第1章 總論

1.1 研究背景與意義

1.1.1 研究背景

1．農村金融發展的迫切需求

如何為“三農”提供有效的金融供給，一直是困擾我國金融實踐的重大難題。始于2003年的銀行業改革，將股份制改造作為中國銀行業改革的方向，轉換了銀行業的經營機制，并有效地提升了中國銀行業在世界范圍內的競爭力。經過十多年的發展，中國銀行業取得了令人驚嘆的成就：2012年，中國工商銀行、中國農業銀行、中國建設銀行、中國銀行、交通銀行、招商銀行6家銀行躋身世界500強企業；2013年，中國銀行、工商銀行躋身全球系統重要性銀行之列;2014年，中國四大國有銀行被評選為全球最富有銀行。雖然我國銀行業的改革在全球范圍內取得了不小成就，但我們也應該注意到，銀行業的這種商業化改革并沒能解決困擾已久的農村金融服務匱乏現狀，甚至加重了農村金融供給不足的程度。

長期以來，在我國二元金融體系安排下，中國農村金融的落后成為制約農村經濟發展的瓶頸。早在20世紀90年代中后期，國有金融機構就開始大規模撤出農村地區（林毅夫，2005；何廣文，2002；張杰，2003）。以農信社為代表的農信金融機構成為農村金融市場上提供金融服務的主要正規金融機構。農信社成立60多年來，為農民增收、農業增效、農村增彩做出了重要貢獻，但其曲折復雜的發展道路，也積累了大量風險隱患，服務偏離“三農”現象愈發普遍，“八二”定律、后置風控、內部人控制等問題十分嚴峻。長此以往，農村信用社有成為農村資金“抽水機”的風險。

應該說，中國農村金融改革一直沒有中斷過，但長期以來一直都是以存量改革作為我們改革的主導思路。受各種因素的制約，中國農村金融的這種存量改革進展極其緩慢。為了解決當前農村金融匱乏的困境，銀監會在2006年12月20日發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》中指出，為解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，銀監會適度調整和放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，降低準入門檻，促進農村地區形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業金融服務體系。從2007年起，新型農村金融機構逐步設立，標志著農村金融改革進入了增量改革階段。

在此次農村金融改革中，銀監會積極支持和引導境內外銀行資本、產業資本和民間資本新設以下三類銀行業金融機構：一是村鎮銀行；二是社區性信用合作組織；三是貸款公司。其中，村鎮銀行作為此次金融改革的發展重點，得到了各方的重視。村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。不同于現有銀行業金融機構的分支機構，村鎮銀行屬于一級法人機構，村鎮銀行在設立條件方面對所有社會資本放開、對所有金融機構放開。因此，以村鎮銀行為代表的新型農村金融機構設立被譽為我國農村金融改革的重大突破，滿足農村金融發展的迫切需求。

2．豐富民資流向的現實需要

民間金融在我國有著悠久的歷史，在其漫長的發展階段之中，既有過高峰，也經歷過低谷。在新中國成立后的近30年里，民間金融活動在我國各地區處于自發狀態，且規模較小。改革開放后，隨著我國商品經濟的發展，民間經濟開始呈現活躍勢頭，民間金融活動也隨之逐漸活躍起來，它最先活躍于廣大農村地區，尤其是浙江、福建、廣東等沿海地區。有數據顯示，從1986年開始，農村民間金融規模超過正規信貸規模，以每年19%的速度穩步增長。20世紀90年代中期以后，隨著我國金融改革的深化和金融監管的加強，民間金融活動紛紛轉向地下，其發展受到一定程度的抑止。進入21世紀后，民間金融逐漸復蘇，其規模呈現不斷上升趨勢。

民間金融的發展在一定程度上推動了我國農村的城市化進程。由于正規金融的條件限制，農村經濟對金融支持的需求無法在這一金融體制下獲得滿足，而民間金融以其順應生產、發展規律的優點，為農村的經濟發展注入了充足的資金，對“三農”起到重要支持作用。但由于其法律地位缺失，游離于監管之外，民間借貸行為的風險控制長期以來存在隱患。特別是民間金融中的“黑色”部分，一旦發生問題可能會造成金融混亂，影響社會穩定。

由于政府一直在民間資本進入金融領域合法化方面態度不明朗，使得民間資本長期以地下非正規金融形式存在，一方面扭曲了市場供求關系，加劇了供給短缺；另一方面偏離了均衡價格，導致了供給的高價，進而出現民間資本投資無路、小微企業求資無門的矛盾。由此可見，“只堵不疏”難以解決民間資本的根本問題。為此，近年來，金融監管當局積極推進民間金融的陽光化進程，鼓勵民間資本出資設立金融機構。2010年3月，國務院發布《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，提出鼓勵民間資本發起或參與村鎮銀行等新型農村金融機構，這標志著民間資本首次邁入銀行業大門。2014年12月，銀監會發布的《關于進一步促進村鎮銀行健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確提出降低主發起行持股比例、穩步提高民間資本持股比例的意見。民間資本進駐村鎮銀行，一方面有助于改善村鎮銀行治理結構，另一方面有利于民間資本陽光化。村鎮銀行設立既是農村金融發展的迫切需求，也是豐富民資流向的現實需要。

