第一章 導論

第一節 政府會計改革的動力

1.1.1 西方國家政府會計改革的動力

自20世紀70年代開始，西方發達國家遭遇到第二次世界大戰后最嚴重的經濟危機和財政危機，從而推動了新公共管理運動的興起。新公共管理運動引起一系列深刻的政府管理理念的變革，如對國有企業進行私有化以限制政府對市場的干預，對地方政府下放權責以清晰界定中央和地方政府的職能范圍，在政府管理中引入企業競爭機制以提高政府效率，等等。政府會計的權責發生制改革是其中重要的改革內容之一。當時，美國一些大城市的財政出現嚴重危機，而政府卻無法提供清晰的揭示問題嚴重程度的財務報告。于是，一些民間會計師事務所、政府官員和學者引領起一次要求政府向社會提供反映全面財務狀況的、按照權責發生制基礎編制的資產負債表的政府會計改革運動，在美國被稱作“第三次政府會計改革浪潮”。

20世紀80年代，這種改進政府會計的浪潮從美國蔓延至加拿大、澳大利亞和新西蘭，在20世紀90年代蔓延至英國。在這些國家的改革理念影響下，世界銀行、國際貨幣基金組織、聯合國開發計劃署等國際組織開始向發展中國家和東歐市場經濟轉軌國家推薦英美的權責發生制政府會計模式，使政府會計改革成為新公共管理運動中一股席卷世界的潮流。

1.1.2 我國政府會計改革的時機與動力分析

1.1.1.1 政府會計改革的時機分析

隨著我國1992年市場經濟體制改革地位的確立及隨后實施的一系列改革措施，如國有經濟規模與布局的調整、現代企業制度的建立、稅制改革及中央與地方政府的分稅制財政體制改革等，財政部也進行了諸如進行部門預算、收支兩條線、國庫集中收付制度和政府采購制度等為主要內容的預算管理體制配套改革，建立了包括總預算會計、行政單位會計、事業單位會計“三位一體”的預算會計體系，完成了由計劃經濟體制下簡單地反映財政資金來源及使用的預算會計向市場經濟體制下的預算會計體系轉化。這些變革都具有非常重大的意義，為政府會計適應市場經濟的下一步發展奠定了基礎。當前在市場經濟改革進入深水區，需要更為系統和深刻的變革時期，財政體制包括政府會計正面臨著新的挑戰與機遇。

國外的政府會計權責發生制變革，是由對政府預算資金的反映擴展到對政府所有經濟活動及其后果的全面反映，是由預算會計向政府財務會計的轉變，其牽涉范圍的廣度和影響深度遠遠超過我國預算會計改革。20世紀末，我國政府財政部門開始關注、引介國外政府會計權責發生制改革的相關成果，推動學者們結合我國政府會計的現實問題進行研究。由于以權責發生制為基礎的政府財務報告制度已經成為國際公認的公共財政管理發展方向，我國財政部于2010年年底啟動了權責發生制政府綜合財務報告試編工作，但因沒有日常的核算數據，因此只是將一部分預算會計的結果調整出年末余額，由于數據不全面，所以很難反映政府真實的財務狀況，起到的是一種嘗試和試驗作用。由此看來，我國的政府權責發生制改革尚處于觀察、研究和嘗試階段，難說真正開啟。

從20世紀末至今，世界發生了三次波及面很廣的經濟危機，即亞洲金融危機、歐洲主權債務危機和美國次貸危機，它們的發生都與政府債務有直接或間接的關系，最終都可能會演化為財政危機。而經濟的全球化日益將一個國家或地區與世界經濟越來越緊密地連接在一起，某個國家或地區出現的財政危機，已經成為一個世界性的課題。因此世界各國都開始關注財政風險問題，有些國家已經邁出了實質性的步伐，如美國、新西蘭、加拿大、南非、巴西、哥倫比亞等國家都力圖在一定的法律框架下防范財政風險的累積和爆發。一些國際組織，如世界銀行、國際貨幣基金組織、歐盟，近年來都加強了對財政風險的研究，并明確提出在政府財務報告中披露財政風險的要求。

