第3章　PPP項目網絡利益主體及關系治理

3.1　PPP項目網絡利益主體

PPP模式具有整體性，是針對項目全壽命周期的組織結構制定的一種新型模式，它是政府部門與私人部門以合作方式達到“共贏”結果，PPP模式應用于PPP項目中也同樣涉及兩個主體，即政府部門和私人部門。PPP主體關系如圖3-1所示。

政府部門和私人部門主體關系是項目采用PPP模式的前提，以“共贏”為理念，在PPP項目中表現出收益共享、風險共擔等，使得雙方充分發揮各自優勢。

3.1.1　PPP項目利益主體

3.1.1.1　公共部門（Public Sector）

公共部門是指政府及其所屬部門之和，即公共部門、公共事業部門以及公共企業部門，我國公共部門有著中央集權和地方分權的特點。

（1）政府部門（Government Sector）　政府部門是通過政治秩序建立的，在特定區域內行使立法權、司法權和行政權的實體。政府部門有廣義和狹義之分，廣義的政府部門是指國家政權機構的總和，包括國家立法機關、國家司法機關、國家檢察機關、國家行政機關和國家軍事機關等；狹義的政府部門僅指國家行政機關。政府部門擁有憲法賦予的適用于全體公民的強制性權利，主要職責是向全體社會成員提供純公共產品，如法律、治安、秩序等，不直接從事產品的生產和銷售，所需經費完全依靠財政撥款。

（2）公共事業部門（Public Utility Sector）　公共事業部門是指產權歸政府所有并依靠預算撥款維持其運轉的部門，公共服務供給的傳統模式就是擁有基礎設施所有權的公共事業部門，如負責自來水供應的市政部門。對于公共產業，政府實施公共管理，以供給、補助金、規制三類方式對社會經濟活動進行介入。公共事業部門提供部門純公共產品，但主要提供部門準公共產品。

（3）公共企業部門（Public Enterprise Sector）　公共企業部門即產權歸政府或受政府直接控制的企業總和。無論是發展中國家還是發達國家，公共企業部門在自然壟斷產業的建設和服務中是極為常見的，公共企業部門資產是國家的，代表政府對自然壟斷產業的建設、經營、管理以及政策的參與等。如政府所屬的城市供水、供電、供氣等部門。因為公共部門一般局限于壟斷產業，由政府官員或政府任命的代理人經營，經營目標受政府控制和影響，其產品或服務價格由公共部門制定。這些公共企業部門正在進行商業化（實現管理上和財政上的自制，以向用戶收費為基礎實施獨立預算）和公司化（所有權和管理權分離，使之成為具有獨立法人地位的公司）的改革。公共企業部門在自然壟斷產業的建設和服務中，將一些管理和維護合同外包給民營承包商，吸引民間資本。

民營部門進入公共產業，公共部門與民營部門談判，調控服務私人供應，參與基礎設施項目的投融資，公共部門擁有公共產品的基本所有權，例如水的分配權、水質的保護、價格的控制和水系統性能控制。

3.1.1.2　民營部門（Private Sector）

民營部門是一個廣義的概念，即私人參與者，包括民間私有企業、個人投資者以及外國跨國公司。民營部門通過購買股權，市政債券，競標特許經營權以及對項目的承建和運營，而參與自然壟斷產業的投融資和管理。外部性大的自然壟斷行業具有投資大、回收期長、社會效益明顯等特點，又由于民營部門資本往往缺乏足夠的風險承受能力和無法取得私人資本理想的回收，因而無法也不愿獨立承擔這類領域的建設。另一方面，城市公用事業具有較為穩定的經濟回報和一種“排他性”的準公共產品的屬性，這就為私營企業介入城市公用事業建設領域提供了可能。同時，私營企業追逐利益的特點也促使其愿意在政府的主導下，介入城市公用事業的建設和經營，政府僅僅需要給其提供必要的政策條件和一定的經濟資助，以保證其能獲得回報。同時政府也需要在數量、質量和范圍上對其加以監控。

PPP項目的全過程涉及項目發起與確立、合作方的選擇、資金的籌措、設計、施工、運營和維護等諸多方面和環節。整個過程中涉及的參與方有：政府的公共部門（為項目公司提供特許權，最終可能擁有項目），私營部門（項目公司的主要股東），項目公司（負責項目的建設、運營），債權人（主要是銀行和金融機構），用戶（產品/購買者）。此外，還有為PPP項目提供保險的保險公司、工程承包商、供應商、運營商、咨詢公司和顧問公司，以及媒體、公眾等。

