以開放促改革、以改革助開放

近40年的改革開放期間中國政府一直在積極推動中國金融業(yè)的開放，但其開放程度既滯后于實體經(jīng)濟(jì)也滯后于大多數(shù)國家的金融業(yè)；在過去這一滯后現(xiàn)象并沒有明顯影響中國在經(jīng)濟(jì)增長與金融穩(wěn)定方面的表現(xiàn)，但現(xiàn)在已經(jīng)成為進(jìn)一步增長的掣肘；從保持經(jīng)濟(jì)增長、防控金融風(fēng)險和參與國際金融治理的角度出發(fā)，中國金融業(yè)應(yīng)該進(jìn)一步開放；同時在政策的制定與實施過程中需要考慮一些與時俱進(jìn)的政策理念。我們提出七個方面的政策建議。

一、國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會應(yīng)統(tǒng)籌金融開放政策，盡量做到既積極穩(wěn)健，又協(xié)同推進(jìn)

“以開放促改革”十分重要，但“以改革助開放”同樣必不可少，盡量避免形成金融開放政策“單兵突進(jìn)”的現(xiàn)象。當(dāng)然，這并不意味著改革政策不能同步推進(jìn)，但一些領(lǐng)域改革政策的成功是需要以其他領(lǐng)域改革的完成為前提的。中國在外資銀行的進(jìn)入、債券市場的開放和人民幣國際化的推進(jìn)等方面也積累了一些經(jīng)驗教訓(xùn)?，F(xiàn)在既然已經(jīng)成立了高規(guī)格的委員會，就應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)調(diào)性。一是金融改革與非經(jīng)濟(jì)改革的協(xié)調(diào)，比如解決國有企業(yè)軟預(yù)算約束問題，是利率市場化和資本項目開放的重要條件。二是對內(nèi)與對外金融政策的協(xié)調(diào)，比如金融機(jī)構(gòu)的對外開放，取決于外資金融機(jī)構(gòu)能否真正享受準(zhǔn)入前國民待遇，公平競爭。三是協(xié)同推進(jìn)金融開放政策，比如金融機(jī)構(gòu)和金融市場開放、完善匯率形成機(jī)制改革和減少資本管制之間存在較高的關(guān)聯(lián)度，而目前的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是加大匯率的靈活性。

二、增加匯率的靈活性，更多地讓市場因素決定匯率水平

匯率不夠靈活，只要市場一出現(xiàn)風(fēng)吹草動，當(dāng)局就要出手，這已經(jīng)成為金融不穩(wěn)定性的一個重要根源。不過自2016年年底以來，外匯市場的貶值預(yù)期已經(jīng)基本消除，實體經(jīng)濟(jì)也相對穩(wěn)定，這為我們一直期盼的增加匯率靈活性的改革提供了一個重要的時間窗口。從國內(nèi)外實踐看，如果讓人民幣匯率走向市場決定、清潔浮動是既定方向，那么，在形勢好的時候改革風(fēng)險較小，而形勢差的時候改革風(fēng)險較大。我們要把握住當(dāng)前有利時機(jī)，果斷推進(jìn)改革，避免再次錯失良機(jī)。當(dāng)然，對于此后發(fā)生的各種情形，應(yīng)該做好應(yīng)對預(yù)案，從最壞處打算、爭取最好的結(jié)果。如果能適時完成匯率市場化改革的驚險一躍，這將為我國擴(kuò)大金融開放和完善金融調(diào)控提供重要的體制機(jī)制保障，也將向國際社會發(fā)出非常積極的改革開放信號，增強(qiáng)我國參與國際金融事務(wù)的代表性和話語權(quán)。

