且是無(wú)效的。因此，稅收競(jìng)爭(zhēng)降低了所有省份的福利。這時(shí)我們需要稅收協(xié)調(diào)和其他政策。

相似地，也有刻畫競(jìng)爭(zhēng)的模型。Keen and Marchand（1997）延伸了資本稅競(jìng)爭(zhēng)模型，研究各省為了爭(zhēng)奪流動(dòng)資本而扭曲公共開支的組成，他們的結(jié)論是稅收協(xié)調(diào)和開支協(xié)調(diào)都可以提高社會(huì)福利。當(dāng)政府收繳商品稅時(shí)，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)加劇，也造成了居民跨省消費(fèi)的局面。

在一般分析中，稅收競(jìng)爭(zhēng)降低了社會(huì)福利。然而，如果政府可以限制決策者的私利，稅收競(jìng)爭(zhēng)也可以是有益的。地方政府收入最大化時(shí)，對(duì)流動(dòng)資本的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)阻止政府不恰當(dāng)?shù)卦O(shè)定高稅率，因此，稅收競(jìng)爭(zhēng)使居民的境況得到改善。另外一個(gè)問(wèn)題是政府無(wú)法保證未來(lái)和現(xiàn)在的稅收政策一致，在這種情況下，稅收競(jìng)爭(zhēng)也提高了福利。在企業(yè)選擇廠址進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)，各省之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系可以得到有效的結(jié)果。

（4）聯(lián)邦政府與地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付

Tiebout模型激勵(lì)方案的最后一點(diǎn)是政府間的轉(zhuǎn)移支付。在財(cái)政聯(lián)邦主義的經(jīng)典方案中，政府間的轉(zhuǎn)移支付有三個(gè)目的。轉(zhuǎn)移支付的第一個(gè)目的源于我們無(wú)法很好地決定地方政府的支出職能，因?yàn)樘峁┕参锲返囊嫣幉⒉荒芎芎玫叵拗圃谛姓^(qū)劃之內(nèi)，公共物品通常會(huì)有從一個(gè)省跨越到另一個(gè)省的溢出效應(yīng)。因此，經(jīng)典財(cái)政聯(lián)邦主義強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付，來(lái)限制省間的溢出效應(yīng)，被稱作“庇古補(bǔ)貼”（Pigouvian subsidy）。

第二個(gè)目的為填補(bǔ)垂直財(cái)政缺口（vertical fiscal gap）。當(dāng)支出分權(quán)超過(guò)了稅收收入分權(quán)時(shí)，稅收收入分權(quán)則阻礙了資本的自由流動(dòng)。因此，如果給予政府支出權(quán)力比給予政府稅收收入權(quán)力更有效，就會(huì)出現(xiàn)垂直財(cái)政缺口。這需要無(wú)條件的轉(zhuǎn)移支付，而這種轉(zhuǎn)移支付在現(xiàn)在絕大多數(shù)聯(lián)邦國(guó)家中占轉(zhuǎn)移支付的大多數(shù)。

經(jīng)典方法中轉(zhuǎn)移支付的第三個(gè)目的為“均等化”。如果實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)，地方政府有提高稅收收入的職能和提供公共物品的職能，而不同省份的地方政府能力不同。因此，如果要全國(guó)范圍的居民都享有社會(huì)服務(wù)，我們需要更多的轉(zhuǎn)移支付。

以上我對(duì)Tiebout模型激勵(lì)方案的文獻(xiàn)做了一個(gè)總結(jié)。接下來(lái)我要花一些時(shí)間講講財(cái)政聯(lián)邦主義的替代方案，其中一些觀點(diǎn)是在關(guān)于財(cái)政聯(lián)邦主義的最近的文獻(xiàn)中出現(xiàn)的。