PPP項目大多采用設計-建設-融資-運營（DBFO）方式，由政府和私人、私營部門聯合組成項目公司，從項目所在國政府或有關機構獲得建設和經營項目的特許權，負責項目的全過程運作，是PPP項目利益相關者管理的主體。PPP項目公司作為各利益相關者集結的平臺，通過一系列顯性契約和隱性契約與其他利益相關者聯系在一起，與各利益相關者發生著不同形式、不同程度的互動關系。

3.1.2　PPP項目利益主體特征

公私合作關系模式本身就是一種治理模式，治理模式能否有效運行，關鍵在于參與主體的合法性、權威性和有效性。

Park和Russo將組織間資源依賴關系分為序貫型（Sequential）依賴和集成型（Integrative）依賴。Putham認為PPP合作行為相關的社會態度取決于信任、互惠、市民的約定等，PPP項目中社會團體可以發揮社會資本的杠桿作用。

亓霞等對自20世紀80年代以來在中國實施的PPP項目中16個失敗的案例進行分析發現，利益相關者（Stakeholder）的關系問題是PPP項目失敗的主要原因。董慶勝等認為弱化股東利益至上，強調利益相關者利益最大化。PPP項目具有強大的外部性，其價值的實現在于以最優的資源配置有效地滿足項目利益相關者的需求。葉曉延等研究了PPP項目合作中的利益關系、因素分析及分配方式如何促進雙方的有效合作及協調，實現各利益相關者的均衡治理。

Richardson指出，組織合作的本質是聯結組織間的異質資源創造合作價值。Pfeffer和Nowak進一步將這種組織間資源的關系稱為資源依賴關系。

常修澤認為政府采購制度是政府將公共服務以“合同”的形式，交由非公共部門生產和經營，再由政府通過招投標機制進行購買（也稱外包）。曹先強研究了合作治理，構建有效的多元參與、利益整合、有序競爭和規范監管等運行機制形成網絡化的治理結構，實現政府、社會和市場三方的良性互動和有效合作。丁榮貴基于社會網絡分析對項目治理進行研究。巴曙松指出，英國于20世紀90年代率先提出公私合作關系的概念，公私合作的機制被廣泛采用和推廣，并日益成為西方各國政府實現經濟目標、提升公共服務水平的核心理念和措施。在公私合作關系結構中，政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成特殊目的公司，簽訂特許合同目的經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司，由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。

鄒東濤研究了PPP模式交易特征、合作治理模式多元化。楊文宇認為PPP項目主要的參與方為政府授權的公共部門以及私營企業、PPP項目公司、銀行等金融機構、保險公司、投資咨詢公司、設計單位、施工單位、供應商、運營商以及用戶等。PPP項目參與方眾多，各方形成關系復雜的網絡組織結構，涉及主要參與方及合同關系。通過一系列顯性契約和隱性契約與其他利益相關者聯系在一起，與各利益相關者發生著不同形式、不同程度的互動關系。

3.1.3　PPP項目網絡利益主體特征

網絡組織是介于市場和企業之間的一種企業合作組織形態，具有市場和企業的雙重性質，是與市場和科層制組織并列的又一種資源配置制度安排。網絡組織是一種有選擇的、持久的、結構化的自治企業集合，這些企業以隱性或顯性契約（包括法律性和非法律性的契約）為基礎從事生產與服務。網絡組織與協同效應之間并不是一種簡單的線性關系，網絡組織并非天然具備產生協同效應的能力。PPP項目投資大、時間長、風險高、合同結構相對復雜，其網絡利益相關者管理特點主要體現在以下幾方面。

（1）復雜性　PPP項目利益主體的多元化，使得項目利益相關者之間的利益均衡顯得更為復雜和困難。另一方面，PPP項目特許期長，實施過程中存在大量不確定因素，利益相關者的利益要求會發生變化。

（2）動態化　項目利益相關者是一個動態的概念，其范圍也是處于不斷變化和發展中。此外，PPP項目利益相關者對項目的影響并不是一成不變的，隨著項目的進行，外部環境的不斷變化，利益相關者對項目的支持水平也動態發展。

（3）導向性　利益相關者的利益要求是指導PPP項目利益相關者管理的標桿，是PPP項目決策活動的立足點和出發點。以利益相關者的利益要求為導向，符合“以人為本”的時代理念，應該促使項目管理者關注所有利益相關者的整體利益，合理平衡不同利益相關者的利益。

（4）信息化　由于PPP項目組織形式非常復雜，為了保證項目的順利實施，各利益相關者之間就必須加強相互溝通與協調。建立PPP項目利益相關者管理信息網絡，有助于加強信息傳遞的及時性、靈活性，實現項目信息的共享，改善管理效率，節約項目成本，更合理地配置資源，從而提高PPP項目運作效率。