自從1994年我國進行分稅制改革以來，由于一些地方政府難以籌措到足夠的財政資金，很多地方政府尤其是縣鄉級政府財政困難所導致的債務數額就在逐年上升。因此，我國對各級政府財政風險的認識也在深化，并逐漸引起了各方面的關注。在2000年，朱镕基同志在《政府工作報告》中就已明確提出“要認真警惕和防范財政風險”。立法機關對財政風險問題也提出了明確要求，第九屆全國人民代表大會第五次會議在關于2001年決算與2002年中央和地方預算的決議中提出了“注意防范財政風險”。黨的十八大報告更是明確指出，要“建立現代財政制度。建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。這表明為了預警和防范財政風險，編制政府財務報告已經被作為現代財政制度整體改革的組成部分納入統籌的范圍。然而我國財政風險發展速度之迅猛遠快于人們對它的認識與研究，無論是從理論還是從實踐方面均已提出越來越緊迫的應對要求。

1.1.1.2 政府會計改革的動力分析

自2008年席卷全球的金融危機給中國帶來巨大的沖擊以后，我國政府啟動了刺激經濟的方案，中央通過發行國債擴大赤字共投入1.18萬億元，帶動地方政府和社會投資期望達到總額為4萬億元的擴大內需計劃。計劃開始后，地方政府紛紛上馬了大量的建設項目，其實際投資總額遠遠超出了中央政府的投資計劃。但是地方政府本身財力有限，按照原來的《中華人民共和國預算法》又不能公開發行債券向社會融資，依靠自身是無法支持如此大規模投資的。于是出現了大量由地方政府支持的融資平臺為政府籌措和使用信貸資金提供便利，在此前提下，我國政府性債務出現了難以預期的大規模擴張。

關于當前地方政府性債務結構與規模，有不少學術研究機構、世界經濟組織及政府有關部門做了多種估計測算，不過其測算結果相互之間差異很大，其中最為權威的數據來自審計署從2013年8月至9月進行的一次全面徹底的審計。據審計署在2013年12月30日發布的《全國政府性債務審計結果》公告如表1-1所示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元；其中，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。

2013年我國的國內生產總值為568845億元，全國財政收入為129142.9億元，其中地方政府財務收入68969億元。全國各級政府負有償還責任的債務已達到國內生產總值的36.39%，其中地方政府負有償還責任的債務已達到國內生產總值的19.14%；全國各級政府的債務是2013年全國財政收入的1.60倍，而地方政府負有償還責任的債務也達到2013年地方政府財政收入的1.58倍。雖然政府各部門認為，目前地方政府性債務整體是可控的，但目前的政府性債務不僅引起國內各界越來越多的關注，而且引起了國際經濟組織普遍的擔憂。國際貨幣基金組織、世界銀行等組織都曾專門對此問題進行獨立調查、估算并給出了相應的建議。近幾年的達沃斯世界經濟論壇上我國總理的發言也都會對地方政府性債務的規模及可控性問題進行單獨說明。

在各種關于地方政府性債務的信息來源中，無論是學術機構還是審計署公布的結果均來自綜合測算和估計，政府預算會計作為一種對財政活動進行記錄、加工、處理并最終輸出綜合財政信息以資決策的信息系統，未能提供各級政府債務的全面信息，因此人民在關注地方政府性債務的同時看到了政府會計的滯后。政府會計作為提供政府經濟活動運行及其結果信息的財政制度的基礎性建構，其對財政制度的完整性、重要性不言而喻。然而到目前為止，我國政府會計系統還主要以預算資金的流動作為反映對象，以收付實現制為基礎，尚無法提供關于政府性資產、債務、成本費用等的全面信息。在財政風險日益引起各方關注與憂慮的情況下，控制和防范地方政府性債務無限膨脹就成為財政制度改革的當務之急，提供基礎信息的政府會計改革不僅是財政制度改革的題中應有之義，而且是一項不可或缺的重要安排。