二、實施分稅制的初衷是集權而非分權

稅權高度集中的堅冰尚未完全打破，遠遠不能適應分稅制財政體制要求向地方適度分權的需要。我國1994年實行分稅制的一個很主要的現實原因是中央財政的資金困難，而并非西方意義上的財政分權。因此，我國分稅制實施當時的真正目的是集權（注：隨著我國政府財政從一些競爭性經濟領域逐步退出以及一些公共基礎設施任務的完成，從對內完善市場、對外進一步開放以應對經濟全球化發展的需要來看，筆者認為政府事權有向中央政府集中的趨勢。從對內來看，要消除地方封鎖、形成全國統一公平競爭的市場及監管高級市場（銀行、證券、保險及衍生品市場）等，需要加強或設立越來越多的中央垂直領導機構，如反壟斷機構、金融監管機構、產品質量檢驗檢疫機構、土地督察機構等；而從對外來看，經濟全球化、區域經濟一體化的發展，使國與國之間的合作與協調越來越頻繁，但與此同時，貿易摩擦、領土爭端、經濟主權維護（如稅權）、外層空間的拓展等方面的問題也必將日益增多。而這些合作與問題的解決，更多地只能在中央層級加以解決。即使傳統上的分權國家如美國，聯邦稅收收入所占的比重這些年來也超過地方，就說明這種趨勢的客觀存在。參見朱大旗：《“分稅制”財政體制下中國地方稅權問題的研究》，載《安徽大學法律評論》，2007（2）。），而并非基于分權的衡量。（注：學術界主流觀點認為我國經濟三十年來高速增長之謎在于財政（地方）分權，但是稅收立法權集中僅開始于1977年，之前該體制并沒有形成。該體制在1977年至1993年間逐漸強化，而這恰恰是財政（地方）分權的黃金時代，稅收立法權的分布和當時流行的財政（地方）分權之間形成強烈反差。當一個制度按照被廣泛接受的標準可以判斷為不合理，它為什么能夠繼續存在就成為一個明顯且不可回避的問題。稅收立法集權的體制是如何在中國確立的，是一個需要進一步研究的領域。中央政府對地方稅收立法權施加一定控制有著其他非財政的原因，例如為了避免歧視、地方保護主義和其他形式的不公平競爭出現。但是這些原因不足以合理解釋中央政府剝奪地方政府的稅收立法權并據之為己有的原因。集權并非法律體系的必然特征，也沒有任何理由說一個分權的政府體制無法實行法治。所以為什么在1993年以前，各省雖然有能力向中央要求更多其他形式的分權，但仍然向中央政府讓出了其全部稅收立法權的問題，仍有待進一步解釋。要尋找到近三十多年稅收立法集權的政治或其他偶然原因，無疑尚需大量、深入的研究。對稅收立法集權問題的忽視，很可能是對歷史或對財政聯邦體制概念本身的誤解而造成的。需要我們重新對相關概念和歷史事實進行考證并在此基礎上達成一定共識，可能是我們在財稅法研究中需要完成的一項意義重大之任務。參見崔威：《稅收立法高度集權模式的起源》，載《中外法學》，2012（4）。）因此，可以想見，分稅制并未真正確立地方稅權，即使名義上存在，實際運行的效果也不甚理想。

由于1994年之前中央政府財政能力的弱化主要源于收入控制力的下降，所以重構收入分配關系自然就成了新的財政分配關系核心。和分稅制之前的財政分配關系相比，新的財政收入分配關系表現出明顯的集權傾向。這種集權傾向不僅表現在收入分享制度的設計上，而且表現在收入籌集方式上。新的財政收入分配關系大大增強了中央財政的控制力。（注：參見李永友、沈玉平：《財政收入垂直分配關系及其均衡增長效應》，載《中國社會科學》，2010（6）。）

在傳統的高度集權的財政體制下，國家財政統收統支，中央與地方的稅收分配關系是國家統一收稅，然后將稅款在上下級政府之間進行分割，不涉及或很少涉及中央與地方的稅權分配。而分稅制財政體制，不僅要求在中央與地方之間劃分稅種，還要求適度劃分各自的稅權，這是責（任）、權（限）、利（益）的有機統一（注：這是經濟法最基本的原則——責權利效原則在財稅法中的體現。它是我國國民經濟各個領域、各個環節、各個過程都必須貫徹的原則；是我國國家機關、社會組織和其他經濟法主體都必須遵循的原則。這在我國社會主義市場經濟建設和社會主義法制建設中，在經濟立法、經濟司法和經濟執法的實踐中，在經濟法的理論研究上，都有著重要的意義。參見潘靜成、劉文華主編：《中國經濟法教程》，3版，63～65頁，北京，中國人民大學出版社，1999。），是分稅制財政體制處理中央與地方財政稅收關系的必然要求。但從我國分稅制新體制多年的運行實踐看，我國雖然從形式上看對中央稅、地方稅及共享稅進行了比較明確的劃分，地方稅的征管權也基本上被劃分到了地方（省）一級，但從實質來看稅權高度集中于中央的狀況仍未打破。突出表現在：