3．建設村鎮銀行的目標沖突

自《指導意見》發布以來，以村鎮銀行為代表的新型農村金融機構得以在廣大農村地區迅速發展，其適應農村經濟發展、滿足農民金融需求的作用逐步得到發揮，有利于民間資本進一步釋放活力，從增量角度改善了農村金融結構和布局（何廣文，2008），對構建產權多元、競爭充分、多層次、多主體的農村金融體系能夠起到積極的推動作用（王曙光，2008）。

中國銀行業協會披露數據顯示，截至2014年年底，全國已經組建村鎮銀行1233家，其中批準開業1152家；負債總額6847億元，比上年增長1433億元，占比26%；各項存款余額5808億元，比上年增長1176億元，占比25%；資產總額7973億元，比上年增長1685億元，占比27%；各項貸款余額4862億元，比上年增長1234億元，占比34%，其中，農戶貸款余額達到2111億元，小微企業貸款余額達到2405億元，兩小貸款占比達到92.9%。村鎮銀行的設立有力地支持了當地農村經濟發展，有效地滿足當地“三農”發展需要。

然而，村鎮銀行在發展中所逐步凸顯出來的問題也不容忽視。如劉渝陽（2007）對村鎮銀行試點調查發現，農戶并沒能成為村鎮銀行的服務主體，村鎮銀行對農戶的貸款只占43%。此外，以村鎮銀行為代表的新型農村金融機構自身還面臨著資金少、信譽弱、網點少、風險高等發展瓶頸限制，與農村信用社相比缺乏根本性創新（何廣文，2010）。如果這些問題無法得到有效解決，村鎮銀行難免由于資本逐利性而退出農村金融市場。

事實上，政府部門設立村鎮銀行的初衷是增加農村金融供給、服務“三農”，因此，村鎮銀行自設立以來就肩負著“服務‘三農’”的社會使命。此外，村鎮銀行自身還有著獲利目標以維持財務可持續性。現實中，農村經濟作為“弱質經濟”很難為金融機構提供獲利保障，村鎮銀行為了實現獲利目標很可能會采取服務對象非農化、資金逃離等機會主義行為“逃離”農村，進而違背了服務“三農”的社會使命。當前，政府設定的“服務‘三農’”宗旨與村鎮銀行自身的資本逐利性矛盾愈加突出，“農轉非”現象、“假服務‘三農’、真獲利”現象已經在村鎮銀行重現。

為了便于對村鎮銀行實施監管，銀監會在《村鎮銀行管理暫行規定》（2007）中明確提出村鎮銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構，在村鎮銀行經營管理中實行主發起行負責制度，該規定明確提出單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業法人持股比例不得超過10%。雖然銀監會后續出臺的《關于進一步促進村鎮銀行健康發展的指導意見》將主發起行持股比例降低為15%，但沒能提高民間資本的最高持股比例。當前60%以上的村鎮銀行為主發起行絕對控股，民企股東缺少“話語權”。可以說，設立村鎮銀行的“鐵門”雖然打開，可當民間資本進入時卻撞上了“玻璃門”，銀監會有關村鎮銀行最大股東必須是銀行業金融機構的硬性規定與吸引民間資本的矛盾日趨明顯。

4．政府參與治理的現實需要

農村金融具有天然的脆弱性，農村金融生態環境惡劣、金融風險加劇等因素阻礙了農村金融的發展，資金在獲利性驅動下會自然地從農村流入城市。然而，完全由市場主導的資金分配機制并不是社會最優的，如果大量資金從“三農”中抽離，這種持續單向流動將使各種資源過度聚集到城市，造成農業、農村的凋敝和城市資源過剩，進而可能會引起經濟停滯和社會崩潰。那么，從社會學角度出發，增加對“三農”金融供給，除了有助于改善“三農”經濟外，更重要的是能夠獲得巨大的社會效益。因此，政府部門參與農村金融治理是非常必要的。

事實上，在信貸資金分配上支持“三農”，不僅是各級政府部門的目標，也是各級政府部門的責任。在市場經濟環境中，政府無法直接參與各類經濟活動，因此，政府在金融方面支持“三農”的社會目標主要是通過各類農村金融機構來實現的。當前，村鎮銀行已經承擔了服務“三農”這一重任，為了避免村鎮銀行在經營管理中出現資金外流、服務非農等去農化現象，防止村鎮銀行“逃離”農村金融市場，政府部門必然需要參與到村鎮銀行治理中來，實施監督與激勵并行的一系列政府治理手段，調和村鎮銀行的“社會使命”和獲利之間的目標沖突，使村鎮銀行真正“扎根”農村。

此外，獲利是村鎮銀行能夠長期服務農村地區、穩定地吸收民間資本的關鍵所在，也是提高民間資本投資熱情的重要因素。然而，村鎮銀行承擔服務“三農”這一社會使命難免會帶來財務損失。此時，政府需要利用財政補貼、稅收減免等一系列政府治理機制，減輕村鎮銀行為服務“三農”而蒙受的經濟損失，保障村鎮銀行的財務可持續性，減輕村鎮銀行經營壓力，消除民企股東疑慮，為民間資本參與村鎮銀行建設提供可操作性。