第一節　“財政轉型”的憲法意義

一、財政轉型：中國社會經濟轉型的核心樞紐

（一）經濟體制與經濟增長方式的轉型

傳統社會主義國家如何由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型？此則涉及所謂“轉型經濟學”（transition economics）的問題。關于英文中的“transition”，國內學者曾經分別翻譯為“轉型”、“轉軌”、“過渡”等概念。譬如，學者胡怡建將中國經濟的“深刻變化”概括為如下幾個方面：“經濟運行機制由計劃經濟向市場經濟轉換”，“經濟產業結構由傳統產業向新興產業轉型”，“經濟增長方式由粗放型向集約型轉變”，“經濟聯系方式由封閉經濟向開放經濟轉軌”，“經濟管理體制由高度集權向相對分權轉化”（注：胡怡建等：《轉軌經濟中的稅收變革》，北京，中國財政經濟出版社，2008，第1~3頁。）。相對于“轉軌”、“過渡”等概念而言，“轉型”一詞表示經濟體制形態與結構、機制等方面的轉變，因而為更多學者所接受。其實，除了“轉型”等概念之外，諾思等經濟學家所使用的“（制度）變遷”一詞亦頗具啟發意義——諾思所提的“（制度）變遷”，其外延較之“計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌”更為寬廣，包含了“理念轉型”與“體制轉型”等多重內涵。譬如，諾思認為：“制度變遷是人類施加給人類交互作用的結構性變化，目的是為了達到某種合意的結果。”“信念反映了人類在不同社會和物理環境中遭遇的不同經歷。從面對與物理環境相連的不確定性使得信念轉換為能夠應對不斷演化的人類環境的復雜性的信念，不同的經歷產生了不同程度的適應性。特別地，西方世界向應對這些復雜性的信念的成功轉型，正如在非人格化交換的發展、在復雜的經濟結構中有效利用非人格化交換所不缺少的專門知識的整合，以及支撐這些變化的政體或多或少成功的發展中所反映的那樣，與不發達世界形成鮮明對比。不發達世界拙劣的經濟績效反映了它們沒有能力進行這種轉型?！保ㄗⅲ骸裁馈车栏窭埂·諾思著、陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海，上海三聯書店，1994，第71頁，第89頁。）在這里，諾思將“信念”或者“知識增量”以及由此而建立的“非人格化交換制度”作為制度成功變遷或轉型的重要因素。在另一本著述中，諾思則試圖揭示出“制度變遷”或“制度轉型”的經濟學規律——“相對價格的根本性變化乃是制度變遷的最重要來源”。“制度變遷的過程可以表述為：一種相對價格的變化使交換的一方或雙方（不論是政治的還是經濟的）感知到：改變協定或契約將能使一方甚至雙方的處境得到改善，因此，就契約進行再次協商的企圖就出現了。”“特別是，那些能使交換雙方從貿易中獲得更多收益的制度，比之那些不能發揮這種潛力的制度，將獲得更多的成長機會。向較成功的經濟體的遷移，或是仿效這些經濟體的制度，都能產生這種結果。”（注：〔美〕道格拉斯·C·諾思著、航行譯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社，2008，第115頁，第119頁，第127頁。）換而言之，如果“制度轉型”對于社會各個階層，尤其是對于政治精英階層比較有利，而且他們都能夠意識到這種利益所在的話，它就比較容易能夠成功。但是，如果制度轉型對某個階層會造成不利影響，譬如會對政治精英階層構成不利影響時，制度轉型又如何會發生呢？對此，諾思并沒有回答。當然，制度變遷是一個社會各階層謀求提升經濟利益與制度績效的多方博弈過程，各方的反復協商與斗爭、妥協可能是最終達致“制度轉型”的主要路徑。因此，置身博弈的實際過程之外的學者所構想的“理想制度（烏托邦）”及其變革方案往往很難如期建成，真正的制度變遷或制度轉型都是經過當事各方反復博弈的結果。然則，不管經濟學者所謂“制度變遷”或“制度轉型”涉及范圍之大小如何，其中的核心領域始終是“財政制度”——“財政為庶政之母”。“財政”在現代社會不僅涵蓋了所有政府部門之公共服務的資金供給活動，實際上還包括政府直接或間接的各種投融資行為等經濟活動，甚至政府制定和實施貨幣政策、外匯政策等金融活動，亦當屬于廣義上的“財政”范疇；這些經濟活動構成了現代經濟體制實際運行的核心樞紐。因此，經濟體制的轉型，固然直接體現為“經濟運行機制等方面的轉軌”，但是其內核卻是“國家參與經濟的管理機制和運行機制的轉型”。如諾思所言：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源；這一悖論使國家成為經濟史研究的核心，在任何關于長期變遷的分析中，國家模型都將占據顯要的一席?！保ㄗⅲ骸裁馈车栏窭埂·諾思著、陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海，上海三聯書店，1994，第20頁。）在現代國家，無論是自由貿易體制之建立、自由市場體制之拓展，還是社會福利制度之完善，在實質上均取決于國家的財政職能、財政規模之調整。

