1.2.2 事故災難應急管理體系研究

（1）20世紀60年代以來，應急管理研究作為一門實用性極強的交叉學科受到國際社會的關注。迄今為止，應急管理研究的理論來源涵蓋了新公共管理理論、社會沖突理論、風險社會理論、災害學理論、以及危機管理等理論[17-20]。理論分支繁雜，往往導致實踐中特色各異，以事故應急管理為例，各國采用的應急管理支撐理論各不相同，加之各國國情的差異，導致事故應急管理的體制、機制和法制呈現出不同的特色，值得深入研究。

◆ 各具特色的應急管理體制

發達國家的應急管理體制大體可分為三種模式：美國模式、俄羅斯模式和日本模式[21-24]。美國模式（包括澳大利亞、日本）的特征是“行政首長領導，中央協調，地方負責”；俄羅斯模式的特征是“國家首腦為核心，聯席會議為平臺，相應部門為主力”；日本模式的特征是“行政首腦指揮，綜合機構協調聯絡，中央會議制定對策，地方政府具體實施”。雖然這些國家應急管理模式各異，但研究表明，上述三種模式也存在許多共同特點，比如：行政首長擔任最高領導，應急管理委員會或聯席會議輔助決策，常設的應急管理機構處理日常事務，地方政府為操作主體等。

◆ 運作效率各異的事故應急管理機制

根據應急管理的生命流程可以將應急管理機制分為預防機制、準備機制、響應機制和恢復機制[23][24]。由于各國采用的應急管理體制各具特色，各國應急協調指揮系統的運行管理、指揮權的劃分、應急響應基礎、投資規模和編制等大相徑庭，加之應急協調指揮系統采用的建設模式（集權模式、授權模式、代理模式或協同模式）不同，各國事故應急管理系統的運作效率也相去甚遠。

◆ 歷史條件不同的法制建設

國際上關于事故應急管理的法制建設由來已久，1986年美國頒布了《應急計劃與社區知情權法》，1987年美國聯邦應急管理署、環保署、運輸部頒發了《應急計劃指南》。歐盟在1982年發布了《重大工業事故危險法令》，并與1986年進行了修訂和補充。1993年國際勞工大會通過的《預防重大工業事故公約》[23][24]。2003年以來，中國先后頒行了《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家安全生產事故災難應急預案》和《中華人民共和國突發事件應對法》。但由于歷史條件迥異，各國的事故應急管理法制建設便具有了不同的解讀。

（2）我國的事故應急管理體制研究主要是從政府和企業兩個層面展開的[22-26]（如圖1-1，圖1-2所示）。

通過對國家安全生產應急管理組織體系和企業應急組織體系的研究發現，我國目前的事故應急管理體制在理論研究和實踐探索方面存在諸多問題，主要表現在以下方面：

◆ 缺乏系統完善的框架建構，沒有成熟的模式可供借鑒

由于我國的事故應急管理工作起步晚，應急工作也存在著領導不力、應急辦事機構力量薄弱、指揮職能交叉、救援力量分散、應急投入不足、應急信息溝通不暢等許多問題。各部門及一些專業領域現有的事故應急管理領導和指揮機構設立的形式、運行方式各不相同，現有的事故應急預案所涉及的范圍、包含的內容、劃分的職責以及確定的程序也千差萬別，且絕大多數可操作性差。企業應建立什么樣的事故應急管理體系，如何開展事故應急管理工作，尚沒有成熟的模式可以借鑒，缺乏理論上系統完善框架的指導。

◆ 應急管理多從政府層面展開，忽視企業在應急管理中作用

政府在公共管理的主體地位是其他任何主體都不可相比的，但公共管理的主體不僅僅是政府，大量的非政府組織、營利組織和社會公眾都是公共管理的主體。就絕大多數情況而言，突發公共事件的現場都在基層。第一時間、第一現場的基層干部、群眾怎樣應對突發事件，對于控制事態、搶險救援、戰勝災難有著至關重要的作用。他們不慌不亂、鎮靜有序，按預案自救、互救，就可大大減少人民生命財產損失。就事故災難而言，其不僅具有突發公共事件的特征：現場在基層，還具有與其生產工藝、生產原料、生產中間產品、成品等息息相關的特點，這些特點只有企業相關人員最為了解。第一時間、第一現場的企業職工、安全管理人員，怎樣應對突發事故將直接決定了事故應急管理工作的成敗。從這個角度來說，在發生事故災難的千鈞一發之際，政府的應急管理功能會“失靈”，必須靠企業發揮主體作用，因此必須重視企業事故應急管理體制建設。

◆ 應急管理指導理論偏頗，只重事故風險分析，不重導因規律探索

應急管理包括事前、事中、事后各階段的管理，而傳統應急管理強調應急處置，輕于追本溯源，探索事故的前因后果，對事故發生的本質原因、直接原因、主要原因及其表現形式挖掘不夠。應急管理不能形成長效機制，不能對完善事故應急管理體制形成有效的反饋。因此，在應急管理中引入現代事故致因理論，可彌補事故風險分析的不足，擴大企業事故原因的考察范圍，將導致企業傷亡事故發生的原因放在一個國家或地區的政治、經濟、文化、教育以及科技水平等更為寬廣的視域內進行研究，才可以探索出有效的事故應急規律。

◆ 應急管理研究存在學科、維度局限，視角過于狹窄

受傳統的應急管理思想的影響，科研界的注意力一般都放在自然災害方面，比如地震、洪水等事故的研究上。隨著人類社會的進步與發展，應急管理的對象逐漸增多，如工業災害事故、城市生命線、公共活動場所等等，對如此復雜的巨系統的研究應綜合多學科知識，不僅包括自然科學、還包括社會學、心理學、以及公共管理等，研究視域的狹窄阻礙了應急規律的探索，綜合多學科知識、多種維度、多視角的應急管理研究必將是應急管理研究的破題之徑。