第二節(jié)　國(guó)內(nèi)近年來(lái)公民參與的研究狀況

1.公民參與的研究狀況

公民參與概念是一個(gè)舶來(lái)品，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)這一主題的研究起步較晚。但是，近十幾年來(lái)，隨著我國(guó)政治與行政管理體制改革的不斷深入，各種形式的公民參與實(shí)踐逐步擴(kuò)大和豐富。回應(yīng)現(xiàn)實(shí)，國(guó)內(nèi)法學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和行政學(xué)等領(lǐng)域的研究者對(duì)參與主題給予了極大關(guān)注。研究者從多個(gè)角度進(jìn)行了相關(guān)研究，并在不同層面上取得了重要的研究成果。根據(jù)我們對(duì)中國(guó)知網(wǎng)、中國(guó)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)及中國(guó)學(xué)術(shù)趨勢(shì)搜索進(jìn)行的檢索顯示，國(guó)內(nèi)研究者對(duì)公民參與的關(guān)注度在不斷提高，論文和書籍?dāng)?shù)量及其所占比例在不斷上升，具體見圖2—1以公民參與為主題詞的檢索狀況。

筆者根據(jù)改革開放以來(lái)公民參與主題的論文發(fā)表和書籍出版數(shù)量及其相關(guān)研究?jī)?nèi)容，將此領(lǐng)域的研究狀況劃分為三個(gè)時(shí)期。^注45由于研究涉及的內(nèi)容龐雜、取向多樣，因而，這樣的劃分時(shí)期僅僅是一個(gè)相對(duì)的描述。

圖2—1 1979—2009年國(guó)內(nèi)公民參與研究論文年度分布

資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)、中國(guó)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)檢索結(jié)果制作而成。

第一個(gè)時(shí)期是1979—1997年間。根據(jù)圖2—1統(tǒng)計(jì)，這個(gè)時(shí)期，有關(guān)公民參與的論文每年發(fā)表量不超過十篇，也幾乎沒有出版過相關(guān)的書籍，只是在某些專著的部分章節(jié)中有所涉獵。從研究?jī)?nèi)容看，主要是在研究其他問題時(shí)，諸如行政立法、環(huán)境保護(hù)時(shí)提及公民參與，內(nèi)容以介紹及探討必要性和意義為主。^注46當(dāng)時(shí)，公民的政治權(quán)利受到普遍關(guān)注，對(duì)參與的研究也主要集中于公民的政治參與問題。

第二個(gè)時(shí)期是1998—2002年間。較前一時(shí)期而言，這一時(shí)期論文發(fā)表數(shù)量有所增加，但每年發(fā)表的論文不超過百篇，與此同時(shí)，也有部分相關(guān)書籍出版。從研究?jī)?nèi)容看，公民政治參與領(lǐng)域的研究領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，主要是對(duì)國(guó)外相關(guān)理論開始有意識(shí)地涉及。^注47從總體看，對(duì)公民參與的研究主要是嵌入在具體的立法或行政問題研究之中，如有關(guān)社區(qū)治理、行政立法、危機(jī)管理、城市規(guī)劃等一些有關(guān)制度或運(yùn)行機(jī)制完善的議題。

第三個(gè)時(shí)期是從2003年至今。這一時(shí)期學(xué)者對(duì)公民參與的研究給予了較大關(guān)注，每年發(fā)表論文的數(shù)量大幅上升，專著出版數(shù)量也大為增加。期間，學(xué)者大量地引進(jìn)并介紹了國(guó)外公民參與理論及經(jīng)驗(yàn)，翻譯了一批國(guó)外文獻(xiàn)資料。^注48與此同時(shí)，公民參與的研究領(lǐng)域得以拓展，不僅探討公民參與的意義規(guī)范問題，更涉及我國(guó)公民參與形式的討論，思考公民參與在公共預(yù)算、績(jī)效管理、NGO發(fā)展等領(lǐng)域的實(shí)踐方式，學(xué)界致力于將參與知識(shí)或理論應(yīng)用于指導(dǎo)我國(guó)公民參與實(shí)踐行動(dòng)，或分析和解釋我國(guó)公民參與的發(fā)展路徑。^注49在取得相當(dāng)一批研究成果的基礎(chǔ)上，有學(xué)者嘗試系統(tǒng)闡釋我國(guó)公民參與的理論分析框架。^注50

