一　金融不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)

金融資產(chǎn)管理公司法律地位回顧和前瞻

吳光垚

金融資產(chǎn)管理公司（Asset Management Companies，以下簡稱AMC）自1999年成立以來，從按賬面價(jià)值對口收購四大國有商業(yè)銀行不良貸款、接受財(cái)政部委托處置損失類貸款，到中國人民銀行等部門組織四家金融資產(chǎn)管理公司競價(jià)收購中國銀行、中國建設(shè)銀行可疑類貸款及中國工商銀行改制上市前不良貸款，以及各類商業(yè)銀行不良貸款和其他各類金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的市場化收購，經(jīng)歷了政策性、半市場化和逐漸市場化的公司角色演變過程。在管理、處置上述收購的不良貸款及其他不良資產(chǎn)過程中，金融資產(chǎn)管理公司除采取傳統(tǒng)的訴訟及非訴訟債務(wù)追償手段外，債權(quán)組合轉(zhuǎn)讓、債務(wù)重組、資產(chǎn)重組、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、資產(chǎn)證券化、結(jié)構(gòu)性交易等綜合的資產(chǎn)運(yùn)作創(chuàng)新方式已經(jīng)成為不良資產(chǎn)市場化處置的常態(tài)手段，從這個(gè)意義上，處置不良資產(chǎn)的手段也在逐漸融入高端市場。按照通常規(guī)律，一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體業(yè)務(wù)的市場化進(jìn)程，往往以配套的市場法律規(guī)范為演化前提。金融資產(chǎn)管理公司的法律地位，在過去十八年中究竟經(jīng)歷了怎樣的變遷，在政策性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為市場化機(jī)構(gòu)的背景條件下，值得我們認(rèn)真回顧與展望。

一、成立后法律地位的真空期（1999—2000）

根據(jù)《關(guān)于組建中國信達(dá)資產(chǎn)管理公司意見的通知》（國辦發(fā)〔1999〕33號(hào)）及《關(guān)于組建中國華融資產(chǎn)管理公司、中國長城資產(chǎn)管理公司和中國東方資產(chǎn)管理公司意見的通知》（國辦發(fā)〔1999〕66號(hào)）文件（以下簡稱“國辦文件”），經(jīng)中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于設(shè)立四家金融資產(chǎn)管理公司的批復(fù)》（以下簡稱“人民銀行批復(fù)”），國家工商管理總局頒發(fā)企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，四家金融資產(chǎn)管理公司先后于1999年4月—10月成立。

根據(jù)國辦上述文件，四家金融資產(chǎn)管理公司的性質(zhì)為“具有獨(dú)立法人資格的國有獨(dú)資金融企業(yè)”；主要任務(wù)是“收購、管理、處置相應(yīng)國有商業(yè)銀行剝離的不良資產(chǎn)，以最大限度保全資產(chǎn)、減少損失為主要經(jīng)營目標(biāo)”；業(yè)務(wù)范圍包括“收購并經(jīng)營相應(yīng)銀行的不良資產(chǎn)，債務(wù)追償，資產(chǎn)置換、轉(zhuǎn)讓與銷售，債務(wù)重組，企業(yè)重組，債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)及階段性持股，發(fā)行債券，商業(yè)借款，向金融機(jī)構(gòu)借款，向中央銀行申請?jiān)儋J款，投資咨詢與顧問，資產(chǎn)及項(xiàng)目評估，財(cái)務(wù)及法律咨詢與顧問，企業(yè)審計(jì)與破產(chǎn)清算，資產(chǎn)管理范圍以內(nèi)的推薦企業(yè)上市和股票、債券的承銷，直接投資，資產(chǎn)證券化等”。

中國人民銀行批復(fù)及其核準(zhǔn)的公司章程對金融資產(chǎn)管理公司的性質(zhì)、主要任務(wù)、業(yè)務(wù)范圍作出了與國辦文件完全一致的規(guī)定。

對于金融資產(chǎn)管理公司的企業(yè)類型，國家工商行政管理總局頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照進(jìn)一步明確其為“有限責(zé)任公司（國有獨(dú)資）”，有關(guān)經(jīng)營范圍與公司章程載明的一致。

