第三節　食品質量安全市場準入制度

食品質量安全市場準入制度，也叫市場準入管制，是指為了防止資源配置低效或過度競爭，確保規模經濟效益、范圍經濟效益和提高經濟效益，政府職能部門通過批準和注冊，對企業的市場準入進行管理。市場準入制度是關于市場主體和交易對象進入市場的有關準則和法規，是政府對市場管理和經濟發展的一種制度安排。它具體通過政府有關部門對市場主體的登記、發放許可證、執照等方式來體現。

對于產品的市場準入，一般的理解是，允許市場的主體（產品的生產者與銷售者）和客體（產品）進入市場的程度。食品市場準入制度也稱食品質量安全市場準入制度，是指為保證食品的質量安全，具備規定條件的生產者才允許進行生產經營活動，具備規定條件的食品才允許生產銷售的監管制度。因此，實行食品質量安全市場準入制度是一種政府行為，是一項行政許可制度。

一、準入制度目的與作用

實行食品質量安全市場準入制度，是從我國的實際情況出發，為保證食品的質量安全所采取的一項重要措施。

（一）食品安全市場準入制度目的

1.提高食品質量、保證消費者安全健康

實行食品質量安全市場準入制度是提高食品質量、保證消費者安全健康的需要。食品是一種特殊商品，它最直接地關系到每一個消費者的身體健康和生命安全。近年來，在人民群眾生活水平不斷提高的同時，食品質量安全問題也日益突出。食品生產工藝水平較低，產品抽樣合格率不高，假冒偽劣產品屢禁不止，因食品質量安全問題造成的中毒及傷亡事故屢有發生，已經影響到人民群眾的安全和健康，也引起了政府的高度重視。為從食品生產加工的源頭上確保食品質量安全，必須制定一套符合社會主義市場經濟要求、運行有效、與國際通行做法一致的食品質量安全監管制度。

2.制定生產標準、強化食品生產法制管理

實行食品質量安全市場準入制度是保證食品生產加工企業的基本條件，強化食品生產法制管理的需要。我國食品工業的生產技術水平總體上同國際先進水平還有較大差距。許多食品生產加工企業規模極小，加工設備簡陋，環境條件很差，技術力量薄弱，質量意識淡薄，難以保證食品的質量安全。很多企業管理混亂，不按標準組織生產。企業是保證和提高產品質量的主體，為保證食品的質量安全，必須加強食品生產加工環節的監督管理，從企業的生產條件上把住市場準入關。

實行食品質量安全市場準入制度是適應改革開放、創造良好經濟運行環境的需要。在我國的食品生產加工和流通領域中，降低標準、偷工減料、以次充好、以假充真等違法活動也比較猖獗。為規范市場經濟秩序，維護公平競爭，適應加入WTO以后我國社會經濟進一步開放的形勢，保護消費者的合法權益，必須實行食品質量安全市場準入制度，采取審查生產條件、強制檢驗、加貼標識等措施，對此類違法活動實施有效的監督管理。

（二）食品安全市場準入制度主要作用

1.一是法律、行政法規和部門規章

《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國計量法》、《工業產品生產許可證試行條例》、《工業產品質量責任條例》、《工業產品生產許可證管理辦法》、《查處食品標簽違法行為規定》、《產品標識標注規定》等法律法規，是我們實施食品質量安全市場準入制度、制定相應的工作文件的法律依據。

2.二是規范性文件

為了解決國內食品生產加工領域存在的嚴重的質量問題，國家質檢總局以上述法律法規為依據，根據國務院賦予的管理職能，制定了《進一步加強食品質量安全監督管理工作的通知》和《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》，確立了食品質量安全市場準入制度的基本框架，明確了實施食品質量安全市場準入制度的目的、職責分工、工作要求和主要工作程序。