根據(jù)檢索分析，近年來(lái)國(guó)內(nèi)公民參與研究反映出一個(gè)明顯的特征，這就是絕大多數(shù)研究者的研究成果是在西方政治理論的概念、理論和方法指導(dǎo)下來(lái)確立研究對(duì)象和內(nèi)容的。換句話說(shuō)，研究者的研究是以西方相關(guān)理論的視角和方法作為分析解釋的起點(diǎn)和框架的，這構(gòu)成了我國(guó)公民參與研究的基本途徑。而從公民參與研究?jī)?nèi)容所涉及的領(lǐng)域看，研究涉足立法、代表大會(huì)和政治協(xié)商制度、公共政策過程、公共預(yù)算、績(jī)效評(píng)估、中國(guó)公民社會(huì)、地方或社區(qū)治理、NGO、城市規(guī)劃、價(jià)格聽證等，內(nèi)容十分廣泛。為了便于歸納，筆者從研究方法、研究路徑和研究層面三個(gè)方面，大致梳理、概括了近年來(lái)我國(guó)學(xué)者對(duì)公民參與的研究狀況，具體如表2—3所示。

表2—3 從研究方法、研究路徑和研究層面看國(guó)內(nèi)公民參與的研究狀況

資料來(lái)源：作者根據(jù)出版的著作、論文等文獻(xiàn)資料歸納繪制。

在這里，根據(jù)研究者的研究?jī)?nèi)容，可將研究方法劃分為理論研究和實(shí)證研究；研究路徑是指相關(guān)研究?jī)?nèi)容的著眼點(diǎn)及其理論依據(jù)，進(jìn)而形成觀察、歸納、分類與分析的方式。由于研究著眼點(diǎn)的不同，就分別有一組與之相配合的概念作為分析的架構(gòu)。^注51不同的研究路徑意味著運(yùn)用不同的視角觀察問題并建立研究框架。結(jié)合對(duì)研究方法的考慮，筆者將國(guó)內(nèi)公民參與研究路徑分為三類：治理理論路徑、個(gè)體權(quán)利相關(guān)理論路徑以及實(shí)證研究路徑。研究層面是指宏觀、中觀或微觀的研究角度。宏觀層面的理論是指有關(guān)社會(huì)的宏大特征的理論，“它是一種試圖理解制度、整個(gè)社會(huì)和社會(huì)之間的互動(dòng)等‘大圖景’的理論”^注52；微觀層面的理論試圖通過理解個(gè)體及其相互之間的互動(dòng)來(lái)理解社會(huì)生活，它涉及個(gè)人或小群體的社會(huì)生活議題，是關(guān)于社會(huì)的小的單元或特征的理論。^注53中觀層面的研究介于以上兩者之間，它通常涉及特定制度下的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)和相應(yīng)的理論等。以研究方法和研究路徑為主要?jiǎng)澐址绞剑Y(jié)合研究層面，可將國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公民參與的研究歸為以下幾點(diǎn)：

(1)以治理理論為分析框架的宏觀/中觀層面的理論研究。

這一研究路徑從治理理論以及民主、法治理論等著手，分析公民參與的意義、目標(biāo)、功能以及制度設(shè)計(jì)等。從學(xué)理意義上講，治理理論是一套用于解釋現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)變化特征的規(guī)范性理論。^注54這一研究路徑從國(guó)家和社會(huì)關(guān)系重建的角度來(lái)探討公民參與的必要性。這類研究主要從政治哲學(xué)的高度，分析在國(guó)家民主和法治進(jìn)程中公民參與制度的發(fā)展趨勢(shì)，試圖尋找公民參與背后的理念并為其鋪墊理論基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上探索良好的公民參與制度設(shè)計(jì)。^注55

