四、中國特色社會主義法律體系的完善

2010年我國已經形成中國特色社會主義法律體系，這意味著我國已經搭建了法律體系的基本框架，在社會生活的主要領域已經做到有法可依。但是，形成并不意味著這一體系已經完善。黨的十七大、十八大都提出“完善中國特色社會主義法律體系”的任務。法律體系的完善，即法律必須隨著社會關系的變動而與時俱進，不斷地通過法律的廢、改、立加以完善。認為法律體系一經形成，就可以一勞永逸的觀點，是完全不切合實際的。就西方法律體系而言，憲法、民法、商法、行政法、刑法、訴訟法等傳統法律部門已經走過幾百年的歷程，經濟法、社會法、環境法等新興法律部門也已經有幾十年到上百年的歷史，隨著社會關系的變化，至今仍然在不斷地修改、完善。我國法律體系剛剛形成，特別是我國正處在改革開放的過程中，完善的道路還很長。

就我國情況而言，法律體系本身的完善起碼包括三種基本形式，一是修改現有的法律，二是制定新的法律，三是完善配套法規，即與法律相配套的行政法規和地方法規。（注：參見吳邦國：《在形成中國特色社會主義法律體系座談會上的講話》，載《人民日報》，2011-01-27。）

（一）修改現有法律

在我國法律體系已經形成的前提下，隨著社會形勢的變化，修改現有法律，使其滿足變動著的社會發展要求和人民的需要，在完善中國特色社會主義法律體系中占有突出地位。實際上，在我國法律體系形成的過程中就一直伴隨著不斷的修改，只不過隨著法律體系的形成，修改現行法的任務變得更加突出。

胡錦濤同志談到憲法時指出：改革開放和社會主義現代化建設的蓬勃發展，是憲法得以充分實施和不斷完善的根本原因。實踐沒有止境，憲法也要隨著實踐的發展而不斷完善。要適應改革開放和社會主義現代化建設的發展要求，根據實踐中取得的重要的新經驗和新認識，及時依照法定程序對憲法的某些規定進行必要的修正和補充，使憲法成為反映時代要求、與時俱進的憲法。（注：參見胡錦濤：《在首都各界紀念中華人民共和國憲法公布施行二十周年大會上的講話》，載《人民日報》，2002-12-25。）我國1982年《憲法》自從制定以來已經有1988年、1993年、1999年和2004年四個修正案。其中1988年修正案修改2條，1993年修正案修改9條，1999年修正案修改6條，2004年修正案修改14條，共修改31條。

我國《刑法》1979年制定以來到1997年修訂，全國人大常委會以有關刑法問題的決定的形式共制定了25個決定即單行刑法，還在107個非刑事法律中設置了附屬刑法規范。1997年刑法大修以后，1998年首先以刑事單行法的形式做了1次修改，從1999年開始全國人大常委會通過刑法修正案的方式對現行刑法做了八次修改。其中修正案（一）修改9條，修正案（二）修改1條，修正案（三）修改9條，修正案（四）修改9條，修正案（五）修改4條，修正案（六）修改21條，修正案（七）修改15條，修正案（八）修改50條，前后共修改118條。

《刑事訴訟法》1979年制定，1996年進行第一次修正，做110處修改，條文由164條增加到225條；2012年第二次修正，做111處修改，條文增加到290條。

《民事訴訟法》1982年試行，1991年正式頒布，由試行時的205條增加到270條；2007年第二次修正，做19處修改，條文調整到268條；2012年第三次修正，做60處修改，條文增加到284條。

《個人所得稅法》1980年制定，1993年、1999年、2005年、2007年6月及12月、2011年共修改了6次。

《道路交通安全法》2003年制定時，有關“撞了白撞”的爭論還歷歷在目，2007年、2011年又修改了兩次。

《全國人民大表大會和地方各級人民代表大會選舉法》1979年制定，1982年、1986年、1995年、2004年、2010年已經修改了5次……

實際上，我國近年來全國人大及其常委會修改法律的數量已經逐步超過了制定新的法律的數量。五屆人大期間制定法律34件，修改法律4件，二者之比為8.5∶1；而十屆人大期間，制定法律31件，修改法律42件，二者之比為0.73∶1。我國宣布中國特色社會主義法律體系形成以后，2011年到現在為止全國人大及其常委會制定法律6件，修改法律18件，二者之比為1∶3。（見表0—1）

