緒論

官僚政治一詞，英語(yǔ)中作Bureaucracy。起初，它是德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯用來(lái)描述繼傳統(tǒng)政治（權(quán)威）、神授政治（權(quán)威）之后的近代官僚行政模式的一個(gè)名詞。馬克斯·韋伯認(rèn)為，近代西方官僚政治是社會(huì)制度的一種理想形式，是合理、有效政府的象征。這種行政模式有六個(gè)特點(diǎn)：（1）按規(guī)律組織各項(xiàng)工作；（2）實(shí)行專業(yè)化工作分工；（3）有區(qū)別上下的等級(jí)制度；（4）以技術(shù)和法律為標(biāo)準(zhǔn)作出決定；（5）以檔案制度和陳規(guī)舊習(xí)為基礎(chǔ)進(jìn)行管理；（6）把管理當(dāng)作一種職業(yè)。而后，官僚政治又常常成為人們對(duì)那種權(quán)力落入官僚手中的行政體制的貶義稱謂。

官僚政治，在漢語(yǔ)中另有其特定意義。古人曰：“吏事君者”，謂之官；“官者，管也”；官，“治眾之意”也；“同官為寮”；“政化治理”，謂之政治?？梢?jiàn)，從漢字訓(xùn)詁上講，官僚政治，就是官僚事君治民眾治政事等意思，就與專制君主發(fā)生著密切聯(lián)系。

在兩千年的政治舞臺(tái)上，君主和官僚是兩個(gè)最活躍的角色。二者有機(jī)地結(jié)合在一起，構(gòu)成了專制制度的軀干——官僚政治。官僚政治作為專制制度的軀干或存在形式，通常是指在專制君主的操縱和控制下，一大批職業(yè)官僚組成龐大的官僚機(jī)構(gòu)，把政府權(quán)力完全掌握在自己手中。官僚們以專制君主的仆從行使權(quán)力。他們?cè)诠賵?chǎng)等級(jí)秩序中，按照帝制法規(guī)，從事各種專門(mén)化的管理活動(dòng)。他們只向君主或上司負(fù)責(zé)，不受民眾監(jiān)督，往往可以將手中的權(quán)力極度擴(kuò)張，用作支配社會(huì)、奴役百姓和牟取私利的工具。

中國(guó)的官僚政治，與馬克斯·韋伯所言的近代西方官僚政治，雖然在專業(yè)化分工、等級(jí)制、以技術(shù)檔案規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)辦事、以管理為職業(yè)等方面相似，但它們畢竟屬于兩種性質(zhì)不同的形態(tài)。它們之間最根本的差異就是：中國(guó)的官僚政治存在于從秦漢至明清的兩千年的漫長(zhǎng)歷史時(shí)期，西方的官僚政治僅始于資本主義建立初；中國(guó)的官僚政治之上始終凌駕著專制君主，并充當(dāng)專制制度的配合物和補(bǔ)充物，確切地講，應(yīng)稱之為君主官僚政治或帝制官僚政治，西方的官僚政治則只表現(xiàn)于行政領(lǐng)域，與之銜接或配套的還有資產(chǎn)階級(jí)的“三權(quán)分立”。

至于官僚病，英文作Bureaupathology，即官僚政治的病態(tài)表現(xiàn)。通常又指官場(chǎng)內(nèi)例行公事、效率低下、消極懈怠、抵制變革、濫用權(quán)力、貪污腐化等弊端。在古代官僚政治的條件下，這種弊端為害甚大，難以救藥，而且又是以專制制度為溫床和淵藪的。

本書(shū)稿擬將官僚、官僚政治、官僚病與古代行政管理結(jié)合起來(lái)，通過(guò)描繪官僚行政管理的一系列活動(dòng)和方面，揭示其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，認(rèn)識(shí)其基本面目和官僚政治的本質(zhì)，總結(jié)利弊得失，供世人借鑒參考。我們把官僚、官僚政治、官僚病與古代行政管理聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行研究，也是有緣由的。

一般來(lái)說(shuō)，行政指的是“國(guó)家的組織活動(dòng)”，是決定和政策的執(zhí)行程序；管理指的是公務(wù)的處理。所謂行政管理，應(yīng)指國(guó)家行政組織自上而下地通過(guò)行政命令對(duì)社會(huì)強(qiáng)制執(zhí)行的管理活動(dòng)。這種管理活動(dòng)和一定的政治體制相聯(lián)系，通常還充任該政治體制的職能和表現(xiàn)。中國(guó)古代的政治體制，并不是人們常說(shuō)的單純的君主專制，而是以專制君主和士大夫官僚為兩個(gè)基本因素的官僚政治。專制君主是主宰、軸心和支配者；士大夫官僚從屬和效忠于君主，是國(guó)家權(quán)力的具體執(zhí)行者，是具有人格（盡管其獨(dú)立性較差）的統(tǒng)治工具。官僚是行政機(jī)關(guān)的肉體，行政管理又是官僚的基本職能。在古代官僚政治的條件下，行政管理需要特定的組織或集團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。“官者，管也”?！肮佟弊直玖x，就與管理有著不解之緣。古代行政管理（秦漢至明清），乃是君主官僚制的行政管理，它的全部活動(dòng)都是由君主專制的官僚機(jī)器來(lái)完成的。古代行政管理也是以士大夫官僚為主要角色的能動(dòng)過(guò)程，其實(shí)質(zhì)也就是君主專制的官僚政治。再者，古代行政管理中，制度條文和官僚實(shí)際執(zhí)行情況，往往會(huì)發(fā)生較大的偏離或差異。拋開(kāi)官僚和官僚集團(tuán)的活動(dòng)，單純著眼于制度上的行政管理，難免失于呆板或片面。只有將制度條文和官僚實(shí)際執(zhí)行情況有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，才能生動(dòng)、真實(shí)地反映和再現(xiàn)古代行政管理的全部面貌，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行深層次的分析和科學(xué)的說(shuō)明。