近年來，“經濟增長方式轉型”一直是中國社會各界最為關注的經濟學課題之一。林毅夫曾經深刻指出：“發展中國家稟賦結構的關鍵特征是：自然資源或非熟練工人相對豐裕，人力資本和物質資本相對稀缺。在缺乏人力資本和物質資本而富有非熟練工人或自然資源的發展中國家，只有勞動密集型和資源密集型產業在開放、競爭的市場中才有比較優勢?！保ㄗⅲ毫忠惴颍骸督洕l展與轉型：思潮、戰略與自生能力》，北京，北京大學出版社，2008，第33頁。）“遵循比較優勢發展戰略并不會導致中國永遠落后，永遠停留在比較低的產業層次上。相反，遵循這種發展戰略會使資本快速積累，資本稀缺及勞動力富余的程度逐漸降低，隨著資本稟賦的變動可以不斷從國外引進現成而較先進的技術來達到產業結構的升級，經濟可以因低成本技術創新不斷而長期保持較快的增長速度，實現可持續發展，最終在較短的時間里趕上發達國家?！保ㄗⅲ毫忠惴颉⒉虝P、李周：《中國的奇跡：發展戰略與經濟改革》，上海，上海三聯書店，1999，第255頁。）中國自改革開放之后的經濟發展，其政策取向非常近于林毅夫所說的“比較優勢戰略”。但是實際上，中國并不是一個“自然資源豐?！钡膰摇皳A測，到2020年，在中國經濟發展所需的45種礦產資源中，可以保證的有24種，基本保證的2種，短缺的10種，嚴重短缺的9種。到2020年中國的石油、鐵、錳、銅、鉛和鋅的進口依存度，將分別為58％、52％、38％、82％、52％和69％。以中國目前的經濟增長速度和生產規模，依賴國際市場購入大量資源來支持粗放型增長也是不實際的?！保ㄗⅲ簭埰贾骶帲骸堕L株潭城市群發展報告（2009）》，北京，社會科學文獻出版社，2009，第49頁。）近些年來，資源巨量消耗的加劇已經成為限制中國經濟發展的“瓶頸”，使得“資源節約型社會”的建設成為迫在眉睫的重要課題。更為重要的是，由于國際競爭日趨激烈，中國并不能“不斷從國外引進現成而較先進的技術來達到產業結構的升級”，中國經濟也不能總是“因低成本技術創新不斷而長期保持較快的增長速度”；缺乏自主創新的工業技術已經成為中國經濟持續快速增長的另外一大“瓶頸”。由此，中國如何實現由“勞動密集型”、“資源消耗型”的經濟增長模式向“資本密集型”、“技術創新型”、“資源節約型”經濟發展模式轉變，乃是中國經濟學等社會科學學科面臨的重大歷史課題。對此，經濟學者韋森尖銳地質疑道：“一邊是政府的稅收和其他財政收入不斷增加，而經濟增長又主要是靠政府財政支出和從銀行貸款來建設大項目所推動，一邊又喊經濟增長方式轉型，這怎么可能？”（注：韋森：《大轉型：中國改革下一步》，北京，中信出版社，2012，第103頁。）中國經濟增長模式的轉型，從直接層面上而言主要涉及企業投融資機制、科技成果轉化機制等市場平臺的建構，從更深層次來看則涉及財政職能和財政規模的調整。進而言之，匯率政策的調整、稅制結構的轉型、稅收優惠制度的改革，以及預算效力的增強，財政“擠出效應”的有效遏制，等等，這些涉及財政制度轉型的重要問題，均是經濟增長模式轉型之不可或缺的重要條件。

（二）社會形態與政治形態的轉型

歷史學家唐德剛認為：“四千年來我民族之社會政治型態之發展，蓋可綜合之為三大階段，亦即封建、帝制與民治是也。從封建轉帝制，發生于商鞅與秦皇漢武之間，歷時約三百年。從帝制轉民治則發生于鴉片戰爭之后，吾儕及身而見之中國近現代史之階段也。筆者鄙見認為此一轉型至少亦非二百年以上難見膚功也。”（注：唐德剛：《晚清七十年》，長沙，岳麓出版社，1999，第5頁。）在唐德剛看來，此中所謂之“轉型”，乃是中國和其他亞非拉國家發韌于外界（尤其是西方）的挑戰和壓力的“現代化運動”；而西方基督教國家的現代化運動只是一種發自內部的自然進展（natural course of internal development），因而沒有“轉型”的問題，尤其沒有“轉型的痛苦”（注：唐德剛：《晚清七十年》，長沙，岳麓出版社，1999，第188頁。）。此種論斷深刻揭示了中國近現代以來政治制度與社會制度轉型的歷史規律。然則，從歷史上看，清朝政治精英對于中國近代社會所面臨的“轉型”問題，似乎遠沒有今人看得這般清楚——1872年（同治十一年）6月20日，李鴻章在《籌議制造輪船未可裁撤折》中提出：“臣竊惟歐洲諸國百十年來由印度而南洋，由南洋而東北，闖入中國邊界、腹地，幾前史所未載，亙古所未通，無不款關而求互市。我皇上如天之度，概與立約通商，以牢籠之。合地球東西南朔九萬里之遙，胥聚于中國，此三千余年一大變局也。”（注：轉引自雷頤：《從刀筆小吏到第一重臣：李鴻章與晚清四十年》，太原，山西出版集團、山西人民出版社，2008，第204頁。）1874年（同治十三年）12月10日，他又在《籌議海防折》中提出：“歷代備邊多在西北，其強弱之勢、主客之形，皆適相埒，且猶有中外界限。今則東南海疆萬余里，各國通商傳教來往自如，麇集京師及各省腹地，陽托和好之名，陰懷吞噬之計，一國生事，諸國構煽，實為數千年未有之變局?！保ㄗⅲ恨D引自雷頤：《從刀筆小吏到第一重臣：李鴻章與晚清四十年》，太原，山西出版集團、山西人民出版社，2008，第285頁。）無疑，李鴻章之所謂“千年未有之變局”，主要是針對當時的國際政治經濟形勢與清朝的外交形勢等方面而言的。但是，李鴻章卻在無意中揭示了中國近代以來所必須直面的“轉型”課題——隨著西方列強的到來，近代中國進入到了數千年未有之社會大轉型時期。關于此種社會轉型的內容，社會學學者劉祖云認為：“社會轉型是社會從傳統型向現代型轉變的過渡過程”；傳統型社會與現代型社會至少在七大方面存在區別，此即：基礎產業不同、勞動方式不同、社會分工和社會分化不同、社會組織形式和社會關系不同、社會活動的主要場所不同、社會開放程度不同、社會管理的權威基礎和主要方式不同。（注：參見劉祖云：《從傳統到現代——當代中國社會轉型研究》，武漢，湖北人民出版社，2000，第41~43頁。）在中國近現代的社會轉型過程中，政府扮演著至關重要的角色。如何使政府在充分發揮社會轉型之促導功能的同時，又不致淪為社會轉型之障礙，國家的財政模式正是其中的關鍵所在。