3.三是技術法規

為了在全國范圍內統一食品生產加工企業的準入標準，規范質量技術監督部門的管理行為，國家質檢總局還針對具體食品生產證許可實施細則。對規范食品生產加工行為，切實從源頭加強食品質量安全的監督管理，提高我國食品質量，保證消費者人身健康、安全，提供了一個基本的工作依據。

二、準入制度范圍與內容

（一）食品安全市場準入制度適用范圍

根據《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》規定：“凡在中華人民共和國境內從事食品生產加工的公民、法人或其他組織，必須具備保證食品質量的必備條件，按規定程序獲得《食品生產許可證》，生產加工的食品必須經檢驗合格并加貼（印）食品市場準入標志后，方可出廠銷售。進出口食品的管理按照國家有關進出口商品監督管理規定執行。”同時規定國家質檢總局負責制定《食品質量安全監督管理重點產品目錄》，國家質檢總局對納入《食品質量安全監督管理重點產品目錄》的食品實施食品質量安全市場準入制度。按照上述規定，食品質量安全市場準入制度的適用范圍如下。

1.適用地域

中華人民共和國境內。

2.適用主體

一切從事食品生產加工并且其產品在國內銷售的公民、法人或者其他組織。

3.適用產品

列入國家質檢總局公布的《食品質量安全監督管理重點產品目錄》且在國內生產和銷售的食品。進出口食品按照國家有關進出口商品監督管理規定辦理。

4.實行食品質量安全市場準入制度的主要食品

食品種類繁多，大量的、各種不同經濟類型的企業在從事著食品的生產加工。因此，要解決食品和食品生產中存在的大量質量問題，就要求政府部門在充分發揮市場機制的同時，采取適當的行政措施抓住關鍵點，解決突出的重點問題，規范市場秩序。

（二）食品市場準入內容

1.實行生產許可證管理

對食品生產加工企業實行生產許可證管理。實行生產許可證管理是指對食品生產加工企業的環境條件、生產設備、加工工藝過程、原材料把關、執行產品標準、人員資質、儲運條件、檢測能力、質量管理制度和包裝要求等條件進行審查，并對其產品進行抽樣檢驗。對符合條件且產品經全部項目檢驗合格的企業，頒發食品質量安全生產許可證，允許其從事食品生產加工。已獲得出入境檢驗檢疫機構頒發的《出口食品廠衛生注冊證》的企業，其生產加工的食品在國內銷售的；以及獲得HACCP認證的企業，在申辦食品安全質量許可證時可以簡化或免于工廠生產必備條件審查。

2.食品出廠實行強制檢驗

對食品出廠實行強制檢驗。其具體要求有兩個：一是那些取得食品質量安全生產許可證并經質量技術監督部門核準，具有產品出廠檢驗能力的企業，可以實施自行檢驗其出廠的食品。實行自行檢驗的企業，應當定期將樣品送到指定的法定檢驗機構進行定期檢驗；二是已經取得食品質量安全生產許可證，但不具備產品出廠檢驗能力的企業，按照就近就便的原則，委托指定的法定檢驗機構進行食品出廠檢驗；三是承擔食品檢驗工作的檢驗機構，必須具備法定資格和條件，經省級以上（含省級）質量技術監督部門審查核準，由國家質檢總局統一公布承擔食品檢驗工作的檢驗機構名錄。

3.食品質量安全市場準入標志管理

實施食品質量安全市場準入標志管理。獲得食品質量安全生產許可證的企業，其生產加工的食品經出廠檢驗合格的，在出廠銷售之前，必須在最小銷售單元的食品包裝上標注由國家統一制定的食品質量安全生產許可證編號并加印或者加貼食品質量安全市場準入標志，并以“質量安全”的英文名稱Quality Safety的縮寫“QS”表示。國家質檢總局統一制定食品質量安全市場準入標志的式樣和使用辦法。