(2)以治理理論為分析框架的微觀層面的理論研究。

這一研究路徑以地方治理、社區(qū)治理或城市治理等為背景探討制度框架中具體的公共政策運(yùn)行、立法過程等對(duì)公民參與的吸納及形式。^注56

(3)以個(gè)體權(quán)利相關(guān)理論為分析框架的宏/中觀層面的理論研究。

這一研究路徑從公民資格權(quán)責(zé)及其發(fā)展著手，探討公民參與主體條件的構(gòu)建與擴(kuò)展，公民參與的途徑、模式以及公民組織團(tuán)體的參與行動(dòng)和策略等。從公民資格及其權(quán)責(zé)理論研究角度的研究，著眼點(diǎn)是個(gè)體與共同體的關(guān)系。^注57

(4)以個(gè)體權(quán)利相關(guān)理論為分析框架的微觀層面的理論研究。

這一研究路徑從個(gè)體權(quán)利的視角出發(fā)，探討在公民參與中個(gè)體的參與動(dòng)機(jī)、參與成本與收益、個(gè)體的選擇、角色定位、應(yīng)有的素質(zhì)等。^注58

(5)宏觀/中觀層面的實(shí)證研究。

這一研究路徑從立法、公共政策、環(huán)境保護(hù)參與等領(lǐng)域入手，通過大量的個(gè)案分析，為公民參與的模式選擇及制度設(shè)計(jì)提供了豐富的實(shí)證素材。這個(gè)研究取向致力于通過對(duì)我國(guó)公民參與實(shí)踐情況的觀察或個(gè)案分析，描述在不同公共政策現(xiàn)實(shí)中公民參與的現(xiàn)狀，從中發(fā)現(xiàn)問題，借此獲得經(jīng)驗(yàn)性的知識(shí)或作出理論的解釋，并試圖尋求分析我國(guó)公民參與發(fā)展的理論框架。^注59

(6)微觀層面的實(shí)證研究。

這一研究路徑通過對(duì)公民參與實(shí)踐情況的觀察和個(gè)案分析，總結(jié)個(gè)體或組織參與行動(dòng)的方式和經(jīng)驗(yàn)。^注60

2.有序公民參與的研究狀況

在我國(guó)，有序公民參與的概念使用頻率相當(dāng)高。無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是學(xué)界，在觀察、描述、判斷涉及公民參與的政治發(fā)展、政治民主、社會(huì)管理、NGO成長(zhǎng)、基層民主制度等相關(guān)公共事務(wù)時(shí)，往往自覺或不自覺地將研究冠以“有序公民參與”一詞，在相當(dāng)多的情況下，這似乎是一種預(yù)設(shè)的、約定俗成的運(yùn)用。使用Google搜索到的相關(guān)主題詞，發(fā)現(xiàn)“有序參與”有1820000多條,“公民有序參與”有621000多條；而在使用百度搜索時(shí)，主題詞“有序參與”有 6270000多條，“公民有序參與”有1270000多條，“公民有序的政治參與”有 202000多條，“中國(guó)公民有序參與”有129000多條,“中國(guó)公民有序政治參與”有7530多條。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，我國(guó)關(guān)于有序公民參與的研究總體上集中在以下方面：

(1)關(guān)于有序公民參與的內(nèi)涵、價(jià)值、目標(biāo)和功能的探討。

對(duì)于有序公民參與的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界目前尚未有一個(gè)明確的定義。概括而言，有序公民參與分別表達(dá)了以下六種含義：