立法先行是一般市場經(jīng)濟(jì)國家為創(chuàng)設(shè)某一特定機(jī)制并運(yùn)行的基礎(chǔ)，例如各國資產(chǎn)管理公司在設(shè)立之初，均事先頒布相關(guān)法令，美國的重組信托公司（Resolu-tion Trust Corporation，簡稱RTC）是根據(jù)1989年《金融機(jī)構(gòu)改革、恢復(fù)和強(qiáng)化法》（Financial Institution Reform, Recovery and Enforcement Act）成立的；馬來西亞的資產(chǎn)管理公司Danaharta是依據(jù)國會(huì)1998年初頒布的《Danaharta法》成立的。這些法律至少會(huì)賦予資產(chǎn)管理公司一些一般企業(yè)所不具有的特殊權(quán)利：（1）有權(quán)與原債權(quán)銀行簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，此種協(xié)議可使貸款債權(quán)及其附屬的擔(dān)保權(quán)利轉(zhuǎn)移生效，且無需債務(wù)人與擔(dān)保人認(rèn)可；（2）根據(jù)需要，資產(chǎn)管理公司可向欠債企業(yè)派駐專員，接管管理層，接管專員有權(quán)擬定企業(yè)重組方案或清盤方案；（3）有權(quán)檢查債務(wù)人的賬目和制止其惡意逃債行為。

我國四家金融資產(chǎn)管理公司的實(shí)踐相反，設(shè)立前和運(yùn)行初期一年內(nèi)國家未就金融資產(chǎn)管理公司出臺(tái)針對性的法律規(guī)范。除了上述批復(fù)、章程、營業(yè)執(zhí)照外，設(shè)立運(yùn)行之初的金融資產(chǎn)管理公司實(shí)際處于無法可依的狀態(tài)，有關(guān)金融不良貸款剝離與接收的法律性質(zhì)和方式、債權(quán)轉(zhuǎn)讓通知方式、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)如何運(yùn)作等等最基礎(chǔ)的債權(quán)維護(hù)與運(yùn)作無從入手。為此，在某金融資產(chǎn)管理公司的《公章章程》中，人民銀行批準(zhǔn)“公司委托對應(yīng)銀行對不良貸款進(jìn)行日常管理”。從這個(gè)意義上說，在針對金融資產(chǎn)管理公司專門立法之前，金融資產(chǎn)管理公司處于非正式運(yùn)營的“過渡期”。此外的另一個(gè)有意義的細(xì)節(jié)是，最初國家對四家金融資產(chǎn)管理公司設(shè)定了“十年生存期”，并反映在該《公司章程》中（“公司生存期暫定為10年。根據(jù)需要，經(jīng)財(cái)政部同意，中國人民銀行批準(zhǔn)，公司生存期可提前結(jié)束或延長”），這種制度性的設(shè)計(jì)，明顯體現(xiàn)出國家對金融資產(chǎn)管理公司這種工具的使用不具有持續(xù)性的政策意圖，或者意味著這不過是對國有銀行危機(jī)化解的一種嘗試性過渡安排，具有很強(qiáng)的政策性。因此，這一階段的法律地位的“真空期”也可能是國家先實(shí)驗(yàn)、后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)立法的特意安排。有意思的是，在工商登記事項(xiàng)的記載中，金融資產(chǎn)管理公司營業(yè)期限只記載了成立日期，并未登記10年生存期，根據(jù)該《公司章程》的規(guī)定，“公司登記事項(xiàng)以公司登記機(jī)關(guān)核定為準(zhǔn)”，實(shí)際的10年生存期不復(fù)存在。

二、《金融資產(chǎn)管理公司條例》出臺(tái)（2000—2001）

2000年11月1日，國務(wù)院第32次常務(wù)會(huì)議通過《金融資產(chǎn)管理公司條例》（以下簡稱《條例》），并于11月10日公布，自公布之日起施行。《條例》作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，明確了金融資產(chǎn)管理公司的法律地位：“金融資產(chǎn)管理公司，是指經(jīng)國務(wù)院決定設(shè)立的收購國有銀行不良貸款，管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產(chǎn)的國有獨(dú)資非銀行金融機(jī)構(gòu)。”《條例》將國辦上述文件即央行的批復(fù)法律化，并進(jìn)一步明確了金融資產(chǎn)管理公司系為收購、管理、處置國有銀行不良貸款的專門機(jī)構(gòu)。在《條例》中，有關(guān)經(jīng)營目標(biāo)與國辦文件、批復(fù)完全一致，明確了其作為止損的政策性金融機(jī)構(gòu)的屬性。

（一）《條例》的主要內(nèi)容

《條例》主要內(nèi)容均為原則要求，條款規(guī)定簡單，主要內(nèi)容除了上述設(shè)立和經(jīng)營范圍外，包括：（1）收購不良貸款的范圍、額度和資金來源；（2）債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的原則、程序及管理要求；（3）公司的經(jīng)營和管理原則和要求；（4）公司的終止和清算。

