人民代表大會制度是“三者有機統一”的根本政治制度安排

◎ 武漢大學課題組

一、人民代表大會制度是“三者有機統一”的制度載體

人民代表大會制度與黨的領導、人民當家作主和依法治國存在著天然的、不可分割的緊密聯系。只有通過人民代表大會制度這一平臺，黨的領導才能更好地得到鞏固，人民群眾的利益才能更好地得到實現，依法治國的治國方略才能更好地得到貫徹。

（一）人民代表大會制度是黨治國理政的制度載體

人民代表大會制度是黨治國理政的制度載體，兩者統一于社會主義政治建設的偉大實踐中。中國共產黨不僅是人民代表大會制度的創建者，更是堅持和完善人民代表大會制度的踐行者。

1．人民代表大會制度加強黨的領導

堅持人民代表大會制度并不存在干擾、削弱黨的領導。相反，堅持人民代表大會制度，只會更為明顯地體現出黨的政治優勢，更為充分地發揮出黨的領導核心作用。堅持人民代表大會制度，對于加強黨的領導具有深遠的意義。

一是人民代表大會制度鞏固黨的領導。中國共產黨在中國特色社會主義事業中的核心領導地位，是在領導人民進行革命、建設、改革的長期政治實踐中形成的。在我們這樣一個民族眾多、幅員遼闊的發展中大國，要把近14億人民凝聚在一起，必須擁有一個具有堅定信念、代表人民意志的領導核心。在歷史實踐的檢驗下，中國共產黨拯救廣大人民群眾于水深火熱之中，領導全國各族人民投身于社會主義現代化建設的偉大事業中。中國共產黨今日的領導地位并不是自封的，中國共產黨取得執政權是歷史發展的必然結果，是廣大人民群眾做出的共同選擇。

從根本上來講，堅持人民代表大會制度與黨的領導在價值追求上具有共通性。我國的人民代表大會制度，確立了人民主權的憲法基本原則，在制度建構上能夠保證人民真正當家作主，在運行過程中能夠保障人民利益得到實現。而中國共產黨是以“堅持全心全意為人民服務”為宗旨，自建黨以來，中國共產黨始終緊密團結人民群眾，堅持群眾路線。而是否能為人民謀利益不僅是我們黨前進的不竭動力，更是衡量我們黨的路線方針政策是否正確的最終標準。因此，堅持人民代表大會制度就是把人民的主體地位在國家權力架構中體現出來，就是全方位體現人民的意志，這與我們黨“立黨為公、執政為民”的宗旨完全一致，堅持人民代表大會制度無疑使黨的領導地位得到進一步鞏固。

二是人民代表大會制度改善黨的領導。中國共產黨在中國特色社會主義事業中居于領導核心地位，這一點是毋庸置疑的。從現實層面來講，我國改革正進入“攻堅期”和“深水區”，其廣度、難度以及深度超過以往任何時期，面對新形勢、新常態所塑造的新的執政環境，我們黨也將迎來新時期的新挑戰。

習近平總書記在十八屆三中全會上明確指出：“全面深化改革必須加強和改善黨的領導，改革開放任務越繁重，越要加強和改善黨的領導。”這簡明扼要地道出中國改革的根本保證。在改革關鍵時期，各種矛盾交織出現、各種思想激蕩爭鳴、各種訴求碰撞火花、各種力量競相角力。改革的復雜程度超出了人民的預期。這時，改善黨的領導更顯得刻不容緩。只有改善黨的領導，才能在改革新時期更為有效地聚集改革合力，將改革成果更好地、更多地惠及全體人民；只有改善黨的領導，才能攻克提高黨的領導水平和執政能力這一緊迫課題，完善黨的執政方式，推動黨的領導體制的變革以適應新時期的需求；只有改善黨的領導，才能更為準確地、更具有前瞻性地把握改革的正確方向，更為有條不紊地推進改革。

改善黨的領導，從法治的角度來講，就是實現并促進黨的領導方式與執政方式的規范化。從某種程度上來說，人民代表大會制度是改善黨的領導的良好制度平臺。中國共產黨要進行自身建設，要解決黨內難題，必然要發揮人民代表大會這一根本政治制度的制度功能。如果人民代表大會能夠發揮其應有的制度功能，即能保障國家政治體制的合理運行，進而才能為改善黨的領導創造良好的制度環境。中國共產黨通過人民代表大會這一制度平臺施行執政綱領，更意味著中國共產黨能夠妥善運用法治思維治國理政。因此，人民代表大會制度的合理運行對于改善黨的領導具有深遠的實踐價值。