三、申請《食品生產許可證》條件

食品生產加工企業應當符合有關法律、行政法規及國家有關政策規定的企業設立條件。也就是說，從事食品生產加工的企業應當按照規定程序獲得衛生行政管理部門頒發的食品衛生許可證，應當獲得工商行政部門頒發的營業執照。

從事《食品質量安全監督管理重點產品目錄》中食品生產加工的企業，必須具備食品衛生許可證和營業執照，還應當申請取得《食品生產許可證》。

1.食品生產加工企業保證產品質量必備條件

根據《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》的有關規定，食品生產加工企業保證產品質量必備條件包括10個方面，即環境條件、生產設備條件、加工工藝及過程、原材料要求、產品標準要求、人員要求、儲運要求、檢驗設備要求、質量管理要求、包裝標識要求等。

不同食品的生產加工企業，保證產品質量必備條件的具體要求不同，在相應的食品生產許可證實施細則中都作出了詳細的規定。

2.食品生產加工企業環境條件的基本要求

根據《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》的有關規定，食品生產加工企業必須具備保證產品質量的環境條件，主要包括食品生產企業周圍不得有有害氣體、放射性物質和擴散性污染源，不得有昆蟲大量孳生的潛在場所；生產車間、庫房等各項設施應根據生產工藝衛生要求和原材料儲存等特點，設置相應的防鼠、防蚊蠅、防昆蟲侵入、隱藏和孳生的有效措施，避免危及食品質量安全。

3.食品生產加工企業的生產設備條件的基本要求

根據《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》的有關規定，食品生產加工企業必須具備保證產品質量的生產設備、工藝裝備和相關輔助設備，具有與保證產品質量相適應的原料處理、加工、貯存等廠房或者場所。生產不同的產品，需要的生產設備不同。

4.食品生產加工企業的加工及過程基本要求

根據《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》的有關規定，食品加工工藝流程設置應當科學、合理。生產加工過程應當嚴格、規范，采取必要的措施防止生食品與熟食品、原料與半成品和成品的交叉污染。

加工工藝和生產過程是影響食品質量安全的重要環節，工藝流程控制不當會對食品質量安全造成重大影響。如，2001年吉林市發生的學生豆奶中毒事件，就是因為生產企業擅自改變工藝參數，將殺菌溫度由82℃降低到60℃，不僅不能起到滅菌的作用，反而促進細菌生長，直接造成微生物指標超標，致使大批學生食物中毒。

根據《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》的有關規定，食品生產加工企業必須具備保證產品質量的原材料要求。雖然食品生產加工企業生產的食品有所不同，使用的原材料、添加劑等有所不同，但均應當是無毒、無害，符合相應的強制性國家標準、行業標準及有關規定。如制作食品用水必須符合國家規定的城鄉生活飲用水衛生標準，使用的添加劑、洗滌劑、消毒劑必須符合國家有關法律、法規的規定和標準的要求。食品生產企業不得使用過期、失效、變質、污穢不潔或者非食用的原材料生產加工食品。例如生產大米不能使用已發霉變質的稻谷為原料進行加工生產。又如在食用植物油的生產中，嚴禁使用混有非食用植物的油料和油脂為原料加工生產食用植物油。

5.食品生產加工企業采用產品標準基本要求

根據《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》的有關規定，食品生產加工企業必須按照合法有效的產品標準組織生產，不得無標生產。食品質量必須符合相應的強制性標準以及企業明示采用的標準和各項質量要求。需要特別指出的是，對于強制性國家標準，企業必須執行，企業采用的企業標準不允許低于強制性國家標準的要求，且應在質量技術管理部門進行備案，否則，該企業標準無效；對于具體的產品其執行的標準有所不同。