《條例》在如下幾個(gè)重大方面與國辦文件、批復(fù)、章程存在不同：

1.關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司的經(jīng)營范圍（法律上的權(quán)利能力）

國辦文件、批復(fù)、章程中均明確上文提及的多項(xiàng)經(jīng)營范圍，但是，《條例》僅規(guī)定了追償債務(wù)；對所收購的不良貸款形成的資產(chǎn)進(jìn)行租賃或者以其他形式轉(zhuǎn)讓、重組；債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，并對企業(yè)階段性持股；資產(chǎn)管理范圍內(nèi)公司的上市推薦及債券、股票承銷；發(fā)行金融債券，向金融機(jī)構(gòu)借款，金融資產(chǎn)管理公司可以向中國人民銀行申請?jiān)儋J款；財(cái)務(wù)及法律咨詢，資產(chǎn)及項(xiàng)目評估；中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)活動(dòng)等七項(xiàng)，其中：資產(chǎn)證券化、直接投資、企業(yè)審計(jì)和破產(chǎn)清算等原有的經(jīng)營范圍被刪除，金融資產(chǎn)管理公司的權(quán)利能力被限制（但《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》載明的經(jīng)營范圍一直未發(fā)生變化）。

2.關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司監(jiān)事會(huì)的組成

《公司章程》第五章規(guī)定監(jiān)事會(huì)的組成與議事規(guī)則與條例規(guī)定的監(jiān)事會(huì)完全不同。前者規(guī)定，金融資產(chǎn)管理公司設(shè)立監(jiān)事會(huì)，作為公司的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)成員由財(cái)政部、央行、審計(jì)署、相應(yīng)國有銀行代表、外部專業(yè)人士、公司管理人員和公司員工組成；后者規(guī)定“金融資產(chǎn)管理公司監(jiān)事會(huì)的組成、職責(zé)和工作程序，依照《國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)暫行條例》執(zhí)行”。因此，《條例》的規(guī)定廢止了公司章程有關(guān)監(jiān)事會(huì)的規(guī)定，但財(cái)政部并未依法修改幾家公司的公司章程且依據(jù)《條例》進(jìn)行變更并報(bào)監(jiān)管部門核準(zhǔn)和工商登記。在國有銀行股改上市后，已經(jīng)不執(zhí)行《條例》的規(guī)定，但財(cái)政部也未能依照《公司法》規(guī)定為金融資產(chǎn)管理公司設(shè)立監(jiān)事會(huì)。

（二）《條例》的操作性評析

《條例》施行后，一方面為金融資產(chǎn)管理公司的運(yùn)作初步奠定了法律地位和市場主體權(quán)利能力，另一方面，由于該條例條款過于原則、簡單，在金融資產(chǎn)管理公司實(shí)際運(yùn)行時(shí)面臨眾多的法律障礙和尷尬局面，例如：

1.大規(guī)模不良貸款剝離后如何真正享有債權(quán)人主體地位

根據(jù)《條例》第13條之規(guī)定，“金融資產(chǎn)管理公司收購不良貸款后，即取得原債權(quán)人對債務(wù)人的各項(xiàng)權(quán)利。原借款合同的債務(wù)人、擔(dān)保人及有關(guān)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合同規(guī)定的義務(wù)”。但是，該條規(guī)定與《民法通則》《合同法》《擔(dān)保法》等法律規(guī)定相沖突：《民法通則》第91條規(guī)定，“合同一方將合同的權(quán)利、義務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)讓給第三人的，應(yīng)當(dāng)取得合同另一方的同意，并不得牟利”；《合同法》第80條規(guī)定，“債權(quán)人轉(zhuǎn)讓權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)通知債務(wù)人。未經(jīng)通知，該轉(zhuǎn)讓對債務(wù)人不發(fā)生效力”；《擔(dān)保法》第61條規(guī)定，“最高額抵押的主合同債權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”，等等。這便產(chǎn)生了《條例》作為行政法規(guī)與其上位法——全國人大及其常委會(huì)審議通過的基本法律相沖突的問題。按照一般的法律解釋原理，《條例》的該條規(guī)定將無效。如果按照這樣的通常邏輯，金融資產(chǎn)管理公司承接的不良貸款，由于絕大部分債務(wù)人、擔(dān)保人不可能配合債權(quán)轉(zhuǎn)讓和簽收轉(zhuǎn)讓通知，又由于最高額抵押的債權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的法定限制，其取得繼受債權(quán)人的法律地位就沒有前提和運(yùn)作的可能，實(shí)踐中產(chǎn)生了立法升級(jí)和法律解釋的客觀需要。