在政治學領域內，“轉型”一詞特指亞非拉國家政治體制的“轉變”——20世紀90年代初，政治學者施密特在研究拉美權威主義政治向民主政治轉型的過程中提出了“轉型學”（transit logy）概念，一門跨學科的理論由此逐漸形成。施密特將“轉型”界定為“在一個制度與另一個制度之間的過渡期”，認為其出現的典型標志是：“現任威權主義統治者必須為了向個人與集體的權利提供更安全的保障從而不得不修改他們自己定下的規矩”；“轉型”主要體現為“自由化”與“民主化”，前者是“重新解釋與擴展權利的過程”，后者是“公民權的規則與程序應用到從前被其他規則統治者的政治制度中（暴力統治、傳統習俗、精英政治或官僚陋習），或者擴展至從前無法享受此種權利與義務的人們，或者擴展至從前公民無法參與的領域與機構中（國家機關、軍事機構、政治性的組織、利益集團、企業、教育組織等等）”（注：〔美〕吉列爾莫·奧唐奈、〔意〕菲利普·施密特著、景威、柴紹錦譯：《威權統治的轉型：關于不確定民主的試探性結論》，北京，新星出版社，2012，第5~9頁。）。我國政治學學者蕭功秦將非西方國家的政治變遷模式概括為四種類型，即：拉美模式、南歐模式、東亞模式和蘇東模式；他認為“中國轉型模式不能歸入已有的類型或模式中的任何一種”（注：蕭功秦：《中國的大轉型：從發展政治學看中國變革》，北京，新星出版社，2008，第4頁，第5頁。）。當然，中國的政治制度轉型，主要體現為社會主義政治制度的自我完善與發展，與其他國家具有明顯的區別。然則，亦如韋森教授所言：“我們的財政體制改革，尤其是稅收制度的改革，不僅僅是預算體制問題，而是我們的基本政治制度框架的改革和重構。稅收（憲）法定，征稅須經人民選出的代表批準方能征收，政府的財政支出透明，且受人大代表審議和批準，這應該是我國未來法治民主建設的第一步，也應當是未來中國政治體制建設最核心內容和最基本的構成部分，且在目前看來也是可行的?！保ㄗⅲ喉f森：《大轉型：中國改革下一步》，北京，中信出版社，2012，第90頁。）財政轉型不僅是中國社會經濟轉型的核心內容，更是中國政治體制轉型的“命脈”之所在。

由前文所述，財政轉型不僅是經濟轉型和經濟增長方式轉型的“核心樞紐”，也是社會形態與政治形態轉型的“關鍵”和“命脈”之所在。故而，從20世紀90年代以來，“財政轉型”問題備受學者關注。譬如，在90年代中期，即有學者提出：“財政轉型是任何一個經濟處于高速增長和經濟體制迅速轉軌的國家所面臨的重大課題。所謂財政轉型，是指整個財政分配體系為適應現實經濟的變化和未來經濟發展而作出的根本調整?！保ㄗⅲ毫_美娟：《論財政轉型》，載《思想戰線》1996（3）。）盡管此文之中“發展掛帥”的思維清晰可見，但是作者試圖區分經濟發展的不同階段，而揭示“經濟增長”與“公共物品”的內在關系，此種以財政轉型促進經濟轉型的思路已經十分明了。1998年全國財政工作會議將中國財政體制改革的目標確定為“公共財政”之后，“建設社會主義公共財政”亦被解釋為“中國未來財政轉型的方向”。財政部財政科學研究所賈康先生認為：財政轉型的理念在于“政府公共職能歸位、公共服務均等化、公共理財規范化”，中國需要“根據大局需要及時調整和優化財政支出結構”，“按照科學發展觀要求促進經濟增長方式轉變”，“民生問題成為財政關注的重中之重”?！爸袊洕鐣D軌和財政轉型的過程中，制度創新是注入‘現代化’要素，打開管理創新、技術創新空間的強大引擎。圍繞建構公共財政框架，近年在部門預算、國庫管理制度、政府采購制度等基礎制度的保障下，財政正在初步建立較為規范的科學預算制度，形成一套相對完整的財政資金分配運作機制，財政資金的分配、使用和管理等各項制度，正在沿著資金合規、安全和有效性的軌道前行。這些以‘規范’為特征的制度創新和管理創新，又內在地使政府所行使的政治權力和公共職能得到了規范、約束和有效履行。”（注：賈康、劉微：《注重民生、優化結構、創新制度、促進發展——中國公共財政的轉型之路》，載《經濟與管理研究》，2007（10）。）此番論述揭示了中國政府財政管理制度改革的諸具體面相，但是不論是“部門預算”、“國庫管理”還是“政府采購”，似乎都還沒有明確觸及財政轉型的核心內容，此即“財政立憲”。