3.財(cái)政聯(lián)邦主義的替代方案

我想先說(shuō)一些財(cái)政聯(lián)邦主義近年來(lái)的發(fā)展。我們看到，世界上越來(lái)越多的聯(lián)邦國(guó)家進(jìn)行分權(quán)，甚至有一些集權(quán)國(guó)家現(xiàn)在也在進(jìn)行分權(quán)。有一些現(xiàn)代聯(lián)邦國(guó)家普遍存在的問(wèn)題，首先是分權(quán)的形式和程度，另外一個(gè)問(wèn)題是聯(lián)邦制國(guó)家的財(cái)政體系，第三個(gè)問(wèn)題是不同行政區(qū)之間政策的和諧一致，最后是在區(qū)域特異性突發(fā)事件和國(guó)家發(fā)生的突發(fā)事件下維持財(cái)政穩(wěn)定性。

研究這些問(wèn)題的文獻(xiàn)結(jié)合了一些Tiebout模型中的元素，這些觀點(diǎn)有時(shí)是一致的，而有時(shí)卻是彼此沖突的。

首先，現(xiàn)實(shí)世界并不像Tiebout模型中所描述的那樣，所有居民可以在不同省份之間自由移居。移居是受到限制的，這在財(cái)政聯(lián)邦主義中是一條非常重要的假設(shè)。其次，對(duì)于支出分派和分權(quán)問(wèn)題，有不同的看法。對(duì)于稅收分派和轉(zhuǎn)移支付，也有不同的觀點(diǎn)。最后是經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的有效性問(wèn)題。

（1）有限制的流動(dòng)性

首先是限制流動(dòng)性的結(jié)果，在文獻(xiàn)中有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，居民的移居成本很高，因此居民完全不進(jìn)行移居。我們來(lái)看看這種假設(shè)對(duì)財(cái)政聯(lián)邦主義來(lái)說(shuō)意味著什么。

相對(duì)于政府的財(cái)政政策來(lái)說(shuō)，遷移可能是個(gè)更長(zhǎng)期的決定。如果移居是長(zhǎng)期決定，那么家庭在政府決策實(shí)行之前就已經(jīng)移居，而傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦主義模型假設(shè)政府先制定政策，然后居民據(jù)此決定居住地。最近的文獻(xiàn)提出了相反的看法。居民可能先選擇他們的居住地，與此同時(shí)他們預(yù)計(jì)政府可能實(shí)行某種財(cái)政政策。兩種觀點(diǎn)的時(shí)間先后順序不同。

而財(cái)政聯(lián)邦主義中還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為家庭不會(huì)遷移，因此Tiebout模型的前提假設(shè)不成立。人們不會(huì)因?yàn)樽约旱钠枚ミx擇居住地，相反，他們終生居住在一個(gè)地方。這意味著，Tiebout模型中假設(shè)人們從一個(gè)省份移居到另一個(gè)省份不再成為事實(shí)。在一個(gè)國(guó)家中，不同省份提供社會(huì)服務(wù)和公共物品的能力不同，而在不同省份，擁有相同賺錢能力的人享有的社會(huì)服務(wù)和賦稅并不相同。這會(huì)違背公平原則。有許多文獻(xiàn)討論關(guān)于公平的基本原則，其中一篇提供了一個(gè)基準(zhǔn)案例，提出應(yīng)該允許不同省份有能力為自己的居民提供舒適的社會(huì)服務(wù)。你們也許知道，也許不知道，世界上許多國(guó)家擁有均等化系統(tǒng)，這些系統(tǒng)的目的就是讓不同地方政府擁有同樣的社會(huì)服務(wù)能力。我希望中國(guó)也能有這樣的系統(tǒng)。在限制居民流動(dòng)性的條件下，財(cái)政聯(lián)邦主義的理論重點(diǎn)為財(cái)政平等性，保證各省人民都能享受舒適的社會(huì)服務(wù)。

這與Tiebout模型的設(shè)定有很大不同。在Tiebout模型的設(shè)定中，各省提供公共物品和社會(huì)服務(wù)的能力各不相同，因?yàn)槿藗円鶕?jù)這種差異來(lái)選擇自己的居住地。