2.債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)（債權(quán)出資）的法律困境

《條例》第16條規(guī)定，“金融資產(chǎn)管理公司可以將收購國有銀行不良貸款取得的債權(quán)轉(zhuǎn)為對借款企業(yè)的股權(quán)。金融資產(chǎn)管理公司持有的股權(quán)，不受本公司凈資產(chǎn)額或者注冊資本的比例限制”。該規(guī)定與當(dāng)時(shí)《公司法》的規(guī)定直接沖突。當(dāng)時(shí)的《公司法》沒有規(guī)定債權(quán)可以作為出資的方式，并規(guī)定對外投資不得超過凈資產(chǎn)的50%。由于《條例》不是特別法律，其規(guī)定明顯違反了《公司法》的規(guī)定，按照通常的法律解釋，該規(guī)定應(yīng)為無效而不能施行。

3.處置方式難題

《條例》第26條規(guī)定，“金融資產(chǎn)管理公司管理、處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照公開、競爭、擇優(yōu)的原則運(yùn)作。金融資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)，主要采取招標(biāo)、拍賣等方式”。對于實(shí)物資產(chǎn)（以物抵債資產(chǎn)）采取公開市場化的拍賣，是金融資產(chǎn)管理公司成立以來一直遵循的原則。但是，對于債權(quán)類資產(chǎn)，由于定價(jià)的困難，多采取市場詢價(jià)和公開競爭性出售方式，對于一些特殊的債權(quán)資產(chǎn)，如限制轉(zhuǎn)讓類資產(chǎn)，如何做到公開和競爭，《條例》并未具體規(guī)定；此外，股權(quán)類資產(chǎn)，特別是一些外商投資企業(yè)的股權(quán)，對其進(jìn)行公開轉(zhuǎn)讓也受到法律規(guī)定的限制，難以操作。

綜上，由于《條例》規(guī)定過于原則，特別是其效力等級(jí)低于基本法律且在重大方面均與上位法相沖突，金融資產(chǎn)管理公司據(jù)以運(yùn)作的基礎(chǔ)債權(quán)資產(chǎn)面臨轉(zhuǎn)讓效力、時(shí)效維護(hù)等各方面挑戰(zhàn)，金融資產(chǎn)管理公司實(shí)踐運(yùn)作中，《條例》給予的支持多數(shù)屬于象征性的意義（當(dāng)然，《條例》關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司免交收購不良貸款以及承接、處置收購的不良資產(chǎn)過程中的稅收的規(guī)定給予金融資產(chǎn)管理公司很大的支持）。為此，出臺(tái)更具操作性、效力等級(jí)更高的法律規(guī)范性文件或最高人民法院給予司法解釋成為解決問題的關(guān)鍵。

三、最高人民法院系列司法解釋（2001—2006）

如上文所述，金融資產(chǎn)管理公司的法律地位問題并未因《條例》的出臺(tái)得以實(shí)質(zhì)解決，在債權(quán)業(yè)務(wù)領(lǐng)域遇到的法律挑戰(zhàn)，后經(jīng)各方協(xié)調(diào)和努力，通過不斷的打補(bǔ)丁式系列司法解釋具體解決了實(shí)踐中遇到的重大基礎(chǔ)性問題：

1.2001年4月11日，最高人民法院《關(guān)于審理涉及金融資產(chǎn)管理公司收購、管理、處置國有銀行不良貸款形成的資產(chǎn)的案件適用法律若干問題的規(guī)定》（法釋〔2001〕12號(hào)）通過，并于同年4月23日起施行。該司法解釋共計(jì)12條，俗稱“十二條司法解釋”，明確如下問題：

（1）金融資產(chǎn)管理公司辦事處可作為訴訟主體參與訴訟，確定了辦事處的法律地位；

（2）債權(quán)轉(zhuǎn)讓前已經(jīng)涉訴的債權(quán)，可以變更訴訟主體為金融資產(chǎn)管理公司；

（3）不良貸款形成案件的地域管轄；

（4）財(cái)產(chǎn)保全無需金融資產(chǎn)管理公司提供擔(dān)保即可辦理；

（5）原債權(quán)銀行發(fā)布公告構(gòu)成完成通知債務(wù)人的義務(wù)，并起到訴訟時(shí)效中斷效果；

（6）最高額抵押債權(quán)特定化后可以轉(zhuǎn)讓；

（7）抵押債權(quán)無需變更登記，仍為有效。

該司法解釋解決了金融資產(chǎn)管理公司成立之初亟待解決的重大問題，可以說，金融資產(chǎn)管理公司從該司法解釋施行后才真正具備“特殊法律地位”，各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)行有了真正的法律基礎(chǔ)。