第一，將有序公民參與作為一個(gè)約定俗成的描述我國(guó)現(xiàn)實(shí)公民參與發(fā)展訴求的概念。人們?cè)谡劶爸袊?guó)公共政策制定、公民參與發(fā)展、民間組織成長(zhǎng)等事務(wù)時(shí)，往往使用有序公民參與這個(gè)概念作為既定的前提，自然而然地使用這個(gè)用語(yǔ)。這其中包含著兩段“潛臺(tái)詞”：一是在經(jīng)歷了大鳴大放、“文化大革命”等之后，人們真實(shí)體驗(yàn)到“多數(shù)人暴政”與無(wú)法制底線的參與行動(dòng)的巨大風(fēng)險(xiǎn)；二是在一個(gè)缺少公民自主治理文化傳統(tǒng)的國(guó)度里，受到歷史傳承和參與主客體條件的影響，公民介入公域生活，懂得作為公民的權(quán)責(zé)面對(duì)著不少制約因素，需要訓(xùn)練和學(xué)習(xí)的時(shí)間，故此，公民參與不可能一蹴而就，而是需要一個(gè)漸進(jìn)、穩(wěn)健的推進(jìn)過程。在這里，有序性的語(yǔ)境代表著對(duì)政治穩(wěn)定、社會(huì)秩序、逐步發(fā)展、漸進(jìn)深入目標(biāo)的追求。

第二，將有序公民參與看作在憲法、法律(如立法法、選舉法、組織法等)框架下由法定政治民主制度和公民權(quán)利規(guī)定的公民理性、合法的參與途徑。這種思維的理論依據(jù)是，有序性首先意味著遵從法定的秩序，在憲法與法律的規(guī)則框架下行動(dòng)，而有序公民參與則首先是公民應(yīng)以理性、合法的程序、途徑和方式參與政府公共事務(wù)治理。因此，這一論點(diǎn)強(qiáng)調(diào)我國(guó)憲法、法律規(guī)范的人民民主與公民參與政治制度實(shí)體性與程序性的安排，這包括公民享有的基本權(quán)利、人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、基層民主自治制度等，關(guān)注現(xiàn)行制度的合法性規(guī)范及其演進(jìn)。

第三，將有序公民參與看作政府加強(qiáng)社會(huì)管理，采取疏導(dǎo)、監(jiān)控等各種措施，防范民間參與演變?yōu)槲：舶踩蜕鐣?huì)安定的行動(dòng)的政府管理機(jī)制與活動(dòng)。這種觀點(diǎn)更多地從政府主導(dǎo)和社會(huì)管理的優(yōu)益性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)有序性的參與基于并取決于官方設(shè)置的管理制度和開放管道，主張民間社會(huì)的成長(zhǎng)秩序源自黨和政府的有效引導(dǎo)與管理制度的不斷完備。在這一思維框架下，有序公民參與價(jià)值一方面倡導(dǎo)政府發(fā)動(dòng)公民參與，并在其間發(fā)揮主導(dǎo)和決定性作用，另一方面倡導(dǎo)借助政府的監(jiān)控管理方式，按照政府既定的政策軌道整理、接納、引導(dǎo)、規(guī)制民間的參與力量，民間的參與力量應(yīng)在給定的限度內(nèi)成長(zhǎng)和發(fā)展。

第四，將有序公民參與看作參與主體——公民及其組織參與行動(dòng)的理性化與自覺性發(fā)展程度。這種觀點(diǎn)從公民參與的主體性條件和要求來(lái)看待有序公民參與的過程，認(rèn)為參與的有序性有賴于參與主體的價(jià)值取向、公民資格(citizenship)狀態(tài)、理性與包容的能力和行動(dòng)方式等因素。也就是說(shuō)，公民素質(zhì)的高低、公民資格的成長(zhǎng)力直接關(guān)系到有序公民參與的保障和實(shí)現(xiàn)，避免出現(xiàn)大鳴大放、多數(shù)人暴政、極端手段等參與現(xiàn)象是有序公民參與的應(yīng)有之義。從這樣的角度來(lái)看，有序公民參與意味著公民性的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)、公民公域精神或共同體生活意識(shí)的養(yǎng)成過程，這也就是有序公民參與的逐步發(fā)展過程。

