第四節(jié)　濫用規(guī)制與我國反壟斷立法

一、我國反壟斷立法的歷程

我國反壟斷法的制定經(jīng)過了一個漫長的過程。改革開放以來，為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，一些有關(guān)競爭的政策和法規(guī)陸續(xù)出臺。1980年10月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展和保護(hù)社會主義競爭的暫行規(guī)定》，這是我國第一個關(guān)于競爭的政策性文件。1987年，國務(wù)院首次提出要制定反不正當(dāng)競爭條例，主要目的是制止改革開放后出現(xiàn)的地方分割和部門壟斷，維護(hù)市場公平競爭。為此，由國務(wù)院法制局牽頭，國家體改委、工商局等七部門組成起草小組，當(dāng)年8月便草擬了《禁止壟斷和不正當(dāng)競爭條例》（草案）。從1988年起，條例的起草工作基本上是由國務(wù)院法制局與國家工商局兩部門承擔(dān)。但是，1989年之后，隨著國際政治形勢的風(fēng)云變幻，我國的政府指導(dǎo)思想發(fā)生很大變化，草案中的反壟斷部分被刪除，條例的制定工作也被推延。（注：參見王學(xué)政：《中國反不正當(dāng)競爭法的理論與立法經(jīng)驗》，載《中國工商管理研究》，1998（5），4~12頁。）

1991年年底，全國人大常委會正式將《反不正當(dāng)競爭法》列入須加快制定的經(jīng)濟(jì)立法項目，國家工商行政管理局成為唯一起草單位。1992年開始，國家工商行政管理局條法司成立起草小組，在進(jìn)行市場調(diào)查研究的同時，大量收集國內(nèi)外的有關(guān)立法資料，開展了一系列的立法研討會。經(jīng)過一系列的討論和修改，1993年5月，國務(wù)院討論通過《反不正當(dāng)競爭法》（草案）。1993年9月2日，第八屆全國人大常委會第三次會議審議通過《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》（簡稱為《反不正當(dāng)競爭法》），自1993年12月1日起施行。1997年12月29日，第八屆全國人大常委會第二十九次會議通過《中華人民共和國價格法》（簡稱為《價格法》），自1998年5月1日起施行。《反不正當(dāng)競爭法》以及《價格法》實施后，負(fù)責(zé)實施的國家工商行政管理局（2001年3月改為國家工商行政管理總局）與國家發(fā)展和改革委員會又不斷出臺了一系列的補(bǔ)充規(guī)定。至此，我國形成了以《反不正當(dāng)競爭法》和《價格法》為主，以一系列配套規(guī)章、規(guī)定為輔的競爭法律制度。在《反壟斷法》出臺以前，這些法律、法規(guī)及規(guī)章對于維護(hù)我國市場競爭秩序，制止不正當(dāng)競爭行為或價格壟斷行為方面發(fā)揮了重要作用。

1997年、1998年的亞洲金融危機(jī)后，東南亞的一些國家加強(qiáng)了競爭立法，我國也在1999年重新啟動《反壟斷法》的起草工作。經(jīng)過改革開放以來的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)初具規(guī)模，但與此同時，各種形式的壟斷行為也日益增多，各種限制競爭的行為表現(xiàn)日趨復(fù)雜，我國需要制定一部較為系統(tǒng)、完備的反壟斷法，為進(jìn)一步深化改革、營造公平的市場競爭秩序保駕護(hù)航。此外，當(dāng)時我國正在進(jìn)行的入世談判也需要進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，通過制定《反壟斷法》來維護(hù)經(jīng)濟(jì)全球化背景下我國的市場競爭環(huán)境，提高外資利用的質(zhì)量和水平，防止外國資本通過企業(yè)并購等手段在我國市場形成壟斷。和其他東歐社會主義國家進(jìn)行的快速市場轉(zhuǎn)軌以及經(jīng)濟(jì)立法相比，我國的經(jīng)濟(jì)立法明顯具有循序漸進(jìn)的特征。我國的經(jīng)濟(jì)立法與我國采取的漸進(jìn)式改革開放方針一致，可以稱之為“漸進(jìn)式立法”模式。