2.2001年10月25日，最高人民法院《關(guān)于國有金融資產(chǎn)管理公司處置國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)案件繳納訴訟費(fèi)用的通知》（法〔2001〕156號(hào)）頒布實(shí)施，規(guī)定自該通知下發(fā)之日至2006年2月28日，金融資產(chǎn)管理公司訴訟案件訴訟費(fèi)用減半收取，極大減輕了金融資產(chǎn)管理公司的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，極大降低了處置成本。

3.2002年1月10日，最高人民法院《對〈關(guān)于貫徹執(zhí)行最高人民法院“十二條”司法解釋有關(guān)問題的函〉的答復(fù)》（法函〔2002〕3號(hào)），針對四家金融資產(chǎn)管理公司的請示，進(jìn)一步明確，除了原債權(quán)銀行可以報(bào)紙公告方式催收債權(quán)產(chǎn)生訴訟時(shí)效中斷效力外，金融資產(chǎn)管理公司也可以在省級(jí)以上有影響的報(bào)紙上發(fā)布催收公告以取得訴訟時(shí)效（主張權(quán)利）的證據(jù)，這為四家金融資產(chǎn)管理公司大規(guī)模維護(hù)和處置不良債權(quán)提供了極大的便利并從此形成了固定的制度性安排，可以說是最高人民法院進(jìn)一步增強(qiáng)金融資產(chǎn)管理公司特殊法律地位的有力舉措。

4.2002年8月1日，為解決四家金融資產(chǎn)管理公司涉及金額近3000億元的保證擔(dān)保債權(quán)可能脫保問題，最高人民法院《關(guān)于處理擔(dān)保法生效前發(fā)生保證行為的保證期間問題的通知》（法〔2002〕144號(hào)）出臺(tái)。該“通知”規(guī)定，對于擔(dān)保法生效前未約定保證期間或者保證期間約定不明的保證擔(dān)保債權(quán)，如果主債務(wù)的訴訟時(shí)效連續(xù)，而債權(quán)人未向保證人主張權(quán)利的，可以在2002年8月1日至2003年1月31日向保證人主張權(quán)利，為金融資產(chǎn)管理公司“再生”上述債權(quán)的時(shí)效創(chuàng)造了條件。

5.2005年5月30日，為解決國有商業(yè)銀行股份制改造過程中不良貸款剝離的法律適用問題，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司收購、處置銀行不良資產(chǎn)有關(guān)問題的通知》（法〔2005〕62號(hào)），明確了國有及國有控股銀行向金融資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓不良貸款以及金融資產(chǎn)管理公司通過債權(quán)轉(zhuǎn)讓方式處置不良資產(chǎn)的，適用上述1～3項(xiàng)司法解釋內(nèi)容；金融資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓涉訴債權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)依申請變更訴訟主體。

6.2006年4月13日，最高人民法院《關(guān)于延長國有金融資產(chǎn)管理公司處理國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)案件減半繳納訴訟費(fèi)用期限的通知》（法〔2006〕100號(hào)），將《最高人民法院關(guān)于國有金融資產(chǎn)管理公司處置國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)案件繳納訴訟費(fèi)用的通知》（法〔2001〕156號(hào)）的有效期延長3年：2006年3月1日至2009年2月28日期間，各級(jí)人民法院在受理以上四家金融資產(chǎn)管理公司處置國有商業(yè)銀行案件時(shí)，訴訟費(fèi)用的收取仍然按照法〔2001〕156號(hào)的各項(xiàng)規(guī)定執(zhí)行。

上述系列司法解釋規(guī)定為金融資產(chǎn)管理公司政策性及商業(yè)化收購資產(chǎn)的處置作出了最有效、最基礎(chǔ)的法律安排，是最高人民法院最大化擴(kuò)張、創(chuàng)造性解釋現(xiàn)行法律，努力為不良貸款的處置提供了良好的法律基礎(chǔ)，使得金融資產(chǎn)管理公司可以作為市場中的“特殊法律地位”成員有效處置不良資產(chǎn)。

四、其他規(guī)范性文件對金融資產(chǎn)管理公司法律地位的補(bǔ)充、修訂和挑戰(zhàn)