有很多關(guān)于均等化概念的問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題涉及價(jià)值判斷，政府應(yīng)該提供公共物品和社會(huì)服務(wù)的觀點(diǎn)相當(dāng)于財(cái)政領(lǐng)域中橫向公平（horizontal equity）的觀念。這種觀點(diǎn)是一種社會(huì)共識(shí)，但人們享有的社會(huì)服務(wù)卻是由地方政府提供的。有時(shí)候，要維持橫向公平的原則十分困難。在一些國(guó)家中，橫向公平是公民權(quán)利，憲法予以保障。

第二個(gè)問(wèn)題是激勵(lì)效應(yīng)。僅僅使凈財(cái)政收益（net fiscal benefit）相等會(huì)失去激勵(lì)效應(yīng)，因?yàn)槿绻麥p少地方政府財(cái)政收入而由國(guó)家轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼收入，對(duì)地方政府的激勵(lì)效應(yīng)就很小。為此，一些國(guó)家專門建立了均等化系統(tǒng)，以使各地方政府受它們自己的轉(zhuǎn)移支付影響最小。

（2）支出分派和分權(quán)原則

在Tiebout-Musgrave-Oates傳統(tǒng)中，有這樣的觀點(diǎn)：地方政府對(duì)各省社會(huì)服務(wù)和公共物品負(fù)責(zé)。但實(shí)際上，地方政府很大比例的支出并不用于公共物品，而是用在了準(zhǔn)私人物品上，比如說(shuō)教育、醫(yī)療保健、福利和社會(huì)服務(wù)，這些都由地方政府控制，這些項(xiàng)目本身就起到了再分配的作用。

為了支持公共服務(wù)，政府可以收受益稅，它們也可以依靠更多稅源，比如說(shuō)消費(fèi)稅、工資稅等。對(duì)于將這些服務(wù)分權(quán)給地方政府，有一些討論，比如說(shuō)代理問(wèn)題，還有地方政府比中央政府更好地提供公共物品的問(wèn)題，尋租、腐敗和增長(zhǎng)問(wèn)題等。所有這些問(wèn)題都反映一個(gè)觀點(diǎn)，將提供公共物品的權(quán)力下放給地方政府會(huì)更有效。

接下來(lái)我們簡(jiǎn)要地說(shuō)說(shuō)代理問(wèn)題和信息問(wèn)題。傳統(tǒng)的分權(quán)原則強(qiáng)調(diào)，地方政府要迎合居民的偏好來(lái)提供公共物品。事實(shí)上，政府提供的公共服務(wù)通常有特定的目標(biāo)人群，比如說(shuō)病人、失業(yè)者、學(xué)齡兒童等等。因此這些項(xiàng)目必須保證目標(biāo)人群能夠得到服務(wù)，而地方政府會(huì)比中央政府更能接近這些人群。與這個(gè)現(xiàn)象相關(guān)的就是代理問(wèn)題。中央政府對(duì)于地方情況以及這些項(xiàng)目的成本的了解不如地方政府。地方分權(quán)幫助中央政府減輕了這個(gè)問(wèn)題。

將提供公共物品的權(quán)力下放能帶來(lái)的一個(gè)好處就是創(chuàng)新，這被稱作“實(shí)驗(yàn)聯(lián)邦主義”（laboratory federalism）。假設(shè)地方政府致力于以最節(jié)省成本的方式提供公共服務(wù)，地方政府會(huì)有更大的動(dòng)機(jī)進(jìn)行創(chuàng)新。這對(duì)于公共服務(wù)部門很重要，考慮到它的勞動(dòng)強(qiáng)度，公共部門通常不如私人部門有效。

