二、人大制度創新發展、三者有機統一與國家治理現代化

2013年，中國共產黨十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。可見，推進國家治理體系和治理能力現代化不僅是全面深化改革的重要內容，更是全面深化改革的總目標，國家治理體系和治理能力現代化對于實現中國社會主義現代化，具有重大的理論價值和深遠的現實意義。

（一）人大制度改革是完善國家治理體系的必然要求

促進人民代表大會制度創新發展不僅關系到人民代表大會制度的制度功能能否得到更好的發揮，更關系到國家治理體系現代化的目標能否實現。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，促進人民代表大會制度創新發展是健全國家治理體系的必然要求。

1．國家治理體系的基本內容。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，“推進國家治理體系和治理能力”被列為全面深化改革的總目標。因此，我們首先有必要厘清什么是國家治理體系，以及如何實現國家治理體系的現代化。

（1）國家治理體系的內涵。習近平總書記指出：“國家治理體系就是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”客觀來說，“國家治理體系”是馬克思主義國家理論的重要創新，是我們黨基于執政經驗、對于社會政治發展而進行的規律總結。國家治理體系不僅特指國家治理的制度體系，也是國家履行自己職責、發揮治國理政功能的制度體系，還是維護公共秩序、規范社會權力運行的一系列制度和程序。

歷史唯物主義認為，生產力的發展水平，決定著人類社會的發展進程，決定著一定歷史發展形態的生產關系。一定的社會形態是經濟基礎和上層建筑的統一，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎。那么，國家治理體系作為我國的上層建筑，必然反映我國社會生產力不斷提高、經濟基礎發生變化的客觀事實。換言之，我國的國家治理體系是在我國民主政治發展、社會經濟進步、歷史文化傳承基礎上形成的必然結果。筆者認為，我國國家治理體系應當涉及三大核心因素：其一，合法性。政治學上合法性通常是指某種政治統治權威是否被認可及其被認可程度如何。在我國，中國共產黨作為社會主義建設事業的領導核心，其執政地位并不是自封的，是在長期艱苦的斗爭過程中形成，是中國人民在社會變革中作出的歷史性選擇。而人民代表大會作為我國的權力機關，由人民選舉產生，代表人民意愿。同時，人民代表大會制度也是人民實現當家作主的制度途徑，通過人民代表大會制度的運行，人民能夠參與國家事務管理。其二，績效性。執政績效一般指執政者通過行使執政權履行自身職責、實現社會發展、提高人民生活水平的能力及效果。從政治、經濟及社會三個維度考察中國共產黨的執政績效，可發現自中國共產黨執政以來，政治秩序穩定，行政管理體系有序運轉，國民經濟健康發展，人民生活水平得到普遍提高。可以說，中國共產黨的執政績效對于維持國家治理體系的持久穩定，發揮了重要的作用。其三，治理性。國家治理體系是以現代治理理念為基礎，強調各治理主體之間的協調、協同、協商關系；以問題為導向，能夠妥善地處理社會轉型期間出現的新矛盾；以現代技術為科技背景，能夠運用包括現代信息技術在內的各種高科技手段，有效地解決各類新問題。

（2）國家治理體系現代化的必然要求。改革開放以來，我國政治、經濟、文化以及社會等各領域的改革，實質上即是不斷推動國家治理體系現代化的過程。國家治理體系現代化是一個歷時較長久、涉及面較廣、問題較復雜的社會系統工程。如果說國家治理體系是一個由理念、價值與制度構成的基本結構，那么也應當從理念、價值與制度三要素出發，推動國家治理體系的現代化進程：從理念要素上來看，國家治理體系現代化要實現從“統治”到“治理”的理念轉變。從價值要素上來看，國家治理體系現代化要實現從“專斷人治”到“民主法治”的價值轉變。從制度要素上來看，國家治理體系現代化要實現行政、經濟、社會體制的科學轉變。

2．人大制度創新發展是完善國家治理體系的題中之義。在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記作出重要指示：我們在國家治理體系上還存在很多不足之處，有許多亟待改進的地方。我們要發揮中國特色社會主義制度的優越性，必須從各個領域推進國家治理體系和治理能力現代化。人大作為國家治理體系的重要組成部分，應當通過自身的制度改革，挖掘出更多的“制度潛力”，推動國家治理體系的現代化。

（1）人民代表大會制度是國家治理體系的重要組成部分。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年的大會上指出人民代表大會制度之于中國的重要價值，他提出“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”。