總之，我們把古代行政管理與官僚政治、官僚病結(jié)合起來(lái)研究，把古代行政管理當(dāng)作君主官僚政治的職能表現(xiàn)和過(guò)程，用君主官僚政治描述古代行政管理的實(shí)質(zhì)或所依賴的政治體制，用官僚病來(lái)描述古代行政管理中的諸多弊端……均是切合實(shí)際和十分必要的。這樣做，容易獲取新的研究角度和新的認(rèn)識(shí)意境，從而有助于問(wèn)題的探討。

本書(shū)稿的主要內(nèi)容是：

中國(guó)古代官僚政治及其職能表現(xiàn)行政管理，起源于春秋戰(zhàn)國(guó)之際的諸侯國(guó)變法，并在秦統(tǒng)一后不斷發(fā)展演化。本書(shū)第一章將簡(jiǎn)要敘述古代官僚政治的淵源和若干發(fā)展階段。

古代皇帝專制，有別于貴族領(lǐng)主制，又與近代民主制風(fēng)馬牛不相及。它至高無(wú)上，具有統(tǒng)轄一切的絕對(duì)權(quán)威和獨(dú)裁性。專制皇帝集各種權(quán)力于一身。其權(quán)力可貫通到中央、地方各部門(mén)，直至最基層的臣民，且不受任何法律約束?；实垡约瘷?quán)的形式、獨(dú)裁的手段去駕馭臣民，對(duì)整個(gè)國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)轄治理。這就是處于古代官僚行政管理主宰地位的皇帝制度的框架概要。在正式研究古代官僚政治的方方面面之前，本書(shū)第二章將考察皇帝和皇帝制度及其對(duì)官僚行政活動(dòng)的控馭。

由于中央集權(quán)以內(nèi)馭外的基本機(jī)制，中央官僚的施政活動(dòng)，始終處于古代行政管理的核心位置。中央官僚距權(quán)力源頭最近，長(zhǎng)期充任專制皇權(quán)支配、控制行政管理全過(guò)程的有力工具。中央官僚的行政管理帶動(dòng)著整個(gè)行政管理體系的運(yùn)作，也最能直接體現(xiàn)專制皇權(quán)與官僚、與行政管理的聯(lián)系，最能顯露古代官僚政治的內(nèi)在本質(zhì)。本書(shū)第三章將著力探研官僚中樞組織及其演變，宰相等臣僚協(xié)助皇帝決策的諸方式，各時(shí)期朝廷政務(wù)管理等，以期究明中央官僚行政管理的統(tǒng)屬結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行及因君主與宰相間權(quán)力沖突引起的一系列內(nèi)部變化。

秦以降的歷代王朝，所轄疆域甚廣，必須采用有效的方法去督責(zé)或直接指揮地方官府，以收指臂運(yùn)如之效。古代官僚政治對(duì)民眾的統(tǒng)治，對(duì)全社會(huì)的支配，主要是在地方行政管理范圍內(nèi)推行和貫徹的。地方官府及鄉(xiāng)治機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治方式如何？各級(jí)地方機(jī)構(gòu)的職權(quán)如何劃分？其功能作用如何？中央與地方之間的關(guān)系怎樣處理？均成為地方官僚行政管理所面臨的課題。本書(shū)第四章將從郡州府縣官僚施政，鄉(xiāng)里保甲組織的行政職能，部州方鎮(zhèn)行省督撫的設(shè)置與職能轉(zhuǎn)換等若干方面，剖視地方各級(jí)官府行政管理諸職能的運(yùn)作方式、內(nèi)部機(jī)制、社會(huì)效應(yīng)等。還要涉及縉紳、宗族勢(shì)力等在地方行政管理中的作用。