表0—1　五屆到十屆全國人大期間制定和修改法律的數量和比例

資料來源：《中華人民共和國立法統計》（2008），北京，中國民主法制出版社，2008。

（二）制定新的法律

雖然我國法律體系已經形成，但是現行法律體系中仍然有一些尚未制定的法律。這主要是由于還沒有形成調整某一類社會關系的成熟的經驗，還需要進一步觀察和實驗。而在這些領域又不可能照搬照抄其他國家的法律，以滿足我國社會生活的需要。但是，這并不能成為立法不作為的根據。經驗一旦成熟，參考其他國家的經驗，就需要上升為法律。

中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的組成部分，是中國特色社會主義制度的法律化。這包括兩層意思：第一，中國特色社會主義法律體系并不是存在于中國特色社會主義制度之外，而是存在于它們之中，經濟、政治、文化、社會和生態環境等各項制度凡是成熟的、適于用法律形式表現的，應上升為法律，從而構成中國特色社會主義法律體系。因此，就中國特色社會主義制度和中國特色社會主義法律體系的關系而言，前者是基礎和內容，后者是表現形式，是前者的法律化。第二，中國特色社會主義法律體系又是中國特色社會主義制度走向成熟的標志。換句話說，如果一種制度沒有被法律化，這種制度是不穩定、缺乏保障的。完善我國法律體系不可能脫離中國特色社會主義制度建設，關起門來在書齋中孤立地進行。完善中國特色社會主義法律體系的總的指導思想就是要緊緊圍繞制度建設的各個方面，即黨的十八大提出的“五個建設”，——政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設進行。

目前，在各個法律部門中修改和制定法律的任務仍然很繁重。應該制定和修改什么法律，立法機關和學者們見仁見智，很不統一。在各個法律領域需要制定或修改哪些法律，每一項都需要充分論證，有充足的立法理由，這是本研究項目各個子課題的使命。這里綜合他們的意見，在我國現有的各個法律部門需要修改和制定的法律大體包括：

在憲法及其相關法領域，應適應政治建設、政治體制改革以及整個制度建設的總體要求，需要完善憲法監督制度，建立憲法解釋制度，建議設立憲法日；需要修改有關公民基本權利與義務的法律，包括《選舉法》、《集會游行示威法》、《義務教育法》、《國家賠償法》、《保守國家秘密法》、《工會法》；需要制定有關公民政治權利的法律，如結社自由、新聞自由、宗教信仰自由等方面的法律，目前這方面的規定，除了《憲法》之外，多為管理性、限制性的，處于行政法規和部門規章的層級，有待于根據中國的改革實踐加以總結、提煉，必要的上升為法律；有關國家機構方面的法律，需要修改《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，使人民代表與人大機關、人大代表與群眾的聯系規范化，修改《國務院組織法》、《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》、《公務員法》、《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，需要制定《中央軍事委員會組織法》，需要修改《立法法》、《國家賠償法》，政治監督、問責方面的法律需要隨著政治體制改革的深入，納入考慮的范圍。

在行政法領域，應適應依法行政、法治政府建設的要求，需要修改《行政訴訟法》、《行政復議法》；在制定了《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政監察法》、《行政處罰法》、《行政強制法》以后，長期醞釀的《行政程序法》需要加快立法步伐；規制行政收費的《行政收費法》，規制政府征收行為的《行政征收法》，隨著政府行為的法治化，也需要加以考慮；《行政組織法》、《行政編制法》也應隨著我國行政體制的改革而加以考慮。建立官員財產申報制度以及相關的“陽光法案”、反腐敗立法，關系到我國政治體制改革的推進，現在已經成為社會的普遍要求，必須盡快納入立法程序?！墩畔⒐_條例》需要上升為《信息公開法》，信息公開不僅涵蓋政府部門，也包括人大、法院和檢察院。

在刑法領域，應適應社會建設、社會管理創新的要求，需要繼續修改《刑法》，貫徹寬嚴相濟的刑事政策，在立法上一方面對恐怖主義犯罪、黑社會性質的犯罪、貪腐犯罪和嚴重暴力犯罪加大打擊力度，另一方面要對一些輕微犯罪加以非犯罪化、非刑罰化、非監禁化處理；加大力度完善刑罰體系，包括罰金刑、沒收財產、禁止令、非刑罰處罰和輕刑處罰體系的構建；要分情況、分批次繼續廢除死刑，成熟一個，廢除一個；要突出對未成年人保護，在《刑法》中可專章構建未成年人的處遇制度；在刑事實體法領域，除了刑法之外，應該把預防犯罪、懲治犯罪和改造犯罪相互聯系、綜合考慮。許多學者已經建議，應該把刑事執行法（監獄法、社區矯正法）、預防犯罪法（社會治安處罰法、青少年權益保護法等）納入刑事實體法的視野，統籌考慮。