1.原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部2001年10月26日發(fā)布《金融資產(chǎn)管理公司吸收外資參與資產(chǎn)重組和處置的暫行規(guī)定》，明確金融資產(chǎn)管理公司可以通過吸收外資對其所擁有的資產(chǎn)進(jìn)行重組與處置，該規(guī)定對推動(dòng)金融資產(chǎn)管理公司利用外資處置不良資產(chǎn)起到了良好作用，從此之后，向內(nèi)外資組合出售（打包）不良資產(chǎn)的交易模式逐漸成為主要的處置方式之一。

2.2004年—2005年，中國銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)金融資產(chǎn)管理公司開展三項(xiàng)新業(yè)務(wù)，即商業(yè)化收購境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)、受托從事風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)托管清算/受托管理和處置不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)、運(yùn)用資本金對抵債實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行必要再投資等。2004年以來，包括德隆系、閩發(fā)證券、漢唐證券、遼寧證券等券商紛紛進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)處置，金融資產(chǎn)管理公司中的信達(dá)、華融、東方接受行政委托參與托管清算業(yè)務(wù)，并為日后全面收購證券類資產(chǎn)成立新券商創(chuàng)造了條件，這是金融資產(chǎn)管理公司開始商業(yè)化轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性事件之一；同一時(shí)期，信達(dá)資產(chǎn)作為一級(jí)批發(fā)商在四家公司競標(biāo)中建兩行可疑類貸款中勝出，此后，四家公司不斷在市場上以商業(yè)原則收購不良貸款，開始了商業(yè)化轉(zhuǎn)型的探索之路。

3.最高人民法院《關(guān)于人民法院是否受理金融資產(chǎn)管理公司與國有商業(yè)銀行就政策性金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議發(fā)生的糾紛問題的答復(fù)》（〔2004〕民二他字第25號(hào)）明確，“金融資產(chǎn)管理公司接收國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)是國家根據(jù)有關(guān)政策實(shí)施的，具有政府指令劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)的性質(zhì)。金融資產(chǎn)管理公司與國有商業(yè)銀行就政策性金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議發(fā)生糾紛起訴到人民法院的，人民法院不予受理”。同時(shí)，最高人民法院在征求財(cái)政部、中國銀監(jiān)會(huì)、中國人民銀行意見后針對上述答復(fù)，特別強(qiáng)調(diào)指出，近年來商業(yè)銀行不良資產(chǎn)處置方式的變化，許多銀行不良資產(chǎn)的處置已不再采用指令性劃撥的方式，而是采取招標(biāo)等方式，這類處置方式運(yùn)用的是民事交易的規(guī)則，與政策性的資產(chǎn)剝離是有區(qū)別的，上述不予受理的案件范圍應(yīng)嚴(yán)格限定在政策性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍內(nèi)。據(jù)此，我們可以看出，2000年剝離的不良貸款被認(rèn)定為政策性業(yè)務(wù)，對于這次剝離的資產(chǎn)，為維護(hù)原剝離銀行的利益，金融資產(chǎn)管理公司不得向銀行行使請求權(quán)，明確了金融資產(chǎn)管理公司在與國有銀行利益的保護(hù)方面，監(jiān)管機(jī)關(guān)和最高審判機(jī)關(guān)將金融資產(chǎn)管理公司的利益劣后保護(hù)（在最高人民法院《關(guān)于審理國有商業(yè)銀行剝離其自辦公司的債權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》中也體現(xiàn)出同樣的保護(hù)傾向）；但對于以招投標(biāo)等市場方式商業(yè)化收購的不良貸款，將依照一般法律原則處理。

4.2006年以來，相當(dāng)一些地方法院出臺(tái)內(nèi)部司法政策，對金融資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓給第三人的債權(quán)，采取暫緩立案受理、已立案的暫緩審理、已審結(jié)的暫緩執(zhí)行等“三暫緩”措施，在國有債務(wù)人企業(yè)的利益與金融資產(chǎn)管理公司的利益保護(hù)權(quán)衡上，也對金融資產(chǎn)管理公司進(jìn)行劣后保護(hù)。金融資產(chǎn)管理公司的法律地位愈來愈受到挑戰(zhàn)。