有關(guān)分權(quán)和責(zé)任的重要性經(jīng)常被強(qiáng)調(diào)。與中央政府相比，地方政府與居民的距離更近，因此容易滿足居民的需要，對(duì)提供的物品與服務(wù)也會(huì)更負(fù)責(zé)。對(duì)居民來(lái)說(shuō)，如果由地方政府提供公共服務(wù)，他們能更好地認(rèn)識(shí)繳納稅款與接受公共服務(wù)之間的聯(lián)系。如果由中央政府提供公共服務(wù)，由于它服務(wù)的對(duì)象范圍很廣，對(duì)于地方的公共服務(wù)它很難盡責(zé)。地方分權(quán)也能更好地激勵(lì)居民參與公共服務(wù)的設(shè)計(jì)過(guò)程。世界銀行在2003年強(qiáng)調(diào)了居民參與對(duì)于提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)的重要作用，他們研究了瑞士的例子，證明了這個(gè)觀點(diǎn)。

地方分權(quán)也使當(dāng)?shù)鼐用裉岣吡吮O(jiān)督地方政府的能力，這是基于“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”（yardstick competition）概念的。一個(gè)省份的居民可以通過(guò)比較本省與鄰近省份的納稅情況和公共服務(wù)來(lái)考察地方政府的能力。從這幾種觀點(diǎn)來(lái)看，地方分權(quán)有助于提高地方政府的責(zé)任心。

關(guān)于尋租、腐敗和地方分權(quán)的問(wèn)題也有許多文獻(xiàn)。一方面，地方分權(quán)使各省進(jìn)行租金競(jìng)爭(zhēng)，從而減少了租金的金額。另一方面，地方分權(quán)減少了尋租的可能性，因?yàn)樵谕皇》輧?nèi)，人與人之間的聯(lián)系更緊密了。游說(shuō)集團(tuán)的規(guī)模也會(huì)減小。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于地方政府更有效率地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)限制了企業(yè)所繳納的稅款，地方分權(quán)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，實(shí)證研究的結(jié)果卻是相互沖突的，因此地方分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系仍然有待探索。

（3）稅收分派和政府間轉(zhuǎn)移支付

稅收分派問(wèn)題十分關(guān)鍵。如果進(jìn)行稅收分派，地方政府通常會(huì)更好地提供公共服務(wù)。然而，地方分權(quán)會(huì)帶來(lái)相反的結(jié)果，可能會(huì)影響市場(chǎng)的有效性。稅收分派也可能會(huì)影響中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，引起各省份之間的不公平。

關(guān)于稅收分派和財(cái)政分權(quán)問(wèn)題，國(guó)家與國(guó)家之間的做法各不相同，大多數(shù)國(guó)家把財(cái)政支出分派到地方政府，但有些國(guó)家高度集權(quán)。財(cái)政分權(quán)大多數(shù)是支出分權(quán)，而許多時(shí)候，地方政府的財(cái)政支出比中央政府的支出還要高。

因此，由于財(cái)政支出的分權(quán)，地方政府需要更寬的稅源。有三種可用的稅源，工資稅、收入稅和銷售稅，這三種稅源都是基于居民的（residence-based tax）。征收入稅會(huì)引起資本流動(dòng)和跨省企業(yè)的問(wèn)題，征銷售稅會(huì)引起跨省購(gòu)買的問(wèn)題，而在全國(guó)范圍內(nèi)征工資稅將會(huì)十分困難。稅收收入的分權(quán)是個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，而除了這三種稅源外幾乎沒(méi)有其他選擇。

這個(gè)問(wèn)題可以通過(guò)中央政府與地方政府的收入分配機(jī)制來(lái)解決。另一個(gè)方法就是采用征收收入稅和工資稅的協(xié)調(diào)方案來(lái)避免上述所說(shuō)的后果，這個(gè)方法是大多數(shù)國(guó)家現(xiàn)在正在采用的方法。

政府間的轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題是由大多數(shù)國(guó)家不可避免的財(cái)政缺口引起的。各省的財(cái)政能力各不相同，而提高財(cái)政收入的分權(quán)則會(huì)加劇這種差異。財(cái)政分權(quán)也會(huì)引起經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，難以抵御突發(fā)的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)沖擊。而協(xié)調(diào)的稅收體系需要中央政府擁有足夠的控制力以保障單重稅源和稅收權(quán)限。然而今天，大多數(shù)國(guó)家仍然具有巨大財(cái)政缺口的原因是，許多由省政府提供的服務(wù)是全國(guó)性的服務(wù)，如教育、醫(yī)療保障和社會(huì)福利等，這些項(xiàng)目都是服務(wù)于全社會(huì)的、是需要公平的。中央政府為了保障服務(wù)質(zhì)量而提供轉(zhuǎn)移支付，這些轉(zhuǎn)移支付大多是有條件的。

