一、地方性法規審批制度概述

（一）地方性法規審批制度的含義

“審批”顧名思義就是“審查批準”。在我國當前的法律體系中，根據立法主體和審查批準主體的不同，共有三種類型的地方立法的審批制度：一是《憲法》第一百一十六條、《民族區域自治法》第十九條、《立法法》第七十五條規定的，自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會審查批準。二是《憲法》第一百一十六條、《民族區域自治法》第十九條、《立法法》第七十五條規定的，自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區人大常委會審查批準。三是《立法法》第七十二條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條規定的，設區的市、自治州的地方性法規報省、自治區人大常委會審查批準。

地方性法規審批制度，指的是設區的市、自治州人大及其常委會制定的地方性法規，應當報請省、自治區人大常委會審查批準后方能生效的制度。

（二）地方性法規審批制度的演進

1．較大的市地方性法規審批制度的發展過程

從地方立法權的演進看，“較大的市”的立法權產生經歷了兩個階段：第一是“草案擬訂權”階段，即1982年第五屆全國人大修改后的《地方組織法》第二十七條第二款規定：“省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會，可以擬訂本市需要的地方性法規草案，提請省、自治區的人民代表大會常務委員會審議制定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”第二是“半個立法權”階段，即1986年六屆全國人大常委會進一步修改后的《地方組織法》第三十八條第二款規定：“省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會常務委員會，在本級人民代表大會閉會期間，根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行，并由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”

“較大的市”享有的立法權經歷了從無到有、從小到大的過程，而省、自治區人大常委會對“較大的市”的立法制約則是隨之逐步放松。在第一個階段，較大的市人大常委會僅僅是制定草案，省、自治區人大常委會的“審議制定權”內涵豐富，既涵蓋了合法性審查，也涵蓋了合理性審查；既進行形式審查，也進行實質審查。此時實際上的法規制定主體即為省、自治區人大常委會。而在第二個階段，法規制定主體為較大的市人大常委會，省、自治區人大常委會擁有的是“審查批準權”，審查內容限定為是否“同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸”，即合法性審查為主。

《憲法》第一百條規定，“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案”。從《憲法》《地方組織法》的規定來看，較大的市一級人大及其常委會并不具有省級人大及其常委會一樣完整的地方立法權，其立法權是省級人大地方立法權所派生的。根源就在于《憲法》賦予省級人大及其常委會地方立法權，但沒有賦予較大的市一級人大及其常委會地方立法權。較大的市一級人大及其常委會制定的地方性法規，在未經省、自治區人大常委會批準之前，是沒有生效的，其制定的地方性法規的效力，是由省、自治區人大常委會賦予的。

2．設區的市地方性法規審批制度的現狀

黨的十八屆三中全會提出，逐步增加有地方立法權的較大的市的數量。黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。2015年3月，十二屆全國人大三次會議修改《立法法》，正式賦予所有設區的市地方立法權。

《立法法》修改后，新賦予273個設區的市地方立法權，截至2016年年底，全國27個省、自治區先后批準了268個設區的市行使地方立法權。各省、自治區批準所轄設區的市行使地方立法權的方式分為一次性批準和分批次批準兩種類型。其中，福建、湖北、吉林、山東、遼寧、貴州、陜西、內蒙古、山西、甘肅、青海等11個省或自治區采用的是一次性批準的方式，其余16個省或自治區采用的是分批次批準的方式。在268個已獲批準行使地方立法權的設區市中，已有114個設區市制定了除立法條例之外的關于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”方面的地方性法規148件。根據全國人大常委會法工委公布的數據，148件地方性法規的批準時限均在法定的四個月內，其中從市人大常委會通過到省人大常委會批準，時間最短的僅有6天，時間最長的有90余天。《立法法》修改后，各省陸續修改了本省的立法條例，對設區的市地方性法規的制定、報請審查批準等程序予以了細化。

（三）湖北省地方性法規審批工作概況

1．我省推進設區的市、自治州行使地方立法權的過程

黨的十八屆四中全會召開后，湖北省委、省人大常委會將“依法推進設區的市行使地方立法權，探索和建立設區的市的立法工作機制”提上工作日程。2015年3月《立法法》修訂后，省人大常委會及時成立設區的市行使地方立法權推進工作領導小組，統籌推進各市州行使地方立法權工作。2015年3月至4月，省人大常委會積極籌備，研究制定《關于依法推進設區的市、自治州行使地方立法權的工作方案》，明確申報的條件和確定行使立法權的程序；起草《關于設區的市、自治州申請開始制定地方性法規有關事項的通知》，下發12個市州，要求認真準備，及時申報。市州人大對照工作方案的要求，重點推進落實人大法制委員會、常委會法制工作機構的設立及人員配備等基礎工作。經過廣泛深入調研和嚴格評估，在綜合考慮人口數量、地域面積、經濟社會發展情況的基礎上，省人大常委會決定采取一次性批準方式，12個設區的市、自治州自2016年1月1日起可以開始制定地方性法規。

2．探索建立健全設區的市、自治州地方性法規報批工作機制

2015年7月30日，湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《湖北省人民代表大會常務委員會關于修改〈湖北省人民代表大會及其常務委員會立法條例〉的決定》，初步建立了設區的市、自治州地方性法規報批工作機制。隨后，省、市州人大常委會共同研究起草市州人大及其常委會立法條例（示范文本），為市州制定立法條例提供參考。2016年1月，12個新賦予立法權的設區的市、自治州陸續通過本市的立法條例，2016年3月省人大常委會一次性批準了12件立法條例，推動了我省地方性法規報批的制度完善。2017年7月，為進一步理順地方性法規審批工作機制，提高市州立法質量，省人大常委會法規工作室組織制定了《湖北省設區的市、自治州地方性法規審批工作規程（試行）》，細化相關工作流程，規范市州法規審查批準工作，加強對市州立法工作的指導。

3．設區的市、自治州地方立法成果豐碩

截至2017年10月，12個新賦予立法權的市州已通過并生效的地方性法規34件，其中立法條例12件，市州行使地方立法權工作邁出堅實的步伐。其中，《荊州古城保護條例》《襄陽古城墻保護條例》等條例具有鮮明的地方特色，實用性和可操作性強，得到了全國人大的肯定。《宜昌市城區建筑物外立面管理條例》《黃石市工業遺產保護條例》《十堰市武當山古建筑群保護條例》《咸寧市地熱資源保護條例》等條例聚焦本市城市管理、環境保護和歷史文化中最緊迫、最突出的問題，立足實際，堅持問題導向，體現地方需求，能具體盡量具體，能明確盡量明確，確保了立法站得住、行得通、真管用，在促進本市經濟社會發展方面發揮了重要作用。