第一章 古代官僚行政管理的淵源和發(fā)展階段

一、古代官僚行政管理的淵源

作為公共權力重要職能的古代行政管理，是與國家同時產生的。早在夏朝國家誕生之際，就出現了六卿、稷（掌管農業(yè)）、牧正（掌管畜牧業(yè)）、車正（掌管車服）、水官（掌管水利）、遒人（掌管宣令）、大理（掌管刑獄）、嗇夫（掌管監(jiān)察）等官。《尚書·禹貢》還說：“禹別九州，隨山浚川，任土作貢。”夏王朝不僅有了行使農業(yè)、畜牧業(yè)、水利、刑獄、監(jiān)察等管理職能的專職官員，而且在部落聯盟基礎上的地方行政區(qū)劃和依照各地自然資源向君主繳納的貢賦也問世了。

商周時期，國家政權組織和各種行政職能進一步發(fā)展完善。例如，商周諸多職官開始劃為內服官（中央王朝職官）、外服官（諸侯方國職官）兩大部分；而西周的內服官中又有了卿事寮和政務官常任、民事官常伯、司法官準人以及太史寮、宰等名目眾多的設置，其分工也更為明確和專門化了。與商比較，西周負責祭祀等神職事務的官吏地位有所降低，而掌管行政事務的職官日趨重要。外服官中，諸侯、卿大夫、士的等級秩序和因逐級分封而規(guī)定的各項權利、義務，愈加嚴密、詳明了。

然而，戰(zhàn)國以前的行政管理處于貴族領主制階段，還不屬于君主官僚制的范疇。那時的行政管理有四個特征：第一，以宗法制的“親貴合一”“尊尊親親”作為各級政權的組織原則。血緣親族是任官的先決條件，唯有王、諸侯等貴族家族成員才有資格擔任各級政權的官職。而官職的高低上下，也往往依血緣關系的親疏遠近來確定。《墨子·尚賢下》所云：“今王公大人，其所富，其所貴，皆王公大人骨肉之親，無故富貴，面目美好者也”，就是這種情況的寫實。同族任官，還帶來家國同構。任官的目的，既為國，又為家，“守其官職，保族宜家”；第二，世卿世祿，無論諸侯、卿大夫都世襲罔替，代代相承。尚無受君主雇傭的非族人的職業(yè)官僚；第三，以分封為基礎，諸侯、卿大夫在其封國采邑內的土地占有權、民戶領屬權和行政管理權合一而行；第四，由于層層分封，諸侯方國之類的地方分權傾向嚴重。王或天子雖帶專制性質，但僅僅是天下諸侯邦伯的“共主”，并非實行中央集權的專制君主。

古代官僚行政管理，是在戰(zhàn)國時期新生的君主集權政治結構和職業(yè)官僚制度的基礎上形成的。它的問世，可以溯源于春秋戰(zhàn)國之際出現雛形的君主集權專制和由家臣過渡來的早期職業(yè)官僚。春秋末，一部分卿大夫奪取政權，做了新諸侯國君。進入戰(zhàn)國后，秦、魏、趙、楚諸國相繼實施稅法等改革，諸侯國君全面掌管了國土的征稅權及任官賞爵等權；還推行郡縣制，排除貴族對地方的世襲統治，通過郡守縣令執(zhí)掌各地民政、財賦、攻守、賞罰諸權。于是，諸侯國君逐漸演變?yōu)榧瘷鄬Ｖ凭鳌．敃r，諸侯列國游說、養(yǎng)士和軍功賞官之風頗盛。國君們遂沿用和發(fā)展春秋中后期部分卿大夫家臣享受俸祿，為主人效力之例，按照“主賣官爵，臣賣智力”的原則，羅致和組織了一批新的職業(yè)官僚，實行一整套受君主直接控制的官僚制度。

這套新型官僚制度的基本內容是：

其一，在官吏任免方面，突破“親貴合一”“世卿世祿”的舊制。選拔官吏，或因軍功，或由薦舉、游說，或擇自侍從養(yǎng)士。被任命的官吏多非貴族，主要倚仗個人智能和對國君的效命忠誠。他們與君主的隸屬依附關系較強，任免唯君主之命。而且，“官無常任”，不得世襲。