（4）經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的有效性

地方分權(quán)有可能引起內(nèi)部經(jīng)濟(jì)的無(wú)效，例如，地方分權(quán)會(huì)扭曲商品和生產(chǎn)要素的跨境流動(dòng)。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題有消極措施和積極措施。消極措施是指避免地方政府制定有可能干預(yù)經(jīng)濟(jì)有效性的政策，積極措施是指鼓勵(lì)地方政府促進(jìn)跨境交易。不同國(guó)家對(duì)這個(gè)問(wèn)題有不同的解決方案，主要包括憲法準(zhǔn)備、合作協(xié)議和有條件的轉(zhuǎn)移支付。中央政府可以在憲法中寫明，禁止地方政府干預(yù)跨境交易。為了解決有效性問(wèn)題，地方政府和中央政府常常進(jìn)行協(xié)調(diào)，共同采取積極措施，例如稅收協(xié)調(diào)政策。而有條件的轉(zhuǎn)移支付可以避免地方政府對(duì)跨省交易進(jìn)行干預(yù)。

4.未來(lái)研究中的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

一般性轉(zhuǎn)移支付和條件轉(zhuǎn)移支付均存在道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，降低了地方政府的財(cái)政努力。由于未能兼顧效率與公平，政府間轉(zhuǎn)移支付拉大了某些公共服務(wù)（例如公共交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)）的省際差距。政府間轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致地方政府財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模顯著擴(kuò)大。此外，研究方法中還存在諸如內(nèi)生性問(wèn)題和變量遺漏等問(wèn)題的缺陷。

點(diǎn)評(píng)

呂冰洋　1973年生，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)稅研究所副所長(zhǎng)，中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員，中國(guó)稅收教育研究會(huì)理事，研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)稅理論與政策。獲得教育部2011年“新世紀(jì)優(yōu)秀人才項(xiàng)目”資助，主持過(guò)兩項(xiàng)國(guó)家自然科學(xué)基金課題，在《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》、《經(jīng)濟(jì)研究》、《世界經(jīng)濟(jì)》等雜志發(fā)表了大量研究論文，出版了《中國(guó)資本積累：路徑、效率和制度供給》、《稅收分權(quán)研究》等著作。

鮑德威教授對(duì)Tiebout模型的內(nèi)在機(jī)制及后續(xù)研究進(jìn)行了深入的剖析。由于Tiebout模型是支撐財(cái)政聯(lián)邦主義理論的核心模型，因此鮑德威教授實(shí)際上是在對(duì)Tiebout模型在財(cái)政聯(lián)邦主義理論中的適用性以及現(xiàn)實(shí)中遇到的問(wèn)題進(jìn)行反思。

（一）Tiebout模型的核心思想

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中存在兩種物品：一是私人物品，二是公共物品。私人物品由市場(chǎng)提供，公共物品由政府提供。如何能保證私人物品的提供效率呢？如果市場(chǎng)處于完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，人們通過(guò)支付貨幣來(lái)購(gòu)買商品，生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使他們向消費(fèi)者提供盡可能低價(jià)的商品，消費(fèi)者支付的貨幣就像是針對(duì)商品投出的“選票”，因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，消費(fèi)者“用手投票”能夠保證提供私人物品的效率。公共物品與私人物品不同，它具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，由私人部門提供將由于成本和收益不對(duì)等而失去效率，那么，怎樣保證公共物品的提供效率呢？Tiebout天才地發(fā)現(xiàn)，“用腳投票”機(jī)制可以促進(jìn)地方政府提供的公共物品滿足轄區(qū)居民需要。如果居民具有完全的流動(dòng)性，他們可以通過(guò)“退出”機(jī)制流動(dòng)到能夠滿足自己偏好的地方居住，以此來(lái)解決不同居民對(duì)公共物品需求的差異性問(wèn)題，因?yàn)榱鲃?dòng)性可以把偏好相同或者基本的公共物品的消費(fèi)者聚集在一起，通過(guò)居民的“用腳投票”機(jī)制，使得地方政府間競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。