1.稅收立法權高度集中于中央。不僅中央稅、共享稅的稅收立法權集中于中央，而且幾乎所有地方稅稅種的稅法、條例及其實施細則都是由中央制定和頒發的，地方稅的其他稅權，如稅收減免和優惠政策的制定權也完全集中在中央，只把屠宰稅、筵席稅的某些稅權（如是否征收及征收額度）下劃地方。

2.地方稅收收益權難于確保。（注：地方的收益權在現行的法律框架下是不明確的，其非常模糊，與中央的界限不清晰。）分稅制改革中劃分給地方的16個稅種多為收入零散的小稅種，且其中遺產和贈予稅一直未立法開征（注：2013年2月發改委、財政部和人力資源社會保障部在其發布的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》中稱：國家研究在適當時期開征遺產稅問題。），屠宰稅、農牧業稅、農業特產稅（煙葉除外）現已基本上取消，固定資產投資方向調節稅被停征，特殊行業的營業稅、地方企業所得稅、城市維護建設稅又劃為中央收入，原來為地方稅的個人所得稅、地方企業所得稅按2001年12月國務院下發《所得稅收入分享改革方案》又和中央實行比例分享，且中央分享比例較高。

3.在稅收征管權方面，地方稅權也時常受到限制和剝奪。（注：相比較稅收立法權和稅收收益權，地方享有的稅收征管權相對比較完整。地方稅種的稅由地方稅務機關來負責征收，但是哪些稅種劃歸地方稅由中央來決定。）在這次分稅制改革中，中國雖然建立了專門的地方稅務局專司地方稅的征管，但國稅局和地稅局的征管權限的劃分仍然有待進一步明晰。

1.從稅款征收權來看，國稅局與地稅局的征管權限交叉，部分屬于地方性的收入如個體稅收、集體稅收及涉外稅收中的地方稅收等仍由國稅局代征，而地方政府對屬于自己的收入又不能充分行使管轄權，這樣與建立國稅、地稅兩個稅務機構的初衷不完全相符，未能完全實現按照收入歸屬劃分稅收征管權限的目標。

2.征稅權與其他執法權相脫節。部分地方收入由國稅局代征后，其他執法權如管理權、檢查權、復議權的歸屬如何與征稅權一致起來，存在不少矛盾，且難以解決。

3.現在對95%以上的個體戶采取定額征稅的辦法，執法上難免有些彈性，個體戶稅收由國稅局代征，那么就意味著地方政府對定額中屬于地方稅收入的部分難以實施有效征管。他們從維護自身利益出發，容易與國稅局產生一些難以協調的矛盾。特別是在那些個體稅收比重較大的地方，這一矛盾更為突出。

4.從稅務管理權看，按照現行規定，地稅部門只對單純繳納地方稅的納稅人具有稅務登記權，而對既繳納增值稅又繳納地方稅的納稅人沒有稅務登記權，造成征稅權和管理權的脫節，使地方稅務機構難以有效地控制地方稅源，淡化了這些納稅人到地稅機關申報納稅的意識。此外，發票管理是稅源控制的一個重要基礎工作，但現在對普通發票的管理按流轉稅的歸屬劃分，造成了地稅部門對所管的大多數納稅人沒有發票管理權，失去了“以票管稅”的有效手段。（注：參見蘇明：《中國地方稅權劃分的理論分析和改革方向》，載《福建論壇（人文社會科學版）》，2005（3）。）

這種過度集中的稅權管理模式，很難符合中國各地復雜的經濟情況和千差萬別的稅源狀況，不利于地方政府事權和財權的統一，也不利于地方政府利用稅收調控地方經濟的健康發展；相反，它在很大程度上刺激了地方政府和中央的博弈行為，稅法、稅政在地方上很難得到嚴格、規范的執行。可見，實施分稅制之初的“集權”而非“分權”目的，使得地方稅權這一概念的意義模糊不清：在這一時空背景下，與其說地方稅權的設立是基于中央政府授權的結果，不如說地方稅權的產生是基于限制地方政府權力的考慮。（注：1994年分稅制改革本身就是最典型的一次向上集中財權，不過這次改革是按照“存量不動，增量調節”的漸進式原則推行的，原屬地方支柱財源的“兩稅”，劃作中央收入或共享收入后，采取了稅收返還的形式，確保地方既得利益不受影響。稅收返還的存在導致共享稅中央—地方的實際分享比率有一個漸進上升的過程，直至收斂于法定名義分享比率。2002年企業所得稅和個人所得稅被設定為共享稅，仍然采取增量分享原則，中央—地方分享比例是50：50，2003年這兩個稅種的增量分享比例提高為60：40，同樣，增量分享的改革策略使得這兩個稅種的實際總量分享比例有一個漸次提高并趨于收斂的過程。參見湯玉剛、苑程浩：《不完全稅權、政府競爭與稅收增長》，載《經濟學（季刊）》，2010（1）。）