6.食品生產加工企業的人員的基本要求

在食品生產加工企業中，因各類人員工作崗位不同，所負責任的不同，對其基本要求也有所不同。對于企業法定代表人和主要管理人員，則要求其必須了解與食品質量安全相關的法律知識，明確應負的責任和義務；對于企業的生產技術人員，則要求其必須具有與食品生產相適應的專業技術知識；對于生產操作人員上崗前應經過技術（技能）培訓，并持證上崗；對于質量檢驗人員，應當參加培訓，經考核合格取得規定的資格，能夠勝任崗位工作的要求。從事食品生產加工的人員，特別是生產操作人員必須身體健康，無傳染性疾病，保持良好的個人衛生。

7.食品生產加工企業的產品儲存和運輸基本要求

根據《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》的有關規定，企業應采取必要措施以保證產品在其貯存、運輸的過程中質量不發生劣變。食品生產加工企業生產的成品必須存放在專用成品庫房內。用于儲存、運輸和裝卸食品的容器包裝、工具、設備必須無毒、無害，符合有關的衛生要求，保持清潔，防止食品污染。在運輸時不得將成品與污染物同車運輸。

8.食品生產加工企業的檢驗能力基本要求

食品生產加工企業應當具有與所生產產品相適應的質量檢驗和計量檢測手段。如生產醬油的企業應具備醬油標準中規定的檢驗項目的檢驗能力。對于不具備出廠檢驗能力的企業，必須委托符合法定資格的檢驗機構進行產品出廠檢驗。企業的計量器具、檢驗和檢測儀器屬于強制檢定范圍的，必須經計量部門檢定合格并在有效期內方可使用。

9.食品生產加工企業的質量管理基本要求

食品生產加工企業應當建立健全產品質量管理制度，在質量管理制度中明確規定對質量有影響的部門、人員的質量職責和權限以及相互關系，規定檢驗部門、檢驗人員能獨立行使的職權。在企業制定的產品質量管理制度中應有相應的考核辦法，并嚴格實施。企業應實施從原材料進廠的進貨驗收到產品出廠的檢驗把關的全過程質量管理，嚴格實施崗位質量規范、質量責任以及相應的考核辦法，不符合要求的原材料不準使用，不合格的產品嚴禁出廠，實行質量否決權。

10.食品生產加工企業的產品包裝基本要求

產品的包裝是指在運輸、儲存、銷售等流通過程中，為保護產品，方便運輸，促進銷售，按一定技術方法而采用的容器、材料及輔助物包裝的總稱。不同的產品其包裝要求也不盡相同。用于食品包裝的材料如布袋、紙箱、玻璃容器、塑料制品等，必須清潔、無毒、無害，必須符合國家法律法規的規定，并符合相應的強制性標準要求。

11.食品生產加工企業的產品標簽基本要求

食品標簽的內容必須真實，必須符合國家法律法規的規定，并符合相應產品（標簽）標準的要求，標明產品名稱、廠名、廠址、配料表、凈含量、生產日期或保質期、產品標準代號和順序號等。裸裝食品在其出廠的大包裝上使用的標簽，也應當符合上述規定。出廠的食品必須在最小銷售單元的食品包裝上標注《食品生產許可證》編號并加印（貼）食品市場準入標志。

四、建立食品市場準入標志制度

當前，食品質量安全問題十分突出，監督抽查合格率低，假冒偽劣屢禁不止，重大食品質量安全事故時有發生。不僅消費者缺少安全感，很難在購買前辨認食品是否安全；就連行政執法部門監督檢查的難度也在增加，很多情況下難以用簡便的方法現場識別。這樣一方面要求我們不斷提高工作水平，增強識別能力；另一方面，在建立食品質量安全市場準入制度的同時，創建一種既能證明食品質量安全合格，又便于監督，同時也方便消費者辨認識別，全國統一規范的食品市場準入標志，從市場準入的角度加強管理。

在這方面，國外已有比較成熟的做法。借鑒美國、歐盟、日本等發達國家的經驗，結合我國的實際，把企業自我聲明和政府標識管理結合起來，按照適應市場經濟體制和WTO規則的原則，要求食品生產企業在產品出廠檢驗合格的基礎上，在最小銷售單元的包裝上加印（貼）市場準入標志，以表明產品符合質量安全的基本要求。