二、財政立憲：中國財政體系轉型的核心內容

所謂“財政立憲”，乃是指財政憲法制度之創立、變革與實施。然則，何謂“財政憲法”？據蘇永欽教授考證，這一概念可能最先源自德國學者Lorenz von Stein，在他1885年出版的《財政學教科書》（Lehrbuch der Finanzwissenschaft），第一篇就是“歐洲財政憲法”，他對財政憲法下了一個明確的定義。（注：參見蘇永欽主編：《部門憲法》，臺北，元照出版有限公司，2006，第11頁。）當前，學者大都認為“財政憲法”規范應該僅限定于憲法文本之內的財政法規范。我國臺灣學者葛克昌曾經從狹義、廣義以及實質含義等幾種角度予以界定，他認為：“財政憲法概念在西德基本法中并無明文，一般承認基本法第五章標題為財政法者屬之，此為最狹義之財政憲法。財政憲法概念則在一九四九年后，實為憲法學文獻中的一部分，財政憲法就廣義而言，凡有關公共財政之憲法規范皆屬之，諸如國家之財政權，包括中央與地方權限劃分，國家預算及總體經濟平衡義務，與租稅基本體制。至于金融制度，是否包含財政在內，則有爭議。但中央銀行之職權包括財政事項，如追求整體經濟之平衡，則應包含在內。就狹義而言，財政憲法指憲法中有關國家財政權之基本體制（立法權、行政權及司法權），中央與地方權限劃分及租稅制度?！薄熬蛯嵸|意義言，凡對公共財政有重大影響及長期持續性之法規范，均屬‘財政憲法’范圍……惟財政憲法規范所以別于一般法律者，在于確立財政立法之目標、權限與限制，以及作為違憲審查之依據……是以一般而言，財政憲法仍限于憲法法典中有關財政之法規范。”（注：葛克昌：《稅法基本問題——財政憲法》（第2版），臺北，元照出版有限公司，2005，第81~82頁。）在英語世界，“財政憲法”主要有兩種表達方式，即“Financial Constitution”與“Fiscal Constitution”，但前者意義似乎更為廣泛，它包括了漢語意義上的“財政憲法”與“金融貨幣憲法”等內容，歐盟執委會2003年3月27日發布的公告中就使用了這個概念；后者即通常意義上的“財政憲法”，它主要是指國家財政收支、財政分權等憲法制度。由此而言，“財政憲法”這個概念已經被法學界與經濟學界所廣泛運用，由此產生了形形色色的、以“財政立憲”作為研究主題的各種理論，此即“財政憲法學”。

（一）經濟學體系中的財政憲法學：基于“政府失敗理論”與“民主失敗理論”的“財政立憲理論”

傳統的財政學理論認為，公共財政產生的原因主要是市場存在缺陷，需要國家運用公共權力通過征集稅收、擴大政府財政支出等財政手段予以克服。至于如何防范國家濫用財政權力以及如何合理分配財政資源的問題，傳統的財政學理論求助于現代國家的民主政治決策機制。以布坎南為代表的公共選擇學派的經濟學家們則提出了“政府失敗理論”與“民主失敗理論”以質疑傳統的財政學觀點。他們認為，參與公共選擇的公民、政治家、官僚等，他們既是“政治人”，又是“經濟人”，他們之所以參與公共選擇的過程，以及他們參與公共選擇過程中的種種行為，都是以追求實現自身利益最大化為目標的。正因為如此，在公共選擇的過程（也就是代議民主制度的運行與決策過程）中，參與者受本身利益的驅使力圖相互影響，使公共選擇的結果最符合自身的利益，這樣的結果就可能背離“政治均衡”導致的資源配置理想狀態。例如，投票者之間進行交易而互投贊成票，會使投票多數結果背離投票者的初衷與選民的真實意圖，從而造成資源配置上的“不效率”；政治家及政黨的追求是贏得更多的選票以實現對國家權力的代理與控制，因而他們的競選方案或者提案總是會向中間投票者傾斜（在正常情況下只有這樣才能贏得最多的選票），這樣他們就不會真正代表他們所聯系的那部分選民的利益參與公共選擇，少數公民的利益要求在公共選擇的過程中總是得不到有力的體現；官僚們也有自身的特殊利益，那就是追求政府權力的最大化，至于公共資源是否得到最有效率的利用，不是或者很少是他們所考慮的問題，這樣公共物品生產與提供的規?？偸菚x社會對其的真實需要，政府預算規模總是具有不斷擴張的趨勢；等等。特別是在現代國家已經取得了更多的參與社會經濟生活的權力之后，它們可以建立中央銀行發行貨幣，可以發行國債籌集資金，這就使得公共財政的運行軌道更加容易背離社會的真實需要，背離資源配置的效率要求。