其二，以璽印符節(jié)作為官吏權力的象征和憑據。國君任命官吏時授予璽印，免職辭官時回收璽印。將帥統兵發(fā)兵，也須持有兵符。派遣使臣，則用國君授予的“節(jié)”。官吏持有的璽印符節(jié)，均來自國君頒賜，表示他們從國君處假以權力。官吏行使行政、軍事、司法諸權，也就有了合法性。璽印符節(jié)由國君給賜，官吏權力來自君主，所以，官僚的管理職能需向君主負責，自然成為戰(zhàn)國以降不可動搖的法則了。

其三，嚴格實行官吏歲終“上計”。每年地方官須向國君呈報財政預算。國君采用合券制，年終稽查兩片符券所載數目的盈虧。盈者升官受賞，虧者降職問罪，以督促官吏盡責盡力。

其四，推廣俸祿制。戰(zhàn)國時，官員大多頒發(fā)俸祿。發(fā)放數額，依官職高低而有等差。高者萬石，低者斗石。官俸制的推廣，是雇傭關系在行政管理方面的體現。俸祿取代封邑，便于國君對官吏的隨時任免或調動，也有利于官場內部財產分配隨官職而相應轉移。

總之，戰(zhàn)國時期，官吏任免、璽印、上計、俸祿等制度的逐步實施，在很多方面割斷了土地占有與行政管理的聯系，較大程度上取消了“親親尊尊”的任官原則，使其進化為直接隸屬于君主，只向君主負責的職業(yè)官僚。這批職業(yè)官僚遍布各級官府，具體掌握和行使國家行政權力，既是君主集權專制的生存條件，又與專制君主上下結合，構成了一套完整的官僚政治體制。隨著君主集權專制和職業(yè)官僚的面世，以各項官僚制度為基礎的，又含有官府權力行使、運作、維系、協調等內在機制的官僚行政管理，也就形成了。

前面我們提到，官僚政治通常是指：在專制君主的操縱和控制下，一大批職業(yè)官僚組成龐大的官僚機構，把政府權力完全掌握在自己手中。官僚們作為專制君主的仆從行使權力。他們在官場等級秩序中，按照律令法規(guī)從事各種專門化的管理活動。他們只向君主或上司負責，不受民眾監(jiān)督，往往可以將手中的權力極度擴張，用作支配社會、奴役百姓和牟取私利的工具。而古代官僚行政管理，即是從屬于上述政治體制的職能表現。這種官僚行政管理，與以前的貴族領主制的行政管理有顯著差異：首先，主宰者不同。貴族領主制下，行政管理的主宰者不僅是王、天子，還包括擁有較獨立權力的諸侯國君等；此時，主宰者變?yōu)閷Ｖ凭饕蝗恕Ｆ浯危唧w執(zhí)行者不同。貴族領主制下，行政管理的執(zhí)行者是“世卿世祿”的貴族臣僚和各級領主的家臣；此時的執(zhí)行者則多系與專制君主無親緣關系的職業(yè)官僚。再次，管理對象不同。貴族領主制下，行政管理的對象是領主封授的領屬民；此時則是國家的編戶齊民——“黔首”。其四，行政管理與土地占有的關系不同。貴族領主制下，行政管理權與土地占有權同時為各級領主擁有；此時，除了部分國有土地的行政管理權歸專制君主及官僚，多數土地占有權歸地主及自耕農，行政管理與土地占有二者是彼此分離的。其五，所依賴的政治體制不同。前者依賴的是貴族領主政治；后者依賴的是君主官僚政治。所以，古代官僚行政管理，也可稱為以專制君主為主宰，以職業(yè)官僚為軀干，通過行政命令對社會強制執(zhí)行的管理活動。此類管理形態(tài)，從秦漢至明清連綿延續(xù)兩千余年，比較成熟而有特色，對后世影響也很大。

需要說明一點，由于戰(zhàn)國七雄并立，政治和政治制度的發(fā)展水平不十分平衡。以秦為代表的若干諸侯國，商鞅變法等改革比較徹底，新型的君主集權專制和官僚制度占據了明顯優(yōu)勢，故能較快地過渡到古代官僚行政管理形態(tài)。以楚為代表的部分諸侯國，改革不很徹底，行政管理仍較多保留著貴族領主制的東西。秦朝統一，結束了這種不平衡狀況。秦始皇大刀闊斧地推廣秦國的先進制度，古代官僚行政管理才得以普遍栽根于統一國度的土壤之中。從這個意義上似乎可以說，秦統一對新生的官僚行政管理的鞏固和發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。