1999年11月，國家工商行政管理總局和國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會制定了《反壟斷法（征求意見稿）》的最初草案。該草案搭建起我國《反壟斷法》的基本框架結(jié)構(gòu)，反映出相關(guān)起草部門對于我國《反壟斷法》的整體結(jié)構(gòu)設(shè)想。《反壟斷法》意見稿繼承了國際上反壟斷法的三大基本規(guī)制，即壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及經(jīng)營者集中規(guī)制，與此同時，還增加了關(guān)于禁止“行政性壟斷”的規(guī)定，這就是說，我國《反壟斷法》從起草開始就將禁止“行政性壟斷”作為《反壟斷法》的一項重要內(nèi)容。意見稿也清晰地繪制出我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的構(gòu)成圖，雖然這一設(shè)想?yún)⒖剂税l(fā)達(dá)國家競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)的組成模式，但是當(dāng)時的設(shè)想非常明確。（注：例如，1999年和2000年公布的征求意見稿第6章關(guān)于反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的規(guī)定中，對于反壟斷主管機(jī)關(guān)的職權(quán)，行使職權(quán)的獨立性，組織、委員的任命和身份，主任、委員的任命，委員的選任、任期以及免職，派出機(jī)構(gòu)，表決方法等都有具體的規(guī)定。這些規(guī)定在2001年以后的立法意見稿中逐漸被刪除和簡化。）如果把我國《反壟斷法》起草階段的各個草案版本收集起來進(jìn)行比較，可以清晰地發(fā)現(xiàn)我國制定《反壟斷法》走過的路線。我國《反壟斷法》的制定是從學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的反壟斷法開始的，初期的意見稿比較籠統(tǒng)，帶有明顯模仿的色彩，特別是模仿歐盟競爭法或德國《反限制競爭法》的諸多條款。隨著法律起草部門對競爭法律制度的理解加深，法律意見稿開始越來越注重要切合我國實際，注重對于我國特有問題的解決或處理。《反壟斷法》草案的條款也逐步細(xì)化。

2003年3月，第十屆全國人大第一次會議決定在原國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部的基礎(chǔ)上組建商務(wù)部，商務(wù)部擔(dān)任起草、制定中國反壟斷法的主要任務(wù)。2004年7月，商務(wù)部將《反壟斷法（送審稿）》報請國務(wù)院審議。國務(wù)院法制辦于2005年正式啟動《反壟斷法（送審稿）》的審查修改工作，經(jīng)過一年多的努力，于2006年6月形成了《反壟斷法（草案）》。2006年6月7日，國務(wù)院第139次常務(wù)會議通過《反壟斷法（草案）》，并于同月由國務(wù)院提請全國人大常委會審議。在全國人大常委會審議期間，《反壟斷法（草案）》又經(jīng)過三次審議。2007年8月30日，第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過《中華人民共和國反壟斷法》，同日國家主席胡錦濤簽發(fā)第68號主席令，正式公布了《反壟斷法》。

從國務(wù)院最初決定起草《反不正當(dāng)競爭法》到最后通過《反壟斷法》，我國《反壟斷法》的制定經(jīng)過了整整二十年時間。這一時期既是我國市場經(jīng)濟(jì)改革日益深化的過程，又是我國法律起草部門不斷學(xué)習(xí)外國法律制度的過程。在《反壟斷法》的制定過程中，相關(guān)立法部門召開各種形式的研討會，廣泛聽取專家學(xué)者、行業(yè)代表、相關(guān)政府部門的意見和看法，還與外國反壟斷法的理論及實務(wù)部門進(jìn)行多層次交流，吸取國外同行的經(jīng)驗和建議，這在我國同類的國內(nèi)立法中是比較少見的。（注：參見曹康泰：《中華人民共和國反壟斷法解讀——理念、制度、機(jī)制、措施》，8~12頁，北京，中國法制出版社，2007。）當(dāng)然，由于這部法律本身的重要性以及我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，《反壟斷法》的制定過程中既牽涉法律執(zhí)行部門之間的權(quán)力博弈，又涉及包括國有企業(yè)、公共企業(yè)在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)之間的利益博弈。《反壟斷法》最終選擇回避那些容易引起爭議的法律問題，將立法難題留待將來解決，這種策略就是多方博弈后的妥協(xié)表現(xiàn)。（注：例如，我國反壟斷法制定過程中除了1999年的初稿中明確了反壟斷主管機(jī)關(guān)的組織構(gòu)造以外，在以后的數(shù)次修改過程中都有意避免或者模糊處理關(guān)于反壟斷主管機(jī)關(guān)構(gòu)成的相關(guān)條款，直到2006年由全國人大常委會審議時，關(guān)于反壟斷主管機(jī)關(guān)的組織構(gòu)想才逐漸明確。又如，我國反壟斷法草案中，當(dāng)初曾明確規(guī)定反壟斷主管機(jī)關(guān)以及部門監(jiān)管之間的關(guān)系，但是在最終出臺的法律中相關(guān)條款被刪除。）從整體上看，我國《反壟斷法》吸收了當(dāng)今國際競爭法的各項有益成果，照顧到已經(jīng)形成的利益格局及法律實施現(xiàn)狀，做到了維護(hù)各種利益群體之間的最大平衡。我國《反壟斷法》最終剔除了早期的理想主義成分，切合我國轉(zhuǎn)軌時期特殊的政治經(jīng)濟(jì)體制，可以說是一部比較務(wù)實也比較靈活的法律。