第五，將有序公民參與看作政府社會(huì)管理與民間社會(huì)興起、NGO參與力量之間的平衡。這種判斷的邏輯源于塞繆爾·亨廷頓(Samuel Huntington)的假定，即政治開放、政治發(fā)展的速度應(yīng)與政治體制的吸納能力相匹配，這樣才能使在政治博弈過程中新成長(zhǎng)的力量被有序地吸納，而不至于導(dǎo)致政治秩序結(jié)構(gòu)的失衡，并瓦解社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。^注61故此，有序性意味著國(guó)家政治體制動(dòng)員能力、社會(huì)管理能力與民間自發(fā)的參與力量的興起和成長(zhǎng)保持平衡，表現(xiàn)為利益表達(dá)與利益吸納、利益發(fā)散與利益統(tǒng)合、公民參與權(quán)利與參與制度途徑之間的力量均衡。從這個(gè)基點(diǎn)出發(fā)，則要求一方面應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家民主政治制度的建設(shè)，增強(qiáng)政府的開放性與透明性，保障公民基本權(quán)利，拓展公民參與的制度化途徑，另一方面應(yīng)發(fā)展政府的社會(huì)管理模式，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在政府的主導(dǎo)下，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律等多種手段領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與公共政策和公共事務(wù)治理過程。近年來(lái)，人們廣泛探討的在新的歷史條件下創(chuàng)新社會(huì)管理的模式、確立新型社會(huì)管理方式，就是這一觀念的直接體現(xiàn)。

第六，將有序公民參與思維看作政府不斷開放、推進(jìn)公民參與發(fā)展、拓展公民參與形式和途徑的本意。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，有效的公民參與渠道是公民利益表達(dá)和利益聚合的基礎(chǔ)，也是有序公民參與的前提。因?yàn)椋绻麤]有有效的公民參與管道，公民權(quán)利無(wú)法得到有效維護(hù)、利益無(wú)法得到有效傳遞、訴求無(wú)法得到及時(shí)響應(yīng)，勢(shì)必導(dǎo)致由于社會(huì)“安全閥”機(jī)制缺失而出現(xiàn)“管涌”、“潰堤”現(xiàn)象的爆發(fā)，遭遇激烈的對(duì)抗性行為從而威脅到制度的基礎(chǔ)。因此，這種思維的立足點(diǎn)是，國(guó)家政治體系應(yīng)以更加積極和開放的態(tài)度與政策，促進(jìn)公民參與管道的建設(shè)與發(fā)展，改進(jìn)政府與民間社會(huì)的交往關(guān)系，推動(dòng)公民社會(huì)的成長(zhǎng)及其自主管理。

顯然，在現(xiàn)實(shí)中，并不存在一個(gè)精確的尺度或標(biāo)準(zhǔn)用來(lái)衡量參與“有序性”的邊界和速率。參與的“有序性”是一個(gè)相對(duì)的概念，研究者解釋有序公民參與的內(nèi)涵體現(xiàn)出內(nèi)在的差異甚至分歧：有的側(cè)重于管理與秩序取向，有的則更張揚(yáng)權(quán)利與利益表達(dá)取向；有的認(rèn)為有序公民參與始于穩(wěn)健地開放參與管道，始于公民責(zé)任意識(shí)的成熟與理性，有的則更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度設(shè)計(jì)及其政府的透明、開放、回應(yīng)、負(fù)責(zé)是有序公民參與發(fā)展的前提。顯然，這些分歧與人們所基于的利益、體驗(yàn)、立場(chǎng)和價(jià)值觀密切相關(guān)。因此，對(duì)“有序公民參與”的闡釋，與其說(shuō)是標(biāo)明有序性內(nèi)涵與外延的過程，不如說(shuō)是人們對(duì)其本質(zhì)與意義進(jìn)行建構(gòu)的過程。