基于以上分析，布坎南等人認為要克服市場的缺陷恰恰在于要加強對于私有財產權利的保護——“私有財產權使人們實現了專業化和交易，因而也獲得了一些產生于效率的效益。但是，同樣重要的是，私有財產權也使人們得到了某種保護和隔離措施，以免受市場‘盲目力量’的沖擊，而不管那些‘盲目力量’最終來自哪里?！保ㄗⅲ骸裁馈痴材匪埂げ伎材现?、韓旭譯：《財產與自由》，北京，中國社會科學出版社，2002，第20~21頁。）（布坎南的“言下之意”似為：實際上市場的盲目力量也來自政府干預本身）?？傊?，代議民主制度及其所聯系的公共財政決策機制在現代國家生活中遠非一種理想的制度，它必然導致公共資源配置的“不效率”。為了解決這種問題，布坎南等人提出了“憲政經濟學”概念與重構“財政憲法”的主張。他們認為，憲法是一套規則，或一套社會制度，個人在其中從事活動和相互交往，而他們的交往與角逐都要受制于這些既定的規則。（注：參見〔澳〕布倫南，〔美〕布坎南著、馮克利等譯：《憲政經濟學》，北京，中國社會科學出版社，2004，第3頁。）因此，只有站在立憲的層面上，才能真正合理地解決政府財政權力膨脹與失控的問題。具體說，就是要通過憲法改革對政府財政權力施加憲法約束，為公共財政運行效率低下的現狀尋找根本的解決之道。換言之，也就是確立約束政府財政政策與貨幣政策的憲法規則，重構“財政憲法”規范（fiscal-monetary constitution），以遏制不斷增長的公共財政支出需求。公共選擇學派的另外一些經濟學家如瓦格納、波頓等人也認為，應該改革財政預算的決策程序，建立財政收支雙方的聯合預算報告制度，重新采用預算平衡原則，增加消除預算赤字的憲法條款，等等。

（二）法學學科體系中的財政憲法學：作為財稅法學與憲法學之“交叉領域”的“財政立憲理論”

1.財稅法學視野中的“財政憲法學”：基于財稅法體系整體觀念的財稅法“財政憲法”觀。近年來，我國法學界對于財稅法律的研究已經取得了許多成果。然而，對于財稅法（或財政法）在法律體系中的地位與作用問題，學者們還存在許多不同的看法。有學者將財稅法視為與行政法、經濟法相并列的一個獨立的部門法，也有人認為財稅法隸屬于行政法與經濟法，還有人將財稅法視為經濟法的重要部門法。但是，隨著財稅法研究的不斷深入，也有財稅法學者傾向于將財稅法視為一個綜合性的法律體系，如學者熊偉提出，財政法是一個有機統一的調整財政關系的法律整體，它包容了財政憲法、財政行政法、財政經濟法、財政社會法、財政私法等不同類型的法律規范，缺乏其中任何部分都難以達到預期的功效。他還認為，“財政憲法主要調整財稅法領域的一些根本性事項，如財政法的基本原則、財政權力的分配、中央與地方的財政關系，等等?！保ㄗⅲ恨D引自劉劍文主編：《財政稅收法》，北京，法律出版社，2003，第15頁。）“目前國外的財政法學主要是財政憲法學。例如財政民主主義、健全財政主義、稅收法定主義等，其實都是各國資產階級革命的憲法成果，這為財政法的立法和研究奠定了堅實的基礎。”（注：熊偉：《關于財政法體系的再思考》，載劉劍文主編：《財稅法論叢》，北京，法律出版社，2004，第249~250頁。）其實，從我國目前對于財政問題的研究現狀來看，財稅法學者對財稅制度的探討，如財政收支劃分法、預算法、國債法，甚至金融貨幣法等，其中的很多問題確實屬于憲法問題。他們基于財稅法體系整體觀念而建構的“財政憲法”觀以及有關財政憲法學的理論觀點，都是極富啟發意義的。

2.憲法學視野中的財政憲法學：基于憲法學研究專題與研究方法的憲法學“財政憲法”觀。從憲法學的理論視角來看，財政憲法是憲法制度體系中的一個“部門”，它是與“政治憲法”、“軍事憲法”（或稱“國防憲法”）、“文化憲法”、“環境憲法”、“科技憲法”等并稱的一個“憲法部門”，是指有關國家財政收支劃分制度以及財政收入、財政支出、財政監督方面的憲法規范與憲法制度。從一般意義上講，財政憲法學就是指有關財政憲法的憲法學專題研究，它屬于“部門憲法學”的范疇。此種意義的財政憲法學與財稅法學者所認為的作為財稅法學分支之一的“財政憲法學”并無二致。中外憲法學者在論及財政憲法學時，亦多從這種意義上使用這一概念。但是，筆者認為，財政憲法學的此種學科定位尚未揭示財政在國家生活中的重要地位與作用，以及財政立憲主義在近現代憲政運動中決定性影響；財政憲法學作為憲法史的一種研究路徑，其理論優勢在于：從財政視角研究憲法學的原理，可以對憲政規律做更深度的發掘，以提升傳統憲法學的理論視野，適應時代之挑戰。因此，筆者更傾向于將財政憲法學定位為憲法釋義學研究的一個專門領域，以及基于“財政國家”視角研究憲法史和憲政改革問題的一種研究路徑；進而言之，財政憲法學之研究財政立憲問題，乃是側重于從經濟分析、特別是財政分析的角度來解讀中外憲法史，并探討中國憲政改革道路問題。但是，財政憲法學研究的主體內容，依然主要屬于現代“憲法釋義學”理論之分支，更加具體地說，此種憲法學體系中的“財政憲法學”具有如下內涵：