2．黨的領導在人大制度中的踐行

堅持黨的領導是人民代表大會的制度性質所決定的，黨的領導也是堅持人民代表大會制度的根本政治保障。在現實的政治生活中，黨通過以下幾種方式，將自身意志上升為國家意志。

一是黨的主張上升為國家意志。政黨政治和國家立法往往緊密關聯，在現代政黨政治語境下，黨的主張上升為國家意志則指具有合法執政權威性的政黨通過議會這一具有民意指向的制度平臺，經由法律程序，將綱領政策上升為國家意志。可以毫不夸張地說，如果國家立法是有血有肉的軀殼，那么政黨便是支撐這副軀殼的脊梁。如果國家立法這副軀殼需要堅強的意志指引方向，那么政黨便是這股意志的根本源流。

從現實層面出發，黨將自身主張上升為國家意志主要表現在以下幾個方面：其一，審核立法計劃。人民代表大會的立法規劃工作既是立法起點，也是一定時期的立法指南。因此，必須讓黨參與到立法準備工作中來，通過黨領導立法計劃的編制來實現立法工作的正確指引。其二，提出立法建議。依據憲法及相關法律的規定，中國共產黨并非行使立法權的權力主體，因此交由全國人民代表大會及其常委會的立法議案不能由中國共產黨提出。但是，黨為了保證其主張的實現，無論是在立法準備工作中還是正式的立法工作中，均可向全國人大常委會提出立法建議。其三，審查法律議案。凡具有重大原則性質的、且需經全國人大及其常委會審議的法律，應報黨中央進行事前審批。這些法律議案通常會對國家的政治、經濟以及行政產生重大影響，因此需由黨中央把控涉及國家重大事項的原則性問題。其四，依法領導法律議案的通過。法律議案的通過關系到黨的主張是否能在最后上升為具有法律形式的國家意志。因此，黨應當領導法案的民主審議，對于此道立法程序進行嚴格把控。

二是黨向人民代表大會推薦重要領導干部。在我國，堅持黨管干部是堅持黨的領導權的一項重要內容。通過人民代表大會這一制度平臺推薦重要的領導干部，將黨員干部輸送至各個領導崗位，貫徹執行黨的路線方針政策，并確保黨的執政綱領得以實現。我國的國家權力來源于人民，中國共產黨執政是歷史與人民的共同選擇。選舉任用國家機關領導干部是各級人民代表大會及其常委會的一項法定職權。依據憲法的相關規定，國家主席、副主席、中央軍委主席、國家監察委員會主任、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長等國家重要領導干部，最終必須經由全國人民代表大會選舉產生。因此，我黨必須通過向人民代表大會推薦重要干部來實現黨的組織領導。

三是黨委決策與人大的重大事項決定權。無論是黨委決策權還是人大的重大事項決定權均屬于重大政治決策，對于國家或地方的政治、經濟、文化發展均起著重大影響。而在現實中，通過以下兩種途徑能夠合理、有效地銜接上地方黨委和人大的政治決策，正確處理好兩者間的權力關系：其一，始終堅持黨對人大的領導。一般情況下，當地方上遇到重大問題需要決策時，首先應由地方黨委召開黨委會或黨代會，研究當地的具體實情及民意訴求，形成相關決策方案，并交由人大討論決定。可以說黨委決策是人大重大決定的啟動者，黨委決策也是引起人大行使重大事項決定權的始因。其二，黨委充分尊重人大的政治權威，注重發揮人大的議決職能。人大及其常委會作出的決議決定，把黨的主張變成本地區全體人民的共同意志和一體遵循的行為規范。

（二）人民代表大會制度是人民當家作主的實現途徑

人民當家作主是發展社會主義民主政治的價值追求，人民代表大會制度是人民實現當家作主的根本制度渠道，應當通過人民代表大會制度凝聚最廣大人民群眾的共識和力量，從根本上推動社會主義建設的現代化。