中國特色社會主義制度體系是中國特色國家治理體系的制度基礎。而我國的制度體系包括作為根本政治制度的人民代表大會制度，以政治協商制度、基層群眾自治制度以及民族區域自治制度等為代表的基本政治制度，以公有制為主體、多種所有制共同發展的基本經濟制度，維持國家安定秩序的中國特色社會主義法律體系，以及確保經濟體制、政治體制以及社會體制合理運行的各項具體制度。人民代表大會制度，作為馬克思主義國家學說在中國的實踐運用，作為國家政治生活的核心與基礎，作為我國憲法所確立的國家政權組織形式，是我國的根本政治制度。在國家治理體系中，人民代表大會制度也發揮著基礎性的治理作用，支撐著國家治理體系以及治理能力。正如習近平總書記所強調的，新形勢下，我們要高舉人民民主的旗幟，毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，繼續推進社會主義民主政治建設、發展社會主義政治文明。

（2）人大制度創新發展有利于推動國家治理體系現代化。當前我國正處于重要的戰略發展機遇期，任何形式的現代化建設或漸進性改革都需依賴本土制度資源的可靠性及實用性。國家治理體系現代化無疑將是一場涉域廣泛的政治、經濟、社會體制改革，鑒于人民代表大會制度是深植于我國基本國情，國家治理體系現代化應當避免盲目地制度革新，應當充分運用現有的人民代表大會的制度優勢。反過來講，當前我國正處于重要的戰略發展機遇期，在現實的國家治理過程中，人民代表大會制度不應停留在憲法和法律的規范文本上，它更應該作用于國家政治生活。人民代表大會制度只有在國家的政治實踐中不斷完善，才能不斷豐富國家治理體系的內涵。換言之，健全和完善人民代表大會制度能夠為國家治理體系現代化提供助力。通過健全完善人民聽證制度、公民參與立法制度（前文已述），人大不僅將更為切實地發揮其傳統的立法、監督、預算決定等專屬職權，約束、規范其他國家機關運用國家公權力，同時還能運用網絡媒體等新型信息化平臺，擴大公民政治參與的途徑，增強人民對國家治理體系的認可、參與以及支持。

（二）“三者有機統一”是實現治理能力現代化的檢驗標桿

“國家治理體系現代化”和“國家治理能力現代化”是全面深化改革的總目標，兩者之間存在著深刻的內在邏輯關系。一般說來，“國家治理體系”是“國家治理能力”的制度基礎和框架前提，“國家治理能力”是“國家治理體系”的建構目的和運行結果。因此，在認知“國家治理體系”的構成及如何完善、健全“國家治理體系”的基礎上，還有必要進一步厘清什么是“國家治理能力”以及“國家治理能力現代化”。此外，還應當在現有理論基礎以及制度框架中研究如何實現“國家治理能力現代化”。

1．國家治理能力的基本內容。國家治理體系和國家治理能力存有相輔相成的內在統一關系，兩者是國家制度和制度執行力的集中表現。在明晰“國家治理體系”的相關概念的基礎上，還有必要厘清“國家治理能力”的科學內涵以及“國家能力現代化”的衡量標準。這有助于我們在改革攻堅階段，打破定式思維，廓清認識誤區，真正實現“國家治理能力現代化”。

（1）國家治理能力的內涵。習近平總書記指出：“國家治理能力就是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”“國家治理能力”作為一種新的提法和表述，對于國家的現代化建設具有重要的指導價值。