首先，財政憲法學是憲法學研究的一個專門領域，此即“財政憲法”制度。正如我國臺灣著名公法學者葛克昌所言：“在憲政國家，財政收支劃分不僅是中央與地方權限劃分之核心部分，且為法律之合憲解釋與違憲審查之重要課題，自當就法理上多方深入探討，加上近年各國無不面對財政危機到憲政危機之困境，財政憲法蔚為當代憲法研究之潮流?！保ㄗⅲ焊鹂瞬骸抖惙ɑ締栴}——財政憲法篇》，臺北，月旦出版社，1996，第181頁。）對于正在處于憲政轉型時期的當代中國而言，面對國際金融危機與政府債務危機之日益緊張的“雙重困境”，憲法學必須直面時代的挑戰，才能完成理論的使命。（注：苗連營教授認為：“貨幣憲法學應當立足于金融危機的真實歷史與演變趨勢，從憲法學的基本原理出發，對有關貨幣發行機制、貨幣政策的制定和執行機制、貨幣與金融管理機制、貨幣發行監督機制等進行系統而深入的分析，探討貨幣憲法的理論基礎、價值定位、基本原則、體系結構，為構建貨幣憲法的規則體系提供理論上的依據，并為最終消除危機提供必要的制度準備。當然，貨幣憲法學的研究，不僅要進行抽象的理論分析，還應進行更多的形而下的思考以及個案分析；不僅要勾畫出合理的貨幣憲法規則體系，還要著眼于其實際運作過程與動態發展變化。此外，鑒于其研究對象的特殊性，貨幣憲法應當成為與經濟憲法和財政憲法并立的部門憲法。”苗教授的此番論述頗為精彩，但是鑒于國家財政金融政策的密不可分性，金融貨幣憲法研究的內容，仍以納入財政憲法為合適。相關內容參見苗連營：《談貨幣憲法學研究》，載《鄭州輕工業學院學報（社會科學版）》，2012（5）。）正是基于以上理由，財政憲法釋義學及其立憲原理體系之理論建構，乃得成為憲法學學理發展的重要領域，以及憲法學者踐行憲政價值理念的可行之道。作為“部門憲法學”之分支，財政憲法學在分析近現代憲法產生、發展、演變的歷史規律，揭示其中的憲法價值理念與憲法原則體系，以此建構憲法釋義學體系，甚至進而論證財政立憲、修憲、立法、修法的具體方案時，都不能脫離對財政憲法規范的規范分析與比較研究。正因為如此，財政憲法學的分析和研究的對象主要是“財政國家”的制度體系及其規范基礎。

其次，財政憲法學是憲法史研究和憲政制度改革之理論研究的一種獨特路徑?！柏斦椃▽W”的法理依據主要在于“人的物質依賴性”，由此而衍生出國家作為一種組織機構對于物質財富的依賴性，以及市場經濟條件下國家對于稅收的物質依賴性（所以現代市場經濟體制國家也被稱為“租稅國家”）。針對歐洲中世紀的政治國家，馬克思曾經深刻地指出：“賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷的生活來源，一句話，它是行政權力整個機構的生活源泉。強有力的政府和繁重的賦稅是同一個概念?！保ㄗⅲ骸恶R克思恩格斯全集》（第八卷），北京，人民出版社，1961，第221頁。）現代國家形式與實質的發展并沒有改變這一基本狀況。國家本身并不從事生產，由稅收、公債等構成的財政收入便成為國家機器主要的經濟來源。財政就是國家的經濟內容與物質基礎。在市場經濟條件下，國家的財政收入主要來源于稅收，而國家對稅收的依賴也會深刻影響國家制度本身。正是基于以上理由，財政憲法學將國家財政稅收權力與納稅人基本權利作為認識與分析憲法制度與憲法現象的基石范疇，力圖從國家的財政需要、財政來源及其所產生的一系列矛盾沖突中去梳理與總結憲政規律，發掘憲法規范與憲法制度背后的深層原因，形成一種憲法學研究的獨特路徑。

（三）知識社會學視野下的“財政憲法學”：以回應“赤字時代”挑戰為學科使命的“財政立憲理論”