官僚選用黜退，是專制君主不斷組織和更新職業(yè)官僚隊(duì)伍的過(guò)程。它主要解決兩方面的問(wèn)題：第一，官僚的行政能力、稟性操行，即所謂“才”“德”；第二，官僚隊(duì)伍的適當(dāng)員數(shù)規(guī)模。官員少，官僚機(jī)構(gòu)會(huì)出現(xiàn)“貧血”。官員多，則造成官僚機(jī)構(gòu)膨脹和成員冗濫，不僅影響行政效率，而且加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。為此，我國(guó)古代形成了一系列有關(guān)制度與措施。官僚的選用黜退，直接影響官僚本身的成分、素養(yǎng)和行政管理的效能。本書(shū)第五章將研究官僚隊(duì)伍的更新及弊病。

官僚政治作為一種權(quán)力形態(tài)，也存在吏治混亂、官僚隊(duì)伍腐敗等嚴(yán)重問(wèn)題。為了對(duì)付這些弊端，古代官僚政治在兩千年的運(yùn)行過(guò)程中，形成了一套比較成熟的整肅官場(chǎng)秩序的機(jī)制。憑借這種機(jī)制，君主和官僚集團(tuán)就可以在行使權(quán)力、實(shí)施行政管理的同時(shí)，不斷克服內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象。盡管此類整肅有較大的局限性，但它對(duì)古代官僚政治的生存與發(fā)展又是不可缺的。本書(shū)第六章將探討政績(jī)考課、行政監(jiān)察、肅政懲貪、官場(chǎng)道德倫理節(jié)制等官僚自身管理的若干重要方面。通過(guò)這些探討，揭示古代以官治官，而非以法治官的局限性，揭示官僚統(tǒng)治秩序周期性破壞的原因和影響等。

在古代官僚政治的條件下，公文始終是政務(wù)命令和報(bào)告的文字載體，始終是官府權(quán)力運(yùn)作的重要手段。它具有溝通上下統(tǒng)屬關(guān)系，指導(dǎo)行政等作用。官場(chǎng)公文諸形態(tài)及運(yùn)轉(zhuǎn)，也是古代官僚政治的組成部分。本書(shū)第七章將專門(mén)研究官場(chǎng)公文的起源、種類、規(guī)制，公文流通與行政權(quán)力行使的關(guān)系、對(duì)行政效率的影響等，進(jìn)而剖析造成公文壅滯的種種背景和原因。

歷代王朝雖有政府官員布列中外，在各級(jí)衙署中行使其職權(quán)，但大量的日?，嵓?xì)事務(wù)的具體處理，又是靠為數(shù)眾多的胥吏及幕僚來(lái)完成的。這些人不屬于官，卻實(shí)際執(zhí)行著政府的職能。沒(méi)有他們的輔助，各級(jí)官員在行政中就寸步難行。作為官僚政治管理輔助性工具的胥吏幕僚，還與官場(chǎng)嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)則、文牘檔案等相聯(lián)系，甚至可以稱之為古代官僚政治中文牘主義的產(chǎn)物。本書(shū)第八章還將較詳細(xì)考察胥吏、幕僚的名目、職掌、選用、身份特征、對(duì)官僚行政的作用等，并揭示其官場(chǎng)文牘主義背景及其與吏治敗壞的關(guān)系。

最后，綜論古代官僚政治的若干運(yùn)行原則、特征及社會(huì)影響。

與同類著作相比，本書(shū)有如下三個(gè)特色：

第一，不像一般官制史、政治制度史那樣，只注意制度內(nèi)容本身的考述，也不單純講體制上的行政管理，而是采取動(dòng)態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合的方式，在制度條文一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，更多地去探研行政權(quán)力的運(yùn)作方式、基本程序和內(nèi)在機(jī)制，探研各級(jí)官僚如何管理政務(wù)，管理百姓，如何發(fā)揮其無(wú)所不包的支配作用。還將著眼于專制皇權(quán)、官僚群體心態(tài)、宗族和鄉(xiāng)紳勢(shì)力、儒學(xué)禮教等因素的作用和影響。就篇幅而言，本書(shū)對(duì)制度條文的考述不足六分之一，其他六分之五都是對(duì)古代官僚管理政務(wù)、支配社會(huì)等動(dòng)態(tài)性的闡述。這樣處理，似乎能使古代官僚政治真正表現(xiàn)為一個(gè)能動(dòng)的過(guò)程。

第二，體例上不采取常見(jiàn)的按王朝順序的敘述方法，而是將官僚政治分為中央、地方、官吏更新、吏治整肅等若干部分，進(jìn)行歷史的、邏輯的闡述，力圖在較小的文字篇幅內(nèi)，有側(cè)重、有深度地表達(dá)著者的觀點(diǎn)和看法。

第三，既有嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)性，又有相當(dāng)?shù)目勺x性。由于本書(shū)稿著重于官僚群體角度的透視和動(dòng)態(tài)的描述，可以多少避免一般學(xué)術(shù)著作的古板面孔和學(xué)院色彩，而顯得比較活潑、生動(dòng)。我們相信，本書(shū)稿不僅對(duì)學(xué)術(shù)研究具有參考價(jià)值，也會(huì)引起社會(huì)各界朋友們的興趣。