從理論上來看，“國家治理能力”是馬克思主義國家理論在中國實踐基礎上的進一步延伸，是中國向國際社會作出的有關“中國模式”“中國道路”“北京共識”等理論的經驗總結，它反映了我們黨對共產黨執政規律、社會主義建設規律以及人類社會發展規律的認識不斷深化，體現了中國共產黨執政方式、執政方略以及執政思維的巨大轉變。從實踐上來看，國家治理能力是一國綜合國力的重要組成部分，是國家治理的整體部署和頂層制度設計的執行力體現。“國家治理能力”概念的提出，是國家在應對治理困境、改善治國模式、調節治理方式以及提高治理水平等方面的新探索，其有助于掃清國家在改革攻堅期內所遇到的體制險阻以及觀念障礙，有益于解決事關戰略性、全局性的社會矛盾，有利于促進經濟社會的協調可持續發展，有利于助推民族復興、全面建成小康社會中國夢的實現。從內容上來看，國家治理能力是對“社會主義中國如何治理”這一問題的具體回答。那么，根據治國理政的過程，國家治理能力應當包括：一是建構制度能力。建構制度能力是國家治理能力的基礎，治理能力的施展通常有賴于制度環境。國家的制度形成能夠為國家權力運行提供規范前提，只有建構科學的制度，才能合理地將權力整合進規范的治理范疇。二是凝聚共識能力。這里所講的共識，是指社會共識。社會共識不僅是社會成員進行判斷和行為的價值載體，更是一個社會整體存在的思想基礎。社會共識一般包括國家共識、利益共識、法治共識、民主共識、道德共識等。國家治理能力應當包括國家凝聚社會共識的能力。社會共識是推動國家現代化的思想助力，是任何改革都繞不開的思想核心命題。三是科學發展能力。實現社會的科學發展是全面建設中國特色社會主義的必然要求，科學發展不僅要求進一步解放社會生產力，還必須實現人民生活水平的提高。同時可持續發展應該也是科學發展的題中之義，一方面，要注重實現社會的長遠發展，不能只圖一時一刻的發展；另一方面，還應注重經濟、環境、社會和文化的綜合性發展。四是解決矛盾能力。當前我國社會人民內部仍舊存有不和諧的因素、不安定的隱患、不易解決的矛盾。但“國家治理能力”應當以國家治理體系為制度基礎，以治理手段作為必要補充，妥善、合理地處理人民內部矛盾。

（2）國家治理能力現代化的標桿。“國家治理能力現代化”和國家治理體系現代化同樣是全面深化改革的總目標，同樣是推進社會主義現代化建設的基本方式。如果說現代化是一個歷史過程，那么國家治理能力現代化則是一個涉域范圍廣、問題牽涉多、時間歷經多的歷史過程。歷史終須被檢驗，筆者認為，檢驗國家治理能力現代化這樣一個復雜的歷史過程，至少有四個具有參考價值的衡量標桿：

一是治理方式法治化。社會若要實現長治久安以及可持續發展，必須有一個完備的制度體系。鑒于現代社會具有復雜性、多變性等特征，如果治理方式不能依賴于制度化的國家治理體系，那么現代國家治理的有效運轉只是妄談。在我國，當務之急是進一步健全以法律為核心的制度體系，使憲法權威能夠成為治國理政的最高權威。現代國家治理能力本質體現為法治能力，國家治理現代化也對國家范圍內任何組織及個人提出了法治要求，包括對執政黨以及政府的要求。只有運用法治化的治理方式解決社會問題，才能規范國家權力的行使，才能保障公民的各項基本權利不受侵犯。二是治理行為民主化。治理行為能否體現人民的意志，是檢驗國家治理能力是否現代化的另一標準。在現階段，治理行為的民主化不能單單依靠于傳統的選舉民主，還需依賴于治理過程中的協商民主。現今的社會是多元治理主體共存的社會，共識形成的過程是協商民主的過程，必須通過各個治理主體之間相互協商的民主模式，才能凝聚具有最大公約數的共識，才能保證治理行為的合法性基礎。三是治理手段協調化。現代國家治理的各個層次以及各個方面應當是一個有機整體，相互協調，共同促進。但因為現代國家處于高度分工的狀態，各治理主體之間必然存在利益分化的現象。在這樣的大背景下，國家不能采取“頭痛醫頭腳痛醫腳”碎片化治理手段，必須以均衡各方利益基點，以合作共贏為理念，實現國家治理的協調化。四是治理水平高效化。國家治理能力是否現代化還必須通過決策的科學化和執行的高效率來體現。現代國家治理過程中，必然存在更為復雜多面的問題和挑戰，這也對國家治理能力提出更高的標準以及要求，決策的科學化和執行的高效率是國家治理能力現代化的重要衡量標準之一，現代國家治理能力不僅應當維系社會穩定和推動社會發展，還應最大限度地實現社會經濟效益。

2.“三者有機統一”推動國家治理能力現代化。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。“三者有機統一”基本精神正立足于如何發展社會主義民主政治，所針對的問題正是“國家治理模式”的路徑選擇。從黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的核心內容上來看，黨的領導為國家治理提供正確的政治方向，人民當家作主解決了國家治理行為“合法性”和“正當性”問題，依法治國則對國家治理模式作出了有關制度體系方面的論述。