在民商法領域，應適應社會主義市場經濟建設的要求。我國已經制定了《民法通則》、《婚姻法》、《繼承法》、《收養法》、《物權法》、《合同法》、《侵權責任法》、《涉外民事關系法律適用法》等起主干作用的重要民事法律，制定一部全面調整民事關系主要領域的民法典的任務已經提到議事日程；配合制定民法典，需要將《民法通則》修改為《民法總則》，建議修改《婚姻法》和《收養法》，在此基礎上合并為《婚姻家庭法》；制定債法，修改《繼承法》、《物權法》、《合同法》；制定《人格權法》在學界還有不同的主張，但也應隨著民法典的制定而一并考慮。在商法領域，需要繼續完善各類商主體制度，特別是《公司法》，要繼續朝著完善公司法人治理結構方向發展，完善相互持股的相關規范，對公司間交互持股的比例、表決權限制等加以規制；完善《證券法》，使其實施有更具操作性的規則支持；《票據法》、《信托法》、《保險法》、《證券投資基金法》的個別條款都需要進一步修改或通過法律解釋明確。在知識產權法領域，《著作權法》、《商標法》、《專利法》和《反不正當競爭法》的修改不是簡單地彌補缺漏或與國際接軌，而是要遵循民法的基本原理和價值取向，將法律層面的修改和行政法規、部門規章層面的修改和配套結合起來。

在經濟法領域，應適應宏觀調控體系建設的要求，全面修改《個人所得稅法》，完善《稅收征收管理法》，制定新的單行稅法，如《環境稅法》、《房產稅法》等；應建立健全《財政法》，制定《轉移支付法》、《財政補貼法》、《國債法》、統一的《金融監督法》；應協調《反不正當競爭法》和《反壟斷法》；修改《消費者權益保護法》，界定消費者的范圍，擴大消費者權利的范圍，加重經營者的義務，完善消費者維權機制，加強對弱勢群體的保護；在注重預算、審計、統計、價格調控、稅收、銀行等宏觀調控的手段之外，應該抓緊制定規劃法和產業政策法；在經濟主體法律制度方面，應該對《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》和《外資企業法》進行整合、修訂，在合適的時候制定一部統一的《外商投資企業法》，應考慮制定《行業協會法》、《國有企業法》、《合作社企業法》。

在環境資源法領域，應適應生態文明建設的要求，需要修改《環境保護法》，改變重治理污染，輕資源保護的傾向；修改《海洋環境保護法》，堅持陸海統籌、河海兼顧，推進重點海域綜合治理，落實重點海域排污總量控制制度，加強近岸海域與流域污染防治的銜接；加強海洋生物多樣性保護，加強海洋環境監測；需要制定《自然保護區法》和《自然遺產法》，將國務院的有關行政法規上升為法律；我國環境保護“十二五”規劃強調，應加強對重點領域的環境風險防控，與此相適應，應考慮制定《環境風險防控法》。

在勞動和社會保障法領域，應適應和諧社會建設的要求，在抓緊修改《勞動法》和《勞動合同法》的基礎上，應考慮制定《集體合同法》和《勞動基準法》；在社會保障領域，要修改《社會保險法》，落實養老、醫療、工傷、失業、生育五大險種的立法；要抓緊制定社會救助法和慈善法；在特殊群體保障法方面，除了修改現有的《未成年人保護法》、《老年人權益保障法》、《婦女權益保障法》和《殘疾人保障法》之外，制定具有綜合性質的、針對特殊調整對象的《反家庭暴力法》問題也應得到足夠的重視。

在訴訟和非訴訟程序法領域，應適應法治國家、公正司法和司法體制改革的要求，《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》剛剛做了重要修改，但是仍然還有一些規定不盡如人意，需要修改，涉及《刑事訴訟法》中的辯護制度、證據制度、強制措施、偵查程序；涉及《民事訴訟法》中的協同訴訟、審前程序、以事實審為中心的一審制度、以完善續審為重點的二審制度、再審制度、檢察制度。有學者建議，應該制定單獨的《民事證據法》和《民事執行法》。在非訴訟程序法方面，除了修改現有的《仲裁法》、《勞動爭議調解仲裁法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》之外，應制定《人事仲裁法》，在現有《人民調解法》的基礎上，建議制定《社會調解法》，使各類調解機構有機地聯系起來。