1．人民代表大會制度是人民當家作主的根本制度渠道。人民代表大會制度符合我國現實國情，體現我國的社會主義國家性質，保障人民實現當家作主的基本權利；歷史充分彰顯，人民代表大會制度在整合我國社會的本土資源的基礎上，能夠促使自身制度建設不斷得到健全、鞏固與完善，顯示出社會主義政治制度巨大的優越性以及強大的生命力。而就一國人民而言，是否擁護本國的政治制度即在于該國的政治制度是否具有保障人民的各項基本權利。

對于我國人民而言，人民代表大會制度充分發揮了其制度功能，這也是人民支持和擁戴它的根本原因。其一，人民代表大會制度保證國家的一切權力屬于人民。其二，人民代表大會制度確保人民能夠參與管理國家事務。其三，各級由民主選舉產生的人大代表必須與選舉產生自己的人民群眾保持密切關系，應不間斷地深入基層、聆聽人民群眾的意見，在政治決策的過程中切實反映人民的現實需求。總而言之，人民代表大會制度充分發揮了利益整合、社會管理、政治參與、民主監督的特有政治功能，使得人民能夠成為現實中的國家主人，不論是在形式上還是內容上均保障了人民當家作主的應然權利。

2．人民通過人民代表大會制度實現當家作主。人民代表大會作為反映我國國家性質、適應我國具體國情的政權組織形式，也是保障人民當家作主的根本制度渠道。在現實政治生活中，人民通過以下幾種途徑，充分實現當家作主的應然權利。

一是人民在選舉制度中實現當家作主。人民當家作主是社會主義民主的基本要求，但現代國家中有關政治、經濟、文化的客觀社會環境決定了盧梭所倡導的“全民民主”或“直接民主”是不可能在現實中真正實現，即人民不可能直接參與國家管理，必須選舉產生自己的代表，代為行使管理國家的權力。人民代表大會制度作為反映我國國家性質、適應我國具體國情的政權組織形式，也是保障人民當家作主的根本制度渠道。從某種程度上來說，選舉才是民主政治建設的根基，選舉制度才是人民代表大會制度的根本與基礎。完善選舉制度，就是對人民代表大會制度的健全與發展。只有當人民能夠真正通過制度渠道選舉產生代表自己合法利益的人民代表，人民當家作主才能算得上真正落實，我國社會主義的民主本質以及人民代表大會制度在國家政治中的作用與地位才能得到真正體現。

二是人民在立法制度中實現當家作主。要保障人民當家作主，則必須堅持和完善人民代表大會制度，注重健全民主制度、豐富民主形式，促進公共政治決策的民主化，從各領域擴大公民有序政治參與。公民參與立法，不僅是廣大人民群眾對國家事務管理的首要環節，也是人民當家作主在人民代表大會制度這一制度平臺內的有效實踐。其不僅能更好地維護人民群眾的利益、體現人民群眾的意志，更對促進社會主義政治文明建設具有積極意義。我國立法法第五條規定：立法應當體現人民意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。目前，我國公民通過以下三種途徑實現參與立法：其一，通過人大代表參與人大立法。其二，公民直接對法律草案提出立法意見。其三，通過立法聽證的方式參與立法。

三是人民在人大監督工作中實現當家作主。公民監督權在我國是一項比較特殊的權利，既是公民權利制約國家權力的一項約束性權利，也是公民參與的一項實體性政治權利。我國憲法第41條規定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。可以說這是公民監督權在憲法范疇的認可及肯定，也表明公民監督權的行使關系到人民的切身利益，而合理行使公民監督權更是對維護社會秩序的穩定具有積極意義。

無論是在理論框架還是在現實視域中，公民監督與人大監督的聯系最為緊密。一方面，人民代表大會是行使公民監督權最為合理的制度渠道。人民代表大會本身即與人民存在著代理委托的關系，人民代表大會由人民選舉產生，除了人民委托、轉交于人民代表大會的國家權力之外，人民還保留著與自身利益密切相關的基本權利。鑒于人民代表大會與人民所存在的密切關系，人民代表大會理應成為公民行使權利的合理制度渠道。另一方面，在人民代表大會這一制度平臺中行使公民監督權，無論是對于提高公民參與度還是強化人大監督都具有雙重促進作用。公民監督往往對人大產生壓力，當壓力轉化為動力，人民代表大會便能更好地執行自身的監督職能。而人大監督職能的良好行使將對公民參與形成反饋作用，切實提高公民參與的熱情度。