Tiebout的“用腳投票”理論得到許多學(xué)者的認(rèn)同和進(jìn)一步研究。如Fischel（1975）和White（1975）研究認(rèn)為，地方政府間利用稅收手段吸引流動(dòng)性企業(yè)同樣也有利于地方公共物品的提供。在企業(yè)可以自由地在各地區(qū)流動(dòng)的條件下，地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)是完全有效率的，因?yàn)橐嗟耐鈦?lái)企業(yè)，地方政府必須增加公共投入，尤其是要增加讓外來(lái)企業(yè)直接受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，提供更多更好的地方公共物品。而隨著外來(lái)企業(yè)流動(dòng)進(jìn)入某一地方越多，這一地方得到的稅收也就越多，也就更有財(cái)力支撐公共投入。除了企業(yè)自由流動(dòng)使得稅收競(jìng)爭(zhēng)有效率外，Richter and Wellisch（1996）研究認(rèn)為，在勞動(dòng)力和資本都可以自由地在各地方流動(dòng)的情況下，政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)同樣是富有效率的，它有利于地方公共物品的提供。

（二）對(duì)用腳投票理論的質(zhì)疑

“用腳投票”理論是建立在一系列嚴(yán)格假設(shè)基礎(chǔ)上的，這些假設(shè)除了要求個(gè)人具有完全流動(dòng)性外，還包括：信息完全公開，人們對(duì)各個(gè)地方的公共預(yù)算都有充分了解，即完全了解各個(gè)地區(qū)政府提供的公共物品，也知道需交納的稅收；各個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)和稅收不存在外部性與規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，并且地方政府對(duì)轄區(qū)開征的稅收是非扭曲性的。在上述假設(shè)前提下，個(gè)人流動(dòng)向地方政府發(fā)出的信息，與市場(chǎng)需求向企業(yè)發(fā)出的信號(hào)極為相似，此時(shí)“用腳投票”機(jī)制就是有效的。

但是在現(xiàn)實(shí)生活中，居民在地區(qū)之間遷移，除了考慮各個(gè)地區(qū)稅收與公共物品提供之間的差異外，還必須綜合考慮各地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)、歷史文化、自然條件、遷移成本、人口密度等多個(gè)因素。并且，即使Tiebout的前提假設(shè)完全成立，居民在地區(qū)之間的移動(dòng)也未必是帕累托最優(yōu)的（Wagner，1971；Flatters，1974）。

例如，假設(shè)有A和B兩個(gè)地區(qū)，除了A地區(qū)在面積上比B地區(qū)稍大一點(diǎn)外，其余各個(gè)方面都一樣。兩個(gè)地區(qū)政府提供地方性公共物品，并且移民沒(méi)有任何成本。在這種情況下，A地區(qū)勞動(dòng)者平均擁有的土地面積大于B地區(qū)，按照生產(chǎn)理論，A地區(qū)勞動(dòng)者的邊際產(chǎn)出將高于B地區(qū)，相應(yīng)的邊際收益也高于B地區(qū)。這將引起勞動(dòng)力由B地區(qū)向A地區(qū)移動(dòng)，直到兩個(gè)地區(qū)勞動(dòng)者報(bào)酬相等。

但是，由于A地區(qū)有了更多的人口，也就有了更多的收入和稅收，因此，對(duì)同樣的公共物品，A地區(qū)的人均稅收負(fù)擔(dān)就低于B地區(qū)，B地區(qū)的居民意識(shí)到這一點(diǎn)，就會(huì)引發(fā)第二輪由B地區(qū)向A地區(qū)的移民。顯然，這不是Tiebout模型中理想的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