（1）黨的領導是實現國家治理能力現代化的保障。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，黨的領導不僅把握國家現代化建設的正確政治方向，更是實現國家治理能力現代化的根本保障。沒有共產黨，就沒有新中國，沒有中國共產黨的領導，就不能將各族人民凝聚起來，不能把國家治理好。在塑造中國國家治理能力的過程中，中國共產黨必須始終發揮核心作用并居于統率地位。中國共產黨的領導對于實現國家治理能力現代化可以說具有天然的獨特優勢。

首先，中國共產黨的理論優勢為國家治理能力現代化打下了堅實的理論基礎。中國共產黨始終高舉中國特色社會主義偉大旗幟，長期堅持實事求是、解放思想、求真務實、與時俱進的思想路線，不斷豐富中國特色社會主義的實踐經驗，準確把握世界格局、基本國情的新變化，能夠作出“黨由革命黨向執政黨轉變”的科學判斷。這些理論創新和實踐成果能為國家治理能力現代化指明正確的前進方向。其次，黨的組織優勢為國家治理能力現代化打下了堅實的群眾基礎。中國共產黨向來重視基層組織建設，堅持密切聯系群眾，這也使黨具備了能夠充分組織群眾、發動群眾的獨特優勢。如果說，國家治理能力是黨領導人民運用國家制度管理社會各方面事務的能力，那么黨聯系群眾、組織群眾、發動群眾的戰斗力無疑能夠提高國家治理能力現代化的執行力。最后，黨的自身建設能夠為國家治理能力現代化提供充足的源動力。中國特色社會主義的道路選擇，是符合中國基本國情和歷史發展趨勢的。這要求我們在全面把握深化改革的總目標時，能夠從容地堅持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。但是，我們也應清楚地認識到，推進國家治理能力現代化，必須改革加強黨的組織制度、監督制度以及領導制度等方面建設，提高黨科學執政、民主執政、依法執政的能力及水平，充分發揮黨在國家治理過程中總攬全局協調各方的領導核心作用，為國家治理能力現代化提供充足的源動力。總體說來，在“國家治理體系和治理能力現代化”的理論、實踐框架內，改善黨的領導方式，絕不是軟化、淡化黨的領導。可以說，加強黨的領導無疑是對實現國家治理能力現代化的最好保障。

（2）人民當家作主是國家治理能力現代化的客觀要求。現代社會既注重社會成員間高度分工又強調各成員間的相互依存，社會成員對于國家治理的影響力逐漸加深，社會成員甚至于日益成為國家治理的多元化主體之一，現代國家治理也日漸趨于全民治理。客觀來講，公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策都要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位。因此，人民當家作主不僅是執政黨發展社會主義民主政治的重要任務，更是實現國家治理能力現代化的客觀要求。人民當家作主的程度如何直接反映國家治理能力的水平高低。而研究探討人民當家作主的現實路徑，引導人民走向組織化、制度化、合理化的渠道，進而提高人民當家作主的水平，對于推動國家治理能力現代化具有深遠的現實意義。

因此，必須擴展人民有效參與政治的渠道，保障人民當家作主權利。其一，要進一步健全和完善人民代表大會制度，從根本上保障人民當家作主。人民代表大會制度是人民當家作主，管理國家事務、社會事務的根本制度平臺，人民代表大會制度是國家治理體系的重要組成部分，是推動國家治理能力現代化的根本制度基礎。沒有人民代表大會制度，人民當家作主根本無從談起。可以預見，健全人民代表大會制度對于發展我國社會主義民主政治、保障人民當家作主、實現國家治理民主化，將作出卓越貢獻。其二，要不斷完善基層民主制度，擴大人民當家作主的制度渠道。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。堅持綜合治理，強調道德約束，規范社會行為，實現國家治理和社會自治的良性互動，這將有利于促成社會利益關系的協調、社會矛盾的妥善處理以及社會關系的合理調節。總而言之，我國目前經濟社會發展取得巨大成就，人民參與政治的意識日益增強，因此，保障人民當家作主的民主權利，更廣泛地組織和吸引人民群眾參與民主實踐是提高國家治理水平的現實手段和根本途徑。

（3）依法治國是推動國家治理能力現代化的戰略舉措。國家治理能力現代化本質上是國家治理法治化。依法治國是現代國家治國理政的基本方式，是推動國家治理能力現代化的現實途徑。依法治國是國家治理現代化的關鍵環節，不僅為國家治理注入規范的理性價值，還提高我們運用法治思維和法治方式的能力，實現國家治理能力的跨越式提升。