5.2009年3月30日，最高人民法院《關(guān)于審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件工作座談會(huì)紀(jì)要》（法發(fā)〔2009〕19號(hào)）出臺(tái)。該紀(jì)要是最高人民法院為落實(shí)中央關(guān)于研究解決金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中國有資產(chǎn)流失問題的精神而出臺(tái)的司法政策，具有很強(qiáng)的政策性。紀(jì)要施行后，對不良資產(chǎn)處置市場和二級(jí)市場產(chǎn)生了重大的影響。該紀(jì)要明確其適用范圍僅限于國有銀行、金融資產(chǎn)管理公司（含資產(chǎn)處置聯(lián)合體）作為轉(zhuǎn)讓方，在以債權(quán)轉(zhuǎn)讓方式處置政策性不良債權(quán)（指1999—2000年自工農(nóng)中建及開發(fā)銀行受讓的不良債權(quán)）以及2004—2005年在政府主管部門主導(dǎo)下從交行、中行、建行和工行收購的商業(yè)性不良債權(quán)過程中形成的相關(guān)案件。在內(nèi)容上，重申了已頒布的涉及金融不良資產(chǎn)處置司法解釋既有規(guī)定的適用，并創(chuàng)設(shè)涉及國有企業(yè)債務(wù)人的不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓交易地方政府等的優(yōu)先購買權(quán)制度，以及國有債務(wù)企業(yè)有權(quán)提起債權(quán)轉(zhuǎn)讓無效之訴及相關(guān)程序。該紀(jì)要同時(shí)對不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的無效和可撤銷事由進(jìn)行了擴(kuò)張性列舉，將財(cái)政部規(guī)范金融資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置的程序性規(guī)定（部門規(guī)章）視同國家法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的范疇。紀(jì)要規(guī)定中，非金融資產(chǎn)管理公司的債權(quán)受讓人不得享有受讓日之后的利息求償權(quán)。

6.《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《物權(quán)法》的修訂和出臺(tái)，大量改變金融資產(chǎn)管理公司既有的業(yè)務(wù)規(guī)則，不良資產(chǎn)處置和經(jīng)營面臨新的更加市場化的環(huán)境。同時(shí)，這些新法的頒布實(shí)施，也給金融資產(chǎn)管理公司的商業(yè)化轉(zhuǎn)型留下一定的地位，例如金融資產(chǎn)管理公司可以在一定條件下?lián)纹飘a(chǎn)管理人（主要是風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)），從事破產(chǎn)清算事務(wù)等。

7.非金收購業(yè)務(wù)準(zhǔn)入。中國信達(dá)最早獲準(zhǔn)金融資產(chǎn)管理公司行業(yè)非金融資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)的牌照，此后中國華融、中國東方、中國長城在股份制改造后也相繼獲得準(zhǔn)入。此項(xiàng)業(yè)務(wù)的許可，大大擴(kuò)張了金融資產(chǎn)管理公司的業(yè)務(wù)范疇，為全面開展各類商業(yè)化不良資產(chǎn)業(yè)務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

8.2014年8月14日，《金融資產(chǎn)管理公司監(jiān)管辦法》（銀監(jiān)發(fā)〔2014〕41號(hào)）發(fā)布，自2015年1月1日起施行。該監(jiān)管辦法是為適應(yīng)金融資產(chǎn)管理公司集團(tuán)化、多元化發(fā)展的監(jiān)管需要制定的，就金融資產(chǎn)管理公司的公司治理、集團(tuán)組織架構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管控、內(nèi)部交易管理、特殊目的實(shí)體管理、資本充足性管理、財(cái)務(wù)穩(wěn)健性管理、信息資源管理、信息披露及監(jiān)督管理等作出了詳細(xì)規(guī)定，對轉(zhuǎn)型后的金融資產(chǎn)管理公司金融控股集團(tuán)的發(fā)展現(xiàn)狀作出了規(guī)范。

9.中國銀監(jiān)會(huì)、國土資源部2017年5月15日發(fā)布《關(guān)于金融資產(chǎn)管理公司等機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營中不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)登記若干問題的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕20號(hào)）。該通知解決了長期以來金融資產(chǎn)管理公司實(shí)踐中在多數(shù)省份不能作為不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)人的尷尬境地，對金融資產(chǎn)管理公司收購并重組金融及非金融不良債權(quán)業(yè)務(wù)的開展將起到良好的推動(dòng)作用。但該通知對于金融不良貸款收購業(yè)務(wù)中債權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及抵押權(quán)等從權(quán)利轉(zhuǎn)移是否需要辦理轉(zhuǎn)移或變更登記事宜持肯定態(tài)度，與最高人民法院2001年“十二條司法解釋”規(guī)定不盡協(xié)調(diào)。