有序公民參與具有十分重要的意義。就政治改革方面而言，有利于在社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上滿足發(fā)展的需要，通過廣泛的參與促進(jìn)政治的可持續(xù)性。對(duì)社會(huì)建設(shè)而言，社會(huì)領(lǐng)域的有序公民參與構(gòu)成了現(xiàn)代公民的一種生活方式，推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)民主中的政治參與；有序公民參與也是執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性的補(bǔ)充、調(diào)整與完善。對(duì)政府而言，有利于推進(jìn)有效率的公共秩序及達(dá)成一定水平的政治共識(shí)，并有助于提升政府的合法性，是公共決策科學(xué)化、民主化的基石。對(duì)社會(huì)層面而言，有助于平衡社會(huì)與國(guó)家的權(quán)力，并實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的分擔(dān)。對(duì)公民個(gè)體而言，有助于公民能力的提高和全面發(fā)展。^注62

(2)關(guān)于我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期有序公民參與的現(xiàn)狀、問題與推進(jìn)策略研究。

相對(duì)而言，這方面的研究成果較為豐富。褚松燕在《權(quán)利發(fā)展與公民參與：我國(guó)公民資格權(quán)利發(fā)展與有序參與研究》一書中，對(duì)我國(guó)公民資格權(quán)利發(fā)展及其與政治參與的關(guān)系進(jìn)行了宏觀的描述，并分析了其現(xiàn)實(shí)存在的問題；魏星河在《當(dāng)代中國(guó)公民有序政治參與研究》中對(duì)公民有序政治參與的制度基礎(chǔ)與供給狀況進(jìn)行了分析。關(guān)于現(xiàn)階段有序公民參與制度存在的問題研究，學(xué)者們認(rèn)為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，行政官員與公民對(duì)有序公民參與的認(rèn)知偏差。對(duì)行政官員而言,由于對(duì)公民參與的價(jià)值及其發(fā)展的必然性的認(rèn)知存在著偏差,他們固守著傳統(tǒng)行政管理的行為模式,因此,在初始的意義上,并沒有太多的自覺意識(shí)和內(nèi)心沖動(dòng)歡迎公民參與的行為。在公民一方,對(duì)于公民參與也存在著一些認(rèn)知上的誤區(qū)，這些誤區(qū)同樣將疏離公民與政府及其行政官員的合作關(guān)系,阻滯公民與政府及其行政官員良好關(guān)系的建立。^注63第二，公民的組織化程度不高。非營(yíng)利組織的發(fā)育程度體現(xiàn)了公民的組織化程度，它能夠促進(jìn)民眾認(rèn)同感和利益的多元化，引導(dǎo)公民的有序參與，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)，在整合民眾利益方面也發(fā)揮著重大的作用，非營(yíng)利組織具有規(guī)范公眾的情緒，讓參與行為在一個(gè)和平、理性的環(huán)境中進(jìn)行等功能。但我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展滯后，使得公民參與未能形成有效的利益聚合機(jī)制。^注64第三，體制性的約束及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制等。^注65

由此提出發(fā)展有序公民參與的相應(yīng)對(duì)策是：第一，政府與公民在互動(dòng)及實(shí)踐過程中體驗(yàn)和建構(gòu)有序參與的共識(shí)，積極推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展。協(xié)商民主在合法性、合理性、程序性等方面與公民有序參與有著內(nèi)在的契合性，應(yīng)該從國(guó)家制度、基層政治、社會(huì)自治三個(gè)層面發(fā)展協(xié)商民主，擴(kuò)大公民有序參與。^注66第二，促進(jìn)公民自治組織和公民社會(huì)的發(fā)育。這有賴于政治體制改革的推進(jìn)程度和政治文明的建設(shè)狀況,也有賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。修訂和完善關(guān)于民間組織的法律、規(guī)章和政策，創(chuàng)造有利于民間社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境。培育公民意識(shí),構(gòu)建公民文化。第三，有序公民參與的制度化等。有序公民參與的制度建設(shè)，應(yīng)以增進(jìn)公民的權(quán)利內(nèi)容和保護(hù)公民的權(quán)利行使為基礎(chǔ)，注重規(guī)則和程序。完善現(xiàn)有公民參與管道，如行政聽證制度、社會(huì)協(xié)商制度、公民旁聽制度等，并在此基礎(chǔ)上不斷探索出新的參與方式、形式和途徑，擴(kuò)大公民參與的廣度和深度，增強(qiáng)參與的有效性。