在現(xiàn)有的稅收競(jìng)爭(zhēng)文獻(xiàn)中，傾向于認(rèn)為地方政府的高稅率會(huì)導(dǎo)致資本流出，從而產(chǎn)生有利于其他地方資本積累的外溢效應(yīng)，但是當(dāng)?shù)卣P(guān)注的主要是如何吸引資本流入。因此，兩個(gè)地方政府為了相互競(jìng)爭(zhēng)像資本這樣的流動(dòng)稅基，將稅率設(shè)計(jì)得很低，使得地方支出處于邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)水平之下，從而政府無(wú)法為最優(yōu)的公共服務(wù)產(chǎn)出籌集足夠的資金，結(jié)果出現(xiàn)地方公共物品提供不足這一無(wú)效率局面（Zodrow and Mieszkowski，1986；Wilson，1999）。

（三）中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義及爭(zhēng)議

Tiebout模型是以民主制度發(fā)達(dá)的國(guó)家為現(xiàn)實(shí)背景的研究，與之相關(guān)的財(cái)政聯(lián)邦主義理論奠定了處理政府間財(cái)政關(guān)系的理論基礎(chǔ)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中央向地方分權(quán)成為了一種全球性現(xiàn)象，各種財(cái)政聯(lián)邦主義理論的研究變得非常熱門。在這些財(cái)政聯(lián)邦主義理論中，有一種“市場(chǎng)保護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義”（market-preserving federalism）理論值得關(guān)注，這種財(cái)政聯(lián)邦主義能夠保證地方政府保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)和維護(hù)一個(gè)富有活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并認(rèn)為中國(guó)財(cái)政分權(quán)實(shí)踐是市場(chǎng)保護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義的最好注解，并貼上了“中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義”的標(biāo)簽（Montinola，et al.，1995）。

Weingast（1995）認(rèn)為具有五個(gè)特征就可以形成有效的市場(chǎng)保護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義：第一，政府體系至少有兩個(gè)層級(jí)，每級(jí)政府都有明確的權(quán)威范圍或者自治權(quán)；第二，下級(jí)政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)具有首要的管理責(zé)任；第三，中央政府保證國(guó)內(nèi)市場(chǎng)統(tǒng)一；第四，地方政府硬預(yù)算約束；第五，這種權(quán)威和責(zé)任的劃分能夠自我實(shí)施。具備了上述五個(gè)特征，就限制了中央政府對(duì)地方政府的掠奪和干預(yù)主義傾向，限制了中央政府阻礙或者扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)化改革的可能性。除此之外，市場(chǎng)保護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義更大的意義還在于，多個(gè)權(quán)威中心的存在使得流動(dòng)性要素所有者能夠真正獲得類似市場(chǎng)的退出權(quán)從而引發(fā)轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)能夠促使地方政府提供更加友好的商業(yè)環(huán)境，從而有利于企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

推動(dòng)對(duì)中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義展開系統(tǒng)研究的核心人物是錢穎一，他及合作者的一系列研究認(rèn)為，中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義是一個(gè)沒(méi)有保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)正式制度的中國(guó)卻能保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的重要原因。但是，關(guān)于市場(chǎng)保護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義的特征和作用以及如何歸納出中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義等問(wèn)題，學(xué)術(shù)界有廣泛的爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議集中在中央政府權(quán)威的作用、要素流動(dòng)的作用、地方政府的目標(biāo)函數(shù)、預(yù)算約束對(duì)地方政府行為的影響等諸多方面，以至Oates（1999）感嘆：“雖然Weingast等人的市場(chǎng)保護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義很有煽動(dòng)性，但是他們所引發(fā)的問(wèn)題至少與他們所回答的一樣多。”

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注釋

[1]文稿是根據(jù)羅賓·鮑德威教授于2011年5月17日在中國(guó)人民大學(xué)黃達(dá)-蒙代爾講堂舉辦的講座的錄音翻譯整理的。