（三）人民代表大會制度是依法治國的制度保障

人民代表大會制度是依法治國的制度保障，依法治國基本方略必須經由人民代表大會這一制度平臺得以實施。只有通過人民代表大會制度的良好運行，才能弘揚社會主義法治文化，才能有效推動中國特色社會主義法律體系、中國特色社會主義法治實施體系等各項法治進程的構建及完善。

1．人民代表大會制度對依法治國的保障功效。一方面，人大的部分職能行使本身即與依法治國的具體內容具有重疊性；另一方面，人大的法律監督更是落實依法治國的重要監督措施。

一是人大履行立法職能是依法治國的首要環節。黨的十八屆四中全會提出“健全有立法權的人大主導立法的體制機制”。這是黨中央從建設社會主義法治國家的總目標出發，在新的歷史起點上為發揮立法引領和推動改革的作用，而提出的一項重要制度性要求，對全面推進法治國家建設、發展和完善人民代表大會制度具有深遠意義。立法權的價值追求即在于立法機關制定具有約束效力的法律文件，規范公權力的行使并引導公民遵法守法。由人民選出人民代表組成的人民代表大會來主導立法過程，能使得人民代表大會所制定的一系列法律獲得公正性、正義性，可以說，人民代表大會作為我國的立法機關主導立法具有其他任何國家機關立法所不具有的天然優勢。全面推進社會主義法治國家建設對人大立法工作提出新的要求，就是要通過人大主導立法的合理方式逐步建立起符合立法價值及立法規律的立法制度。人民代表大會作為我國的立法機關，在全面推進社會主義法治國家建設的過程中，更應該承擔人民與歷史賦予的立法責任及立法使命，深刻把握時代形勢，堅決遵守立法規律，建立符合社會需求及階段特征的立法機制。人大合理主導立法不僅能夠推動社會經濟發展，更是對人民代表大會制度的自我完善。

二是人大法律監督是落實依法治國的重要監督措施。我國人民代表大會的監督權不僅包括人大監督“一府兩院”的工作，還包括人大能夠監督憲法和法律的實施。可以說，憲法和法律賦予我國各級人民代表大會及其常委會保證法律法規實施的職責。自黨的十八大以來，黨中央從發展中國特色社會主義的全局出發，站在全面深化改革的戰略高度，提出全面推進依法治國的戰略方針。可見，自覺接受人大法律監督具有深刻的時代意義。具體說來，有以下幾點：其一，人大法律監督能夠提高全社會的法律意識。人大的法律監督過程本身即是對法律的宣傳與普及，其不僅能夠約束其他國家機關的權力行為，更是對公民進行活生生的法制教育，這樣也為法律實施創造良好的社會環境。其二，人大的法律監督能夠發現執法所存在的共性問題，方便日后更為切實地修改相關法律。人大的法律監督是對法律實施的實際情況進行全方位的深入了解，總結出其他執法部門按照法律要求進行執法而形成的共性問題。換言之，人大通過法律監督這種實際考察法律實施的方式，發現法律本身不完善之處，從而針對這些被發現的法律紕漏之處，形成法律修改意見。通過這樣的方式，能夠使得立法質量得到提高，立法方向更符合人民群眾實際需求，具體條文更具有操作性。其三，人大的法律監督能夠促使法律得到良好實施。一方面，人大的法律監督如果能夠落到實處，將會對執法部門形成明確而具體的督促效果，并對執法部門的整改提出富有建設性的方案。另一方面，人大的法律監督能夠排除體制障礙，使得現實中一些執法難度較大的法律法規得到逐步實施。

從某種程度上看，全面深化改革、全面推進依法治國的關鍵是處理好人大與人民、人大與政府、人民與政府三組對應關系。人大的法律監督不僅能夠規范其他國家機關的權力行為，推進公共政治決策的科學化、法制化，還能促使提高全社會對法律實施的認識水平，敦促其他國家機關及公民共同守法。可以說，人大法律監督本身即是落實依法治國的重要監督措施，而自覺接受人大的法律監督也是推進社會主義法治中國建設的必然要求。