“知識社會學”是一門研究知識與社會之關系的科學，它既是社會學中的一支，又是認識論的一部分。作為認識論的一部分，它專門研究知識或思想所受社會條件的制約。德國哲學家、社會學家舍勒1924年出版的《知識社會學問題》、1926年出版的《知識形式與社會》是知識社會學的奠基性著作。（注：參見張耀南：《“知識社會學”在中國》，載《光明日報》，20030812。）“知識社會學”的問世，其最大的貢獻乃是揭示了知識生產與其社會存在（即一定學科從業人員及其利益、意識形態）之間的相互關系，為我們反思與剖析學科分立體制提供了一種嶄新的理論視角。美國學者沃勒斯坦認為，學科的劃分其實不過是學術制度運作的結果，它牽涉到學術機構、學術權力與學術資源的設立與分配，涉及不同學科從業人員的共同利益，并不具有當然的合理性與必然性——“我們知道自從全世界的大學中有各種學院的系科以來，就存在各種學科、這些學科的畢業學位以及這些學科的全國性和國際性的學者聯合會。這就是說我們政治性地知道不同的學科存在。它們建立了擁有界限、結構和人員的組織以保護其共同利益并確保它們的發展?！保ㄗⅲ骸裁馈骋谅~爾·沃勒斯坦著、黃光耀、洪霞譯，《沃勒斯坦精粹》，南京，南京大學出版社，2003，第165頁。）沃勒斯坦質疑學科劃分的真正目的，旨在論證其所謂“世界體系分析”理論作為一種新型學科知識體系存在的正當性與合理性。其實，不同學科的學者之間的學術分工，在今天這個知識高速發展的時代，可能依然是理論發展的一種不可缺少的條件。但是，為什么我們要建立這樣一種學術分工的制度體系，以維護各個學科的相對獨立性與自足性呢？除了知識分工與維護學術共同體利益的需要之外，沃勒斯坦似乎并沒有進行更加深入的分析。

沃勒斯坦的觀點或許比較清楚地解釋了不同學科形成的直接原因，此即學術制度體系的存在及其從業人員所形成的“壟斷利益”，但是并沒有深入闡明現行學術制度產生的真正原因；其實高等學校的專業設置和學科分工體系的存在，主要是基于教育發展的內在需要，而教育的發展又是基于社會經濟分工需要不同專業人才的社會需求。以法學為例，財政憲法學作為一門法律專學之形成，在很大程度上是基于憲法和財稅法教育的需要；而憲法、財稅法教育之目的，又旨在培養憲政國家和法治社會的精英人才，培育人民的憲政意識，以應對現代國家之財政危機，維護納稅人的基本權利及鞏固國家政治、社會、經濟制度的社會需求與政治需求。如葛克昌所言：“新的時代面對嶄新的問題，嶄新的挑戰。舊的挑戰，未必能完全度過，但一個實質意義的‘憲政國家’必須有能力回應新的挑戰。今天我們所站的歷史的轉折點有二，一為歷年穩健政策下財政盈余，累計世界最多外匯存底的‘債權國’，在最近幾年內，即將急劇轉換為債務纏身的‘債務國’；以及從一心一德追求經濟成長的現代化過程，過渡到社會分配不均的多元化重建再塑社會正義的艱苦歷程?！保ㄗⅲ焊鹂瞬骸抖惙ɑ締栴}——財政憲法》，臺北，月旦出版社股份有限公司，1996，第10頁。）這段評述雖然是對于20世紀90年代我國臺灣地區之社會轉型的經典評價，對于當代中國大陸的社會而言，也是非常貼切的精妙概括。近二十年來，我國政府為了追求經濟快速增長所累積的金融機構巨額不良資產，以及在稅費改革、政府大規模投資過程中所引發的地方政府巨額負債，都使我國在成為擁有三萬多億美元外匯儲備的債權大國之同時，也陷入了巨額債務之中。由于貧富分化所引發的社會矛盾，財稅法制公正的問題已經成為全社會關注的焦點。稅收作為“財富分割利器”所具有的重要實踐價值，必將使稅制改革、社會福利制度改革等財稅法問題成為各門學科關注的中心課題。（注：相關實例分析可參見周剛志：《論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學的一種理論前言》，北京，北京大學出版社，2005。）在此種情勢之下，“財政憲法”必然成為各門社會科學所關注的焦點——事實上，由于財稅問題是直接決定國家職能范圍的關鍵因素，“公共財政”的規模與職能問題一直是理論界“左翼”福利國家理論與“右翼”自由國家理論交鋒的焦點。不論是羅爾斯的“正義論”，還是諾齊克的“最弱意義上的國家”理論，都無法回避這一現代國家理論的核心問題。正是在這一過程之中，財政憲法學需要打破部門法學的傳統理論視角，以憲政理念為指引，在綜合各門學科之研究優勢與精華的基礎上，重建其理論體系。唯其如此，憲法學、財稅法學方可在緩解現代國家之財政危機、重建現代社會之基本正義的過程之中，真正擔當起其應有的學科使命。

沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein）指出：在西方學術史上曾經出現的所謂“年鑒學派”所提倡的“多學科研究”（“跨學科研究”）“看起來是超越了固有的學科規范，可是在實踐上只是強化了固有學科的存在。因為多學科研究——把各種獨立的學科知識合并起來——這概念，本身就預設了學科分類的合法地位，并賦予了這種分類法意義，因而其背后不言而喻的信息就是學科知識可以個別獨立地存在?！保ㄗⅲ骸裁馈橙A勒斯坦等著、劉健芝等編譯：《學科·知識·權力》，北京，生活·讀書·新知三聯書店、牛津大學出版社，1999，第222頁。）他還指出：要“超越年鑒學派”、“超越多學科研究”，最重要的是“超越那種普遍—特殊的二元對立研究方式”；“歷史社會科學應是一門單一學科，現存社會科學的一組分門別類的‘學科’，是沒有獲得足夠學術理據支持的?！薄拔覀兏M一步取消19世紀那種在學術上神圣的三位一體概念——把人類行為分割為政治、經濟、文化三個獨立自主的學術領域，并認為其中存在著不同的邏輯和進程。我們有必要創造一些新詞匯，以讓我們可以談論有關社會進程中無窮極的、瞬間的和連續的動態，不管這些社會進程是在這三個被分割的領域之內，還是在它們之間。最后，我們要推行這種新概念所指涉的組織含義，就是要重組大學的學系結構和學術會議的協會組織?！保ㄗⅲ骸裁馈橙A勒斯坦等著、劉健芝等編譯：《學科·知識·權力》，北京，生活·讀書·新知三聯書店、牛津大學出版社，1999，第223頁，第224頁。）沃勒斯坦的這些觀點，旨在論證其世界體系理論的正當性與合法性，其對于傳統人文社會科學研究的缺陷，以及對于重構新型學科專業的戰略構想，都是極富啟發意義。中國財政憲法學之研究，不僅僅要超越傳統部門法學之羈絆，更要以憲法學與財稅法學之學科建設、專業建設為依托，超越傳統的“跨學科研究”或者“多學科研究”范式，秉承憲政體制下之人權與正義理念，在法學教育、法學研究的發展中實現“浴火重生”。

葛克昌提出：“稅法學教育涉及現代國家之負擔公平。惟法律人從事稅法，除傳統法學方法仍須具有經濟學思維方式。在法學方法領域，稅法涉及民法、憲法、行政法與刑法，為科際整合最密切學科。是以稅法學教育須有更具規劃、更具系統、更具步驟之學習方式。亦由于稅法學之專業，以及社會需求性，須激勵更多法律人獻身稅法研究?！保ㄗⅲ焊鹂瞬骸抖惙ń逃c法律研究所》，載劉劍文主編：《潤物無聲——財稅法治與財政法教學》，北京，法律出版社，2005，第147頁。）目前，我國稅務機關的征稅人員就達一百多萬人，從事稅收司法事務及法律業務的律師、稅務師、會計師數十萬人，加上企業辦稅人員，稅法職業群體數量在千萬人以上。（注：參見施正文：《論稅法碩士專業學位的設置與教育》，載劉劍文主編：《潤物無聲——財稅法治與財政法教學》，北京，法律出版社，2005，第163頁。）然而，我國的財稅法教育卻一直處于學科分割與閉塞的狀態——不僅財稅法學專業所緊密相關的幾大學科與專業如財稅法、財政學與會計學分別隸屬于法學院、經濟學院與管理學院，而且財稅法本身所涉及的各項法律制度亦分別被經濟法、民法、憲法、行政法等法學分支學科所分割。近年來我國法學教育蓬勃發展，全國法律院校已達六百多家，然而財稅法的研究生教育一直被局限在經濟法專業（包括法學碩士與法學博士）之中。各法學分支學科之間尚缺乏交流與合作，遑論法學與財政學、會計學等不同學科之間的深度融合及互補！此種學科之間的分割與閉塞，不僅造成了各學科之間如同“盲人摸象”般自說自話，而且使我國的立法規劃與制度建構顧此失彼、支離破碎，使我國的財稅法執法、司法實踐亦在狹隘的地域經驗之中左右徘徊，難以擔當維護社會公平正義之使命。學習稅收者不通法學之原理，學習法律者不懂經濟之規律；研究憲法者罔顧財稅之國情，研習財稅者無視憲法之體制，大學教育功能之柔弱，由此可見一斑。民國時期著名法律教育家孫曉樓先生曾經指出，法律人才的培養一定要具備三要件，即法律的學問、法律的道德和社會的常識。他還認為，研究法律的學生必須修習幾種基本的學科，即政治學、經濟學、哲學、心理學、論理學、歷史、生物學及人類學、倫理學、社會學，當時中國法律學校未加注意但是有十分重要的三門學科是法律倫理學、會計學與法理學。（注：參見孫曉樓：《法律教育》，北京，中國政法大學出版社，1997，第11~37頁。）我國公法學者龔祥瑞先生也曾經提出：研究憲法，首先應當研究經濟學與政治學，第二研究史學，第三才研究法學。（注：參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，北京，法律出版社，2003。）財政憲法學是牽涉到憲法、經濟法、民商法、行政法等法律部門的一門重要的“法律專學”，其理論建樹可資為各部門法學、部門法學與理論法學，以及法學與經濟學、會計學、歷史學、社會學甚至哲學深度融合與全面整合之“范例”。為謀求中國憲政事業之發展，吾人不僅需要在中國法學教育中力倡立憲主義價值，尤其是財政立憲理念，更要努力通過財政憲法釋義學的研究，推進中國的財政立憲進程，為中國財稅法規范體系在憲法規范統轄下合理發展、運作略盡綿薄之力。概而言之，我輩財政憲法學人須借鑒其他國家與地區財政憲法研究與教育之經驗，打破憲法學、財稅法學、財政學、會計學之間的“隔離狀態”，力促“財稅法學”專業之建設，進而成立專門的研究機構，創設專門的研究刊物，最終形成以財政憲法學為“主導”的中國財稅法理論體系。此為時代賦予我們的學術使命！