（三）完善配套法規（注：本部分材料有賴于中國人民大學法學院博士生周洋同學的協助，特此感謝。）

中國特色社會主義法律體系就法律淵源而言，由憲法、法律、行政法規、地方性法規等組成。憲法在我國法律體系中具有至高無上的地位，但憲法不可能調整社會關系的方方面面，它的原則規定由法律具體化；法律的原則規定由行政法規和地方性法規具體化。

從我國現行法的實際情況出發，在法律中規定需要制定法律、法規的情況大致有兩種：

（1）憲法、法律規定由國家規定或由法律規定，但是沒有指出國家的什么機構或什么具體法律規定。如《憲法》第59條“全國人民代表大會代表名額和代表產生辦法由法律規定”。又如《香港特別行政區基本法》第83條“香港特別行政區各級法院的組織和職權由法律規定”。《法官法》第36條“法官的工資制度和工資標準，根據審判工作特點，由國家規定”。

（2）憲法、法律具體要求由什么國家機關或什么法律規定。在我國憲法和法律中，存在著為數眾多的具體委任性條款，廣泛分布于各個法律部門。與之相對應的配套實施規定，主要是由全國人民代表大會及其常務委員會、國務院及其所屬各部門、中央軍事委員會及人民解放軍有關部門、最高人民法院、最高人民檢察院、省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會所制定的規范性文件。

其中，法律具體要求由全國人大及其常委會另行規定的，比如《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第15條，“香港特別行政區、澳門特別行政區應選全國人民代表大會代表的名額和代表產生辦法，由全國人民代表大會另行規定”。

法律具體要求由國務院及其所屬各部門規定的，如《立法法》第74條“國務院部門規章和地方政府規章的制定程序，參照本法第三章的規定，由國務院規定”。《著作權法》第6條“民間文學藝術作品的著作權保護辦法由國務院另行規定”?！秶旆ā返?1條“公安部門執行邊防、治安、消防任務的船舶升掛國旗的辦法，由國務院公安部門規定”?！段餀喾ā返?2條“不動產登記費按件收取，不得按照不動產的面積、體積或者價款的比例收取。具體收費標準由國務院有關部門會同價格主管部門規定”。

法律具體要求由中央軍委（或國務院和中央軍委聯合）或解放軍有關部門規定的，比如《兵役法》第20條“士官分級服現役的辦法和直接從非軍事部門招收士官的辦法，由國務院、中央軍事委員會規定”。《現役軍官法》第21條“軍官晉升職務，應當具備擬任職務所要求的任職經歷、文化程度、院校培訓等資格。具體條件由中央軍事委員會規定”?！东I血法》第6條“現役軍人獻血的動員和組織辦法，由中國人民解放軍衛生主管部門制定”。

法律具體要求由最高人民法院規定的，比如《企業破產法》第22條“指定管理人和確定管理人報酬的辦法，由最高人民法院規定”。《民事訴訟法》第61條“代理訴訟的律師和其他訴訟代理人有權調查收集證據，可以查閱本案有關材料。查閱本案有關材料的范圍和辦法由最高人民法院規定”。

法律具體要求由最高人民檢察院規定的，比如《人民檢察院組織法》第28條“各級人民檢察院的人員編制由最高人民檢察院另行規定”。

法律具體要求由省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會規定的，如《村民委員會組織法》第40條“省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據本法，結合本行政區域的實際情況，制定實施辦法”。《民法通則》第151條“民族自治地方的人民代表大會可以根據本法規定的原則，結合當地民族的特點，制定變通的或者補充的單行條例或者規定。自治區人民代表大會制定的，依照法律規定報全國人民代表大會常務委員會批準或者備案；自治州、自治縣人民代表大會制定的，報省、自治區人民代表大會常務委員會批準”?！度袼兄乒I企業法》第68條“自治區人民代表大會常務委員會可以根據本法和《中華人民共和國民族區域自治法》的原則，結合當地的特點，制定實施辦法，報全國人民代表大會常務委員會備案”。

總體上講，屬于由全國人大及其常委會規定或另行規定的屬于配套法律；由國務院規定的屬于配套行政法規；由省、自治區、直轄市人大及其常委會規定的屬于配套地方性法規或自治條例、單行條例；由中央軍委及解放軍有關部門規定的屬于配套軍事法規或規章；屬于由最高人民法院、最高人民檢察院規定的屬于從屬于法律的規范性司法文件。就配套法規而言，主要存在于行政法規和地方性法規層次。