“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”是黨的十八屆四中全會提出的重要法治目標。踐行依法治國的基本方略，要求我們必須形成“完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”。踐行依法治國的基本方略涉及立法、行政、司法以及守法等各個領域，有賴于與全體社會成員的共同努力。同時，我們還必須從以下路徑，全面落實依法治國基本方略：其一，樹立憲法權威。依法治國首先是依憲治國，中國特色社會主義法律體系建立必須以憲法規范作為基礎，中國特色社會主義法治實施體系的形成應當以憲法實施作為前提要件。因此，一方面要著眼于憲法精神的弘揚，積極開展憲法教育。另一方面，要以人民代表大會作為制度平臺，進一步完善中國特色社會主義政治體制。其二，弘揚法治文化，依法治國基本方略的實施，必須依托社會法治文化土壤，必須依賴于公民的通力合作及共同參與。在法治信仰缺乏的社會，依法治國將匱乏根本性的主體力量。因此，一方面，要鼓勵公民參與到依法治國的過程中來，在實踐中提高公民的法律意識；另一方面，黨要協同各種社會組織積極守法、用法，在全社會樹立良好的法治氛圍。其三，加強立法體制改革、強化依法行政、深化司法改革。良法是善治的前提，推進社會主義“良法”體系的形成是依法治國的基礎前提。因此，不僅要確保我國立法體制符合社會需求，還應強化我國立法程序的科學性及民主性。依法行政是依法治國的中心環節，其實施好壞直接影響依法治國的落實結果。因此要以公開、公平、公正作為基本準則，加強對行政執法的監督制約。司法是法治的生命線，更是社會正義的最后防線。司法公正對于促進國家治理能力現代化具有重要作用。因此，要進一步構建以審判為中心的司法權力運行機制，強化司法獨立性，加強人權的司法保障，切實提高司法公信力。

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖地堅持中國共產黨的領導，黨是中國社會主義事業的領導核心，應當加強和改善黨的領導，堅持黨總攬全局的領導核心作用，保證黨的路線政策方針通過人民代表大會制度得到有效執行和全面貫徹。必須保證和發展人民當家作主，人民當家作主是發展社會主義民主政治的價值追求，人民代表大會制度是人民當家作主的根本制度渠道，應當通過人民代表大會制度凝聚最廣大人民群眾的共識和力量，推動社會主義建設的現代化。必須全面推進依法治國，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。應當通過人民代表大會制度弘揚社會主義法治文化，保障基本人權、維護社會正義，有效推動中國特色社會主義法律體系、中國特色社會主義法治實施體系等各項法治進程的構建及完善。

堅持將人民代表大會制度作為三者有機統一的根本政治制度安排，還是實現國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。一方面，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中居于主導地位。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是其他國家制度的淵源，更決定國家社會生活的方方面面。如果沒有人民代表大會制度發揮支撐性、基礎性的制度功能，那么其他制度建設將是無本之木，推進國家治理體系和治理能力現代化更是無從談起。另一方面，堅持將人民代表大會制度作為三者有機統一的根本政治制度安排，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必要手段。國家治理體系和治理能力現代化必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一。堅持黨的領導是實現國家治理體系和治理能力現代化的根本政治保障，黨的領導也將指引國家治理體系和治理能力現代化的正確方向。堅持人民當家作主既是國家治理的重要手段，更是國家治理體系和治理能力現代化的價值追求。國家治理的主體只能是人民，國家治理的目標也只能是實現人民當家作主。堅持依法治國是國家治理體系和治理能力現代化的必要舉措，法治是迄今為止人類能夠認識到的最好的治國理政方式。從本質上來看，國家治理體系和治理能力現代化的過程也是國家治理法治化的過程。

人民代表大會制度發展至今已有60多年的光輝歷史。實踐經驗表明，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，其歷史地位和政治效應理應受到充分肯定。在全面深化改革的過程中，必須將人民代表大會制度作為三者有機統一的根本政治制度安排，這是發展和完善社會主義制度的關鍵舉措，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。

 

（課題組成員：周葉中系武漢大學副校長、法學院教授，劉一鋆系武漢大學法學院博士研究生，張彪系武漢大學中部發展研究院講師、法學博士，段磊系武漢大學法學院講師、法學博士。）