上述規(guī)范性文件和相關(guān)事件反映出，國家主管部門一方面積極支持金融資產(chǎn)管理公司業(yè)務(wù)的順利開展和商業(yè)化轉(zhuǎn)型的探索，并為此出臺(tái)務(wù)實(shí)的政策，特別是最高人民法院進(jìn)行了系統(tǒng)的支持；同時(shí)，在金融資產(chǎn)管理公司的市場地位方面，始終要求其擔(dān)當(dāng)起“壞銀行”的職責(zé)，在最大化要求實(shí)現(xiàn)金融不良資產(chǎn)回收過程中，如觸及銀行利益、國有企業(yè)利益保護(hù)的沖突，金融資產(chǎn)管理公司將被要求作出權(quán)利限制和行權(quán)禁止。目前各地實(shí)踐中，地方政府、法院、國資主管部門并未就金融資產(chǎn)管理公司政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)化業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，對于完全市場化收購取得的資產(chǎn)，其管理和處置程序是否繼續(xù)沿用政策性時(shí)期制定的規(guī)范并不明確。當(dāng)前，四家金融資產(chǎn)管理公司在全部完成股改（信達(dá)、華融已實(shí)現(xiàn)上市）之后，亟待解決市場化運(yùn)營環(huán)境下的法律及政策適用問題。

五、金融資產(chǎn)管理公司法律地位前瞻思考

沒有踐行立法先行，而采取一系列打補(bǔ)丁的實(shí)踐方式規(guī)范管控下運(yùn)作的金融資產(chǎn)管理公司，自成立以來，在政策性金融公司、普通商事主體、特殊地位主體的角色交織中艱難成長，在不良資產(chǎn)處置領(lǐng)域取得優(yōu)勢地位，表現(xiàn)在：（1）金融不良貸款一級(jí)批發(fā)商絕對優(yōu)勢的市場份額（近幾年各地方政府紛紛設(shè)立的地方版不良資產(chǎn)管理公司也開始占據(jù)一定的市場份額）；（2）擁有收購、管理、處置不良貸款的歷史經(jīng)驗(yàn)和金融數(shù)據(jù)，并建立了有關(guān)不良資產(chǎn)估值和盡職調(diào)查體系從而具備良好的定價(jià)能力；（3）債權(quán)業(yè)務(wù)領(lǐng)先于其他市場參與主體，一些債權(quán)業(yè)務(wù)運(yùn)作模式已經(jīng)成為市場業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；（4）不良貸款處置機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)遍及全國并與各類中介機(jī)構(gòu)保持戰(zhàn)略合作關(guān)系，同時(shí)擁有活躍的不良貸款產(chǎn)品的客戶群；（5）非金不良業(yè)務(wù)以及其他商業(yè)化投融資業(yè)務(wù)的開展，為不良資產(chǎn)的重組注入強(qiáng)勁的活力。

目前，已完成商業(yè)化轉(zhuǎn)型的金融資產(chǎn)管理公司，在判斷中國不良貸款市場的可持續(xù)發(fā)展的前景下，均提出以不良資產(chǎn)的經(jīng)營處置為未來最主要的經(jīng)營方向之一，這也是四家金融資產(chǎn)管理公司擁有絕對市場運(yùn)作和技術(shù)優(yōu)勢的領(lǐng)域；以此為本源，進(jìn)一步完善金融控股的架構(gòu)。

與此相適應(yīng)，金融資產(chǎn)管理公司的法律地位應(yīng)當(dāng)盡快予以確立，并建議從如下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

（1）國家盡快制定《金融資產(chǎn)管理公司法》（或《金融資產(chǎn)管理公司特別法》），確定金融資產(chǎn)管理公司作為與商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、信托公司、證券公司同等地位的持續(xù)性的非銀行金融機(jī)構(gòu)；明確金融資產(chǎn)管理公司收購、管理、處置不良貸款或其他不良資產(chǎn)應(yīng)具有的特殊法律手段（將系列司法解釋賦予的權(quán)利上升并系統(tǒng)化為法律規(guī)定）；明確金融資產(chǎn)管理公司作為金融控股公司可以準(zhǔn)入的金融領(lǐng)域等。

（2）廢止有關(guān)政策性資產(chǎn)處置以及商業(yè)化轉(zhuǎn)型過渡期間，行政法規(guī)、司法解釋、行政規(guī)章、地方法規(guī)、地方司法政策對金融資產(chǎn)管理公司眾多束縛性、行政性的管制，包括但不限于資產(chǎn)收購、處置的程序性規(guī)定，明確要求金融資產(chǎn)管理公司作為商業(yè)化主體應(yīng)自負(fù)盈虧，融入普通參與主體共同構(gòu)建的市場運(yùn)行規(guī)則當(dāng)中。