所謂“配套法規”并不是指一切行政法規和地方性法規。就行政法規而言，主要由三部分組成，一是為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；二是憲法第89條規定的國務院行政管理職權的事項；三是授權性立法，即應當由全國人大及其常委會制定法律的事項，國務院根據全國人大及其常委會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人大及其常委會制定法律。這三項中只有第一項屬于配套的行政法規。就地方性法規、自治條例和單行條例而言，也主要由三部分組成，一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項，即實施性立法；二是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項，即自主性立法；三是除專門由全國人大及其常委會立法的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市、經濟特區根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。這三項中，只有第一項屬于配套的地方性法規、自治條例和單行條例。

因此，配套法規主要指兩項：一是國務院為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；二是有立法權的地方國家機關為執行法律、行政法規的規定需要根據本行政區的實際情況做具體規定的事項，即實施性立法。

在現行有效的所有行政法規中，配套法規主要包括兩種，一是綜合性實施細則、實施條例和實施辦法，二是為實施法律中的某一項規定和制度而制定的專門規定。2008年十一屆全國人大以來，屬于綜合性實施細則、實施條例和實施辦法的配套行政法規包括《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》、《中華人民共和國勞動合同法實施條例》、《中華人民共和國食品安全法實施條例》、《中華人民共和國專利法實施細則》、《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》、《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》、《中華人民共和國車船稅法實施條例》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》、《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》；屬于為實施法律中的某一項規定和制度而制定的專門規定包括，為實施《畜牧法》的有關規定制定的《中華人民共和國畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》，為實施《水法》的有關規定制定的《中華人民共和國抗旱條例》，為實施《海關法》的有關規定而制定的《中華人民共和國知識產權海關保護條例》、《中華人民共和國海關事務擔保條例》，為實施《兵役法》而制定的《中國人民解放軍現役士兵服役條例》。（注：就名稱而言，國務院所制定的配套法規須在法規名稱中加上“中華人民共和國”字樣，其中屬于綜合性的配套法規都有某一法律的實施細則、實施辦法、實施條例之類的名稱，如《中華人民共和國車船稅法實施條例》；屬于與某一法律的具體規定配套的行政法規即專門性的配套法規，在條文中都包括“根據某某法律制定本法”的字樣，如《中華人民共和國知識產權海關保護條例》第1條規定：根據《中華人民共和國海關法》制定本細則。另外還有些行政法規的名稱雖然也加上“中華人民共和國”，但它們不屬于配套法規，而屬于授權立法，在條文中沒有根據某項法律制定該行政法規的字樣。）

在現行有效的所有地方性法規、自治條例和單行條例中，上述兩種類型的配套法規都存在。同時還應看到，屬于實施性立法的地方性法規中既包括實施全國人大及其常委會所制定的法律的實施細則或實施辦法，也包括實施國務院所制定的行政法規的實施細則或實施辦法，在有的省份還包括對于國務院所屬的各部門所制定的部門規章的實施細則或辦法。從現有的地方性法規系統中沒有明確的名稱把地方性法規中的實施性立法和自主性立法區別開來，只有通過地方性法規的條文本身，即凡是條文中有“根據某法律或有關法律，結合本地區的實際情況”字樣的屬于實施性立法，而沒有上位法來源的則屬于自主性立法。根據中國人大網法律法規檢索系統的資料，收入該庫的地方性法規中有“根據《中華人民共和國××法》”字樣的322件，有“根據有關法律”字樣的1279件，兩項共計1601件。（注：參見http：//law.npc.gov.cn：87/home/begin1.cbs，最近訪問日期：2012-08-20。）如果再加上根據行政法規制定的實施性立法，現在的地方性法規中實施性立法占有相當大的比例。

在現有的資料中，無論是官方的還是學者的研究，我們都沒發現關于配套法規的統計資料，包括現行法律中有多少條款涉及需要制定配套的行政法規或地方性法規、自治條例和單行條例，有多少已經制定了配套法規，特別是有多少法律有規定但是還沒有制定配套法規。長期以來，特別是在形成法律體系的基本框架的階段，我們把精力主要集中在全國人大的立法領域是完全必要的，但對法律與行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例的鏈接缺乏應有的重視，從而使配套法規成為完善中國特色社會主義法律體系的一個薄弱環節。須知，在許多領域，只有法律的一般規定是不行的，缺乏配套法規，全國人大的立法根本不可能得到落實。為此，應該雙管齊下，一方面在全國人大的層次應該清理一下現有的法律，對配套法規要心中有數，哪些法律的規定落實了，哪些規定沒有落實，沒有配套的行政法規和地方法規；另一方面在國務院和地方國家機關層次，應該清理一下行政法規和地方性法規，結合法律看自己制定了哪些配套法規，還有哪些沒有制定，這樣配套法規的機制才可能完善。