第一章　中國可持續發展的政策努力

第一節 可持續發展的概念、定義、發展歷程和重要意義

科學技術的發展，大大增強了人類征服自然、改造自然和創造財富的能力，提高了人類的物質文明和生活水平。同時，這些科學技術也增加了人類對自然資源的攫取、使用和消耗的能力。在過去一個多世紀全球發展的過程中，大機械工業、大工程施工和化學工業迅速崛起，加速了人類對大自然的索取，破壞了大批熱帶雨林，消耗了大量的化石能源和稀有礦藏，排放了大量毒性氣體和液體，對環境造成了污染，改變了地球的生態環境，開始威脅整個人類社會的生存和可持續發展。有識之士對此高度重視，開始呼吁保護生態，協調人類合作，合理使用自然資源，注重可持續發展。

事實上，早在1972年，在斯德哥爾摩舉行的聯合國人類環境會議就提出了可持續發展問題。在接下來的時間里，聯合國等國際組織召開了許多以可持續發展和國際新秩序為主題的會議，提倡平等、主權、獨立、共同利益和國家間的合作，推動地球村的和諧發展。1980年，世界自然保護同盟(IUCN)、聯合國環境規劃署(UNEP)、世界自然基金會(WWF)共同發表了《世界自然資源保護大綱》，提出了可持續發展(sustainable development)的概念。1987年，世界環境與發展委員會(WCED)在其發表的報告《我們共同的未來》中，正式使用了可持續發展的提法，并對其作出了比較系統的闡述。該報告將可持續發展定義為：“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”該報告還提出了可持續發展需要關注的三大要素：環境要素(environmental aspect)——盡可能減少對環境的損害；社會要素(social aspect)—— 兼顧滿足人類社會必要發展的需要；經濟要素(economic aspect)——不忽略環境保護過程的經濟考慮，使環保過程有經濟利益的支持和適度的補貼。這一討論兼顧的是環境生態保護的必要性和后發展國家的發展需求，是各國在面對環境衰竭和發展不平衡挑戰時的一個政治妥協。該報告提出的可持續發展的原則包括：代際代內公正、國際公正、經濟社會發展符合生態平衡和資源可持續利用發展、改變不合理資源使用和浪費、解決全球貧困、注重新的節能科技、國際對話協作防止環境進一步惡化等。

在媒體對全球問題的持續關注與廣泛傳播的影響下，社會公眾的公共問題意識不斷增強，關注可持續發展的非政府組織的數量不斷增加，規模也不斷擴大。1988年，世界志愿者聯合會^注19發布了“將共同事業推向國際世界”(Making Common Cause Internationally)的政策建議與行動計劃，這是非政府組織努力推進可持續發展的一個重要體現。

1990年的聯合國大會進一步討論并通過了將可持續發展作為重要發展戰略，并詳細闡釋了可持續發展的目標：發展的進程需要對社會公眾需求有所回應，并且這種發展應當是于環境無害且可持續的。^注20

1992年6月，在巴西里約熱內盧舉辦的聯合國環境與發展大會討論了推動環境社會可持續發展所需采取的行動，加速了政府從廣泛的政策目標轉向實施具體行動的進程。^注21會議還制定了《21世紀議程》，其提出的行動計劃和活動方案主要圍繞六個主題：人們生活的質量、自然資源的有效利用、全球共有財產的保護、人類居住管理、廢物管理，以及可持續的經濟增長。

1997年，在日本京都舉辦了《聯合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會，會議制定并通過了限制溫室氣體排放量的國際公約《京都議定書》。2002年8月，聯合國又在南非召開了可持續發展世界首腦會議(WSSD)。會議通過了《可持續發展世界首腦會議執行計劃》和《約翰內斯堡宣言》等重要文件，達成了一系列關于可持續發展行動的伙伴關系項目倡議。^注22