三、在宏觀和微觀兩個層面建立跨境資本流動的管理框架，并穩(wěn)健地加快人民幣國際化的進(jìn)程

“十三五”規(guī)劃提出要“擴(kuò)大金融業(yè)雙向開放，有序?qū)崿F(xiàn)人民幣資本項目可兌換，提高可兌換、可自由使用程度”。從趨勢看，跨境資本流動管理的宏觀調(diào)控功能重要性將不斷下降，跨境資本流動的微觀監(jiān)管職能將與宏觀調(diào)控功能脫鉤，分散化、多樣化將是未來跨境資本流動管理的改革方向。我們建議構(gòu)建“雙支柱”的跨境資本流動管理框架，在微觀層面，要去“宏觀調(diào)控功能”，促進(jìn)資本項目可兌換，服務(wù)貿(mào)易投資便利化；同時把監(jiān)管的重點從事前轉(zhuǎn)向事中、事后，強(qiáng)化真實性、合規(guī)性監(jiān)管。在宏觀層面，構(gòu)建資本管制和宏觀審慎兩個維度的管理框架，同時盡快完善政策工具箱，要完善宏觀審慎監(jiān)測評估機(jī)制和壓力測試，作為規(guī)則監(jiān)管和現(xiàn)行管理工具；保留托賓稅等資本管制手段，作為逆周期調(diào)控和事后管理工具。但跨境資本管制應(yīng)該是臨時性的措施，因為它們會帶來市場扭曲，增加市場交易成本。應(yīng)該利用跨境資本流動管理為其他改革和調(diào)整爭取時間，如提高貨幣政策獨立性，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展；抓緊處置金融風(fēng)險；支持民間部門資產(chǎn)負(fù)債有序調(diào)整，更好適應(yīng)匯率彈性的增加。與此同時，應(yīng)該穩(wěn)健地推進(jìn)人民幣國際化的一些舉措，包括增加離岸市場的人民幣流動性、增加國際貿(mào)易與投資的人民幣結(jié)算、擴(kuò)大人民幣在國際支付和儲備中的比重甚至推動國際市場的人民幣計價。

四、落實準(zhǔn)入前國民待遇和放松外資機(jī)構(gòu)的持股比例，真正推動金融機(jī)構(gòu)的開放

外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國開展業(yè)務(wù)，就是中國的法人機(jī)構(gòu)，接受中國監(jiān)管部門的監(jiān)管。這相當(dāng)于是海外機(jī)構(gòu)在中國金融業(yè)所做的直接投資，對金融穩(wěn)定的含義與短期跨境資本流動不一樣。所以當(dāng)局應(yīng)該按照內(nèi)外資同等對待的原則，在持股比例、設(shè)立形式、股東資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、牌照數(shù)量等方面對中外資機(jī)構(gòu)一視同仁，為外資進(jìn)入中國市場提供公平、公正的競爭環(huán)境。可以放開銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的外資持股比例限制，允許設(shè)立外商獨資證券公司和獨資壽險公司；取消對外資銀行股東總資產(chǎn)的要求，取消對外資銀行開辦人民幣業(yè)務(wù)的最低開業(yè)年限要求，取消對合資證券公司中方股東必須有一家是證券公司的限制；不再通過牌照數(shù)量限制合資壽險公司發(fā)展，考慮給予獨資壽險公司新的區(qū)域經(jīng)營牌照；同時，為鼓勵金融機(jī)構(gòu)“走出去”，應(yīng)進(jìn)一步放松對商業(yè)銀行海外布局設(shè)點的限制，對新設(shè)二級機(jī)構(gòu)只保留報備程序，無須審批，允許在母國和東道國的機(jī)構(gòu)設(shè)立申請同時進(jìn)行，避免相互等待、拖延時間。