(3)關(guān)于有序公民參與發(fā)展的環(huán)境因素的分析及制度、機(jī)制構(gòu)建的探討。

學(xué)者十分關(guān)注我國(guó)有序公民參與的環(huán)境因素，認(rèn)為環(huán)境因素某種意義上決定了中國(guó)有序公民參與成長(zhǎng)的性質(zhì)。有序公民參與的環(huán)境因素或背景包括社會(huì)轉(zhuǎn)型中利益分化和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代電子政務(wù)的發(fā)展使政府危機(jī)管理的重要性日益凸顯等。^注67全球化浪潮不可逆轉(zhuǎn)地沖擊和挑戰(zhàn)政府的治理，公民參與和自主管理是全球化時(shí)代地方治理的內(nèi)在要求,是其本質(zhì)特征的反映,同時(shí),地方治理為公民參與和自主管理提供了制度安排和廣闊的發(fā)展空間。公民參與是回應(yīng)全球化挑戰(zhàn)的需要，同時(shí)，地方治理的轉(zhuǎn)變亦需要發(fā)展公民參與。社會(huì)轉(zhuǎn)型中利益的分化加劇，各種矛盾沖突被激發(fā)，制度化外的公民參與容易走向極端，演變成群體性事件。同時(shí)，民眾對(duì)參與有更大的需求，需要將公民參與納入制度內(nèi)，以促使其規(guī)范化和有序化。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)被公民和政府用作利益表達(dá)和利益綜合的新渠道，它為公民參與提供了一個(gè)更加方便和快捷的途徑。網(wǎng)絡(luò)給公民參與帶來(lái)積極影響的同時(shí)，也對(duì)有序公民參與提出了新的挑戰(zhàn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，政府危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的重要性日益凸顯，政府危機(jī)管理的有效性不僅取決于政府的作用,而且受制于公民參與的有序性,不管是在危機(jī)預(yù)警階段,還是在危機(jī)發(fā)生后的救助階段,都離不開公民的有序參與。有序公民參與是維持社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定和防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效安排。王錫鋅的《公眾參與和行政過程：一個(gè)理念和制度分析的框架》一書對(duì)有序公民參與的制度、機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行了較為系統(tǒng)的探討。他提出公民參與的制度化需要一個(gè)合理的制度體系，包括：公眾獲得信息和組織條件的基礎(chǔ)性制度；政府信息公開和公眾利益的組織化制度；公民參與的程序性制度；公民參與的支持性制度，即“公益代表制度”、媒體和公共輿論對(duì)分散的利益進(jìn)行組織化提供資源信息和技術(shù)等的支持、專家知識(shí)的支持、利用司法審查有效監(jiān)督?jīng)Q策的機(jī)制等。

從總體上看，在有序公民參與的研究領(lǐng)域，我國(guó)學(xué)者關(guān)注度較高、比較集中的問題包括：在參與實(shí)踐中，公民的權(quán)利如何行使？通過哪些有效的形式和途徑來(lái)具體實(shí)現(xiàn)訴求？在怎樣的制度環(huán)境和制度設(shè)計(jì)下，才能達(dá)成有序公民參與并實(shí)現(xiàn)有效治理？等等。無(wú)疑，其關(guān)鍵在于如何平衡政府與公民社會(huì)的關(guān)系，緩解公民參與與秩序之間的內(nèi)在張力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的均衡和社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定。