2012年6月，在具有里程碑意義的聯合國環境與發展大會20年后，世界各國領導人再次聚集在里約熱內盧，召開可持續發展會議，尋求新的可持續發展政治承諾，對過去的承諾進行評估，思考如何應對新的挑戰。參會的有100多個國家的政府首腦和各個領域的專家，規模龐大。會議提出了可持續發展的國際組織的體制框架，要求加大國際組織的領導力和協調力；提出了建立綠色經濟體系、消除貧困、可持續發展的戰略思考。會議還提出了一個需要全世界共同遵循的發展路線：第一階段以制定相應指標和措施來對已有綠色經濟實施成果進行評估，建立支持技術、能力分享的良好機制；第二階段繼續發展綠色經濟，不斷對其實施評估；第三階段全面總結發展狀況。大會通過了名為《我們憧憬的未來》的成果文件，重申了1992年達成的“里約原則”，特別是“共同但有區別的責任”原則，在一定基礎上保障了可持續發展的國際合作基礎。會后，輿論評價并不統一。有人認為會議沒有達到預期效果，是一份平衡各方利益而過分妥協的沒有約束力的文本，除了一些新理念和新進程，成果文件并沒有提供一個清晰的、可量化的可持續發展路線圖，在綠色經濟、可持續發展指標和執行手段等重點領域沒有任何具體的目標與時間表。“綠色和平”國際執行總干事庫米·奈都說：“里約地球峰會是一個極大的失敗，我們現在必須一起行動，為我們的孩子將來會面對的平等、生態以及環境危機等問題而行動。大會讓我們非常憤怒，而我們將會把憤怒轉化為積極的行動。”^注23也有人認為，會議有了廣泛和巨大的國際影響，是全球可持續發展的一個重要里程碑。^注24

但不論如何，大會提出的綠色發展的全球戰略，有著全球性的影響。大會廣泛討論了可持續發展的目標，涉及自然、環境、社會、經濟、科技、政治等諸多方面，有的側重生態環境的可持續性；有的側重社會生活，提倡在生存于不超出維持生態系統涵容能力之情況下，改善人類的生活品質；有的側重經濟發展，主張在保持當代人的福利增加的同時，不使后代人的福利減少；有的側重科技方面的定義,認為可持續發展就是轉向更清潔、更有效的技術——盡可能使用接近“零排放”或“密封式”的工藝方法——減少能源和其他自然資源的消耗；有的側重國家治理的穩定和長治久安的方法。可持續發展的總體精神是社會、經濟、人口、資源、環境相互協調和共同發展，既滿足當代人的需要，又不對后代人的發展構成威脅。

大會重申了可持續發展秉承的幾條基本原則：(1)公平性原則。本代人之間的機會、利益均等的公平，代際間的機會、利益均等的公平，以及資源分配、利用機會、利益均等的公平。(2)持續性原則。人類的經濟和社會發展不能超越資源與環境的承載能力，當前利益應與長遠利益有機結合。(3)共同性原則。各國模式雖然不同，但同處地球村中，地球的整體性和相互依存性決定全球必須聯合起來，保護和建設共同的家園。

作為參與國，中國對會議的討論作出了自己的貢獻。時任中國國務院總理溫家寶出席了大會的高級別圓桌會，并作了題為《創新理念 務實行動 堅持走中國特色可持續發展之路》的發言。發言闡述了中國發展的路徑和努力，做出了可持續發展的重大承諾：我們將全面實施“十二五”規劃，凝聚全社會力量，采取綜合性措施，加快轉變經濟發展方式，調整優化經濟結構，合理控制能源消費總量，大力建設節約資源、保護環境的生產生活方式和消費模式，努力完成2015年比2010年單位國內生產總值二氧化碳排放下降17%、能源消耗下降16%、非化石能源比重提高到11.4%、主要污染物排放總量降低8%~10%的約束性指標，提高發展質量，實現綠色繁榮。

會議的討論使各國領袖和知識精英認真回顧了自己國家的發展歷程，評估自身的發展方式，中國也不例外。改革開放以來，中國經濟的快速發展使人民的生活水平得到了巨大的提高，國民經濟也得到了空前的發展，綜合國力明顯增強。但與此同時，傳統的經濟發展方式、主導支柱產業的技術落后等因素也導致中國資源的快速消耗和環境的急劇惡化，為經濟發展付出了沉重的生態環境代價。^注25

作為一個有13億多人口的大國，面臨嚴峻的脫貧發展和保護環境的雙重挑戰，需要解決的問題紛繁復雜。但是，作為一個負責任的大國，中國必將承擔起自己的責任。可以說，推動我國城鄉的可持續發展，已經成為國家發展的重大戰略選擇。

事實上，20世紀90年代以來，中國響應聯合國大會可持續發展的號召，在資源節約、環境保護領域制定了許多政策，采取了多種方法，引入了市場機制，構建了財稅保障體系，發展了科技支撐，推動了地方創新，在可持續發展的政策努力方面做了很多的工作。這些工作，可以在中國一系列的政策努力的過程中清楚地顯現出來。