五、尊重國際市場規(guī)則和慣例，實現(xiàn)金融市場更高層次的開放

金融市場開放是我國提高國際競爭力、實現(xiàn)人民幣國際化的必然要求。首先要有序開放信用評級市場，建立健全涵蓋國際評級機(jī)構(gòu)在內(nèi)的統(tǒng)一注冊管理制度，結(jié)合國際評級機(jī)構(gòu)情況明確市場管理具體要求，明確境外評級機(jī)構(gòu)可選擇在境內(nèi)設(shè)立商業(yè)存在或以境外法人實體兩種方式開展評級業(yè)務(wù)。另外，可以從熊貓債市場開始試點，分步驟對國際評級機(jī)構(gòu)放開國內(nèi)債券評級業(yè)務(wù)；給予境外發(fā)行人在審計和會計方面更大的靈活性。對于面向機(jī)構(gòu)投資者非公開發(fā)行的債券，建議不要求境外會計事務(wù)所所在國與中國簽訂監(jiān)管合作協(xié)議，或者只要求發(fā)行人聘請境外會計事務(wù)所向財政部提交監(jiān)管確認(rèn)函。對于我國香港地區(qū)和歐盟國家的會計事務(wù)所可豁免其在中國內(nèi)地備案；盡快就境外機(jī)構(gòu)在債券市場發(fā)行人民幣債券發(fā)布統(tǒng)一的管理辦法，明確外國政府、國際開發(fā)機(jī)構(gòu)以及境外商業(yè)機(jī)構(gòu)在銀行間市場發(fā)債的有關(guān)要求，包括相關(guān)的會計、審計政策，增加透明度和規(guī)范性；最后，應(yīng)盡快明確境外投資者進(jìn)入我國債券市場所涉及稅收問題，同時，金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要兼顧中國國情和國際慣例。

六、利用國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和“一帶一路”倡議的契機(jī)，積極構(gòu)建全方位的對外投融資框架

基本原則是通過合理的融資安排、適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和合適的金融工具，降低我國海外投資的不確定性，提高項目的經(jīng)濟(jì)效益。首先要大力發(fā)展開發(fā)性金融。開發(fā)性金融不以利潤最大化為目的，但重視項目的商業(yè)可行性和財務(wù)可持續(xù)性，更加注重支持基礎(chǔ)設(shè)施投資等長期投資項目，我國在這個領(lǐng)域已走在世界前列。其次要繼續(xù)完善政策性金融的出口信貸機(jī)制。我國的出口信貸更多地屬于“南南合作”的范疇，而非傳統(tǒng)意義上的“援助性貸款”。因此，我國應(yīng)推動改革和完善出口信貸相關(guān)的國際規(guī)則。最后應(yīng)建立全方位的商業(yè)性金融服務(wù)體系。監(jiān)管部門可以順勢而為，引導(dǎo)中資金融機(jī)構(gòu)在海外合理布局；可以鼓勵金融機(jī)構(gòu)提高跨境金融業(yè)務(wù)的廣度和深度，比如嘗試銀企成本分擔(dān)機(jī)制、完善與長期投資相匹配的匯率風(fēng)險對沖工具，并適當(dāng)放寬對東道國項目融資主權(quán)擔(dān)保的要求；還可以借助銀行代理業(yè)務(wù)、利用銀團(tuán)貸款，發(fā)揮東道國、多邊開發(fā)銀行、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的資本市場和國際金融中心的作用，同時利用多種投融資方式包括股權(quán)類投資的作用，改善海外投融資服務(wù)。

七、完善與開放金融體系相匹配的宏觀審慎監(jiān)管框架，有效地預(yù)防并化解在金融開放過程中可能遭遇的各種風(fēng)險

金融開放政策既可以帶來效率的改善，也會增加金融市場的不穩(wěn)定性，因此金融開放政策的一個關(guān)鍵是平衡效益與穩(wěn)定之間的關(guān)系，而建立宏觀審慎監(jiān)管框架就是其中的一條途徑。央行已經(jīng)提出了涵蓋7個方面的“宏觀審慎評估體系”（MPA），其中第六方面“跨境融資風(fēng)險”，考核的是跨境融資風(fēng)險加權(quán)平均余額。金融開放的宏觀審慎監(jiān)管可以由此出發(fā)，但應(yīng)該包括更加豐富的考核內(nèi)容，其中包括：金融開放政策的整體協(xié)調(diào)推進(jìn)，避免單兵突進(jìn)；堅持循序漸進(jìn)的原則，制定好金融開放的路線圖、時間表，平衡好開放、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系；在不同階段，主動調(diào)整開放策略，注意規(guī)避開放所帶來的潛在風(fēng)險，特別是跨境資本流動風(fēng)險；最后還要合理控制外債規(guī)模，優(yōu)化外債結(jié)構(gòu)。