2．人民代表大會在法治軌道內的踐行狀況

縱觀人民代表大會發展60多年的歷史，人民代表大會制度的運行越發規范，具體表現在兩方面。一方面，人大的立法工作日益規范；另一方面，人大的監督工作也日益法制化。

一是人大的立法工作規范化。自1979年以來，黨的十一屆三中全會確立了關于健全社會主義法制，發展社會主義民主的大政方針。同時，全國人大及其常委會在黨的大政方針的指導下，依據憲法所賦予的立法職權，制定了一系列的法律文件。根據官方數據統計，截止到2017年年底，我國已制定300多件現有法律、700多件行政法規、1萬多件地方性法規，形成了以憲法為核心，民法、刑法、民事訴訟法以及刑事訴訟法等多個部門法為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多層級法律規范構成的具有中國特色的社會主義法律體系。更難能可貴的是，2000年，第九屆全國人民代表大會通過《立法法》，立法法的頒布與實施不僅使得人民代表大會及其常委會的立法活動更加規范，還對健全國家立法制度、維護國家法制統一、推動依法治國有著積極的促進作用。

考察人民代表大會的立法工作現狀，有以下幾點值得肯定：其一，規范立法權限。立法活動的首要工作應當是合理配置實體上的立法職權。合理規范立法權限，杜絕越權立法和無權立法，有利于保障人民意志的合法體現。厘清立法權限主要包括厘清中央與地方的立法權限、立法部門和其他部門（尤其是行政部門）的立法權限以及人民代表大會和人民代表大會常務委員會之間的立法權限。以中央與地方立法權限的厘清為例，我國人民代表大會在堅持“社會主義法制統一”和“充分發揮地方主動性”的兩項基本原則上，在第8條以列舉方式規定了只有全國人大及其常委會能夠進行立法的“專有”事項，并在第64條明確規定了全國人大與省級人大、較大的市級人大之間的立法權限。其二，規范立法程序。立法的科學性和民主性與立法程序休戚相關。無程序的民主終將嬗變為無序民主，無程序的立法也只能鍛造出無公信力、無權威性的法律。是故，建構合理和科學的立法程序，是建立法治國家及民主政治的前提要件，而“無程序則無立法”更是被現代法治國家所公認。我國人民代表大會制度在60多年的發展與完善過程中，注重不斷健全立法程序。推進立法過程的公開性，保障公民直接參與立法的機會，是健全立法程序的根本。我國現行法律不僅明文規定公民具有參與立法聽證的權利，立法法第58條、68條及74條還詳細規定了公民參與立法監督的具體行使。其三，規范立法解釋制度。人大及其常委會開始注重實施自身的立法解釋權。以人大的刑事立法解釋為例，從2000年至2010年，全國人大通過了九個刑法立法解釋文件。這種每年通過一個刑事立法解釋文件的發展速度表明，人大對立法解釋權從消極虛置轉變為積極實施。

二是人大監督工作法制化。全面推進依法治國是一項復雜而深刻的社會系統工程，其涉及立法、執法、司法、守法的方方面面，必須要以作為國家根本政治制度的人民代表大會制度作為制度基礎。反過來，人民代表大會的監督工作也必須恪守法治基準。人大監督工作法制化既是出于穩定政權、實現社會秩序安定化的考量，也是全面推進依法治國戰略方針的必然選擇。

十一屆三中全會后，國家的各項政治制度重獲生機，積極恢復重建。為了加強人民代表大會的權威、充分發揮人大的監督職能，第五屆全國人民代表大會決定對憲法、地方人大組織法進行修改，以法律條文的形式明確規定縣級以上的各級人民代表大會應設立人大常委會，并賦予人大常委會監督職能。1982年憲法對人大自身組織建設方面進行進一步修改，規定人大可設立專門委員會以輔助人大常委會的專門化工作，這是憲法對人大監督權力進一步擴大化的法制化肯定。1992年，第七屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，這是我國第一部專門規范人大代表工作的專門性法律，其對代表享有的權利及應履行的義務、代表行使職權的方式以及代表行為的法律效力等作出具體規定，這不僅為人大的監督工作鋪平法律道路，而且為人大代表履行法定職權提供具有可操作性的法律依據。1997年，黨中央在黨的十五大上正式確立了依法治國的基本戰略，人大監督工作的法制化進一步加速。2006年，第十屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，至此，人大的監督工作開始走向規范化、法律化及制度化，憲法中賦予權力機關監督權的條款變得更具有操作性，人大代表更能依據上述法律細則行使自己的監督職權。總體來說，人大監督工作的法制化不僅涉及人大及其常委會的自身組織建設，也是發展和完善人大監督工作具體程序的必經之路，人大監督工作的法制化對于全面推進依法治國戰略方針具有重要意義。