食品市場準入標志屬于質量標志，其作用主要有3個方面：一是表明本產品取得食品生產許可證，二是表明本產品經過出廠檢驗，三是企業明示本產品符合食品質量安全基本要求。政府通過對食品市場準入標志監督管理，有利于為企業創造良好的公平競爭市場環境，有利于消費者識別，有利于保護消費者的合法權益。

食品市場準入標志按照方便企業、易于識別、便于監督的原則進行監督管理。方便企業就是，食品市場準入標志由企業自行加貼，可以把食品市場準入標志直接印刷在食品最小銷售單元的包裝和外包裝上。易于識別就是，食品市場準入標志由“質量安全”英文（Quality Safety）字頭“QS”組成，簡捷明了，便于監督，監督部門可以通過標志對食品進行市場準入監督管理。

1.食品市場準入標志式樣

《食品生產許可證》編號為英文字母QS加12位阿拉伯數字。QS為“質量安全”英文（Quality Safety）縮寫，編號前4位為受理機關編號，中間4位為產品類別編號，后4位為獲證企業序號。

食品市場準入標志由“QS”和“質量安全”中文字樣組成。標志主色調為藍色，字母“Q”與“質量安全”四個中文字樣為藍色，字母“S”為白色。見圖1-3的QS標志。該標志的式樣、尺寸及顏色都有具體的制作要求。使用時可根據需要按比例放大或縮小，但不得變形、變色。以后，加貼（印）有“QS”標志的食品，即意味著該食品符合了質量安全的基本要求。鑒于一些不法分子的造假手段越來越無孔不入，國家質檢總局表示，將出臺一系列防偽措施，防止QS標志被偽造。

2.標志的適用范圍

《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》規定，實施食品質量安全市場準入制度管理的食品，其產品出廠必須加印（貼）食品市場準入標志。沒有食品市場準入標志的，不得出廠銷售。也就是說，在中華人民共和國境內從事以銷售為目的的食品生產加工活動的公民、法人和其他組織生產的，屬于國家質檢總局公布的《食品質量安全監督管理重點產品目錄》范圍內的產品，均需加印（貼）食品市場準入標志后方可出廠銷售。但是，裸裝食品和最小銷售單元包裝表面面積小于10cm2的食品應在其出廠的大包裝上加印（貼）食品市場準入標志。

3.使用食品市場準入標志條件

食品市場準入標志是食品質量安全市場準入制度專用標志，在下列規定條件下，食品生產加工企業可以在其生產的產品上使用食品市場準入標志：

（1）屬于國家質量監督檢驗檢疫總局按照規定程序公布的實行食品質量安全市場準入制度的食品；

（2）從事該食品生產的企業已經取得《食品生產許可證》并在有效期內；

（3）出廠的食品符合產品標準的要求。

4.加印（貼）食品市場準入標志

《加強食品質量安全監督管理工作實施意見》規定，取得《食品生產許可證》的企業，出廠產品經自行檢驗合格或者委托檢驗合格的，必須加印（貼）食品市場準入標志后方可出廠銷售。QS標志免費使用，由企業自行印刷，但必須加印（貼）在最小銷售單元的食品包裝上，QS標志的圖案、顏色必須正確，并按照國家質檢總局規定的式樣放大或縮小。

5.加貼準入標志的產品出現質量問題的法律責任

食品市場準入標志是生產企業按照國家有關規定，對其產品質量進行自我聲明的一種表達形式，而不是政府監管部門對生產企業產品質量的承諾或保證。因此，加印（貼）QS標志的食品，在質量保證期內，非消費者使用或者保管不當而出現質量問題的，由生產者、銷售者根據各自的義務，依法承擔法律責任。委托出廠檢驗的產品，檢驗機構按照與生產者訂立的合同規定，承擔相應的民事責任。