第三節(jié) 生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制

一、合作機(jī)制

合作機(jī)制包含“合作”和“機(jī)制”兩個(gè)概念。“合作”為個(gè)人與個(gè)人、群體與群體之間為達(dá)到共同目的，彼此相互配合的一種聯(lián)合行動(dòng)、方式。“機(jī)制”為一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間，以一定的運(yùn)作方式把系統(tǒng)的各個(gè)部分聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用的方式。合作機(jī)制即為個(gè)人與個(gè)人、群體與群體之間為達(dá)到共同目的，彼此相互配合使工作系統(tǒng)的組織或部分之間協(xié)調(diào)運(yùn)行的運(yùn)作過程和方式。

國內(nèi)合作包括來自國民間的合作、政府間的合作、政府同非政府組織間的合作、不同的非政府組織間的合作，以及國民同政府及非政府組織之間的合作等。國內(nèi)合作是以本國法律為基礎(chǔ)，通過政策決議或合同而進(jìn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、安全、環(huán)境、教育、文化交流等領(lǐng)域的合作。

國際合作是指跨國的合作，包括來自不同國家國民間的合作、不同國家政府及其機(jī)構(gòu)間的合作、一國政府同國際組織間的合作、不同的國際組織間的合作，以及一國國民同他國政府及國際組織之間的合作等。國際合作包含有政治、經(jīng)濟(jì)、科技、安全、環(huán)境、教育、文化交流等領(lǐng)域的合作。國際合作原則是各國不問在政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)制度上有何差異，均有義務(wù)在國際關(guān)系的各方面彼此合作[12]。

國際合作機(jī)制一般有行政合作、科技合作、信息管理合作、經(jīng)濟(jì)援助合作等方式。

行政合作 行政合作主要是指各國行政機(jī)構(gòu)之間、各國行政機(jī)構(gòu)與政府間國際組織之間，以及政府間國際組織之間就資源環(huán)境問題進(jìn)行的合作、協(xié)調(diào)和互助活動(dòng)。現(xiàn)行國際行政合作機(jī)制有雙邊國際行政合作、多邊國際行政合作、區(qū)域性國際行政合作等[14]。

雙邊國際行政合作[11]。雙邊國際行政合作主要是指兩個(gè)國家之間就所共同面臨的問題進(jìn)行合作、協(xié)商等活動(dòng)。雙邊國際行政合作是最主要的一種國家間的合作模式，相對于多邊的和區(qū)域性的國際行政合作，主要有以下特點(diǎn)：首先，雙邊的行政合作，當(dāng)事國只有兩個(gè)，雙方比較容易在合作事宜上達(dá)成一致；其次，合作的事項(xiàng)往往具有較強(qiáng)的針對性和現(xiàn)實(shí)性，與兩國利益密切相關(guān)，需要兩國及時(shí)地進(jìn)行合作；最后，雙邊行政合作在機(jī)制上靈活多樣，既有比較正式的雙邊條約式的合作，也有論壇式、委員會(huì)式的合作，且往往不需要設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)。

多邊國際行政合作[11]。多邊國際行政合作主要是指多個(gè)國家政府間、政府同多邊國際組織間，以及多邊國際組織之間就全球性的問題進(jìn)行合作、協(xié)調(diào)等活動(dòng)。多邊國際行政合作的主體是多個(gè)國家的政府，從數(shù)量上看，不僅僅是兩個(gè)以上，往往要求更多的國家參與（如果通過簽訂國際條約的方式來進(jìn)行合作，有些條約的生效還依賴于簽約國達(dá)到一定的數(shù)量）；從地域上看，不限于某一個(gè)區(qū)域，合作的國家要有一定的代表性，不僅包括國家間的合作，還包括國家同國際組織，以及國際組織之間的合作。多邊國際行政合作所要解決的問題往往具有全球性，不是某一個(gè)國家或一定區(qū)域的國家所能解決的，比如全球氣候變暖、生物物種銳減、核污染問題等。多邊國際行政合作主要通過兩種模式來進(jìn)行：一是由某些國際組織召集其成員國進(jìn)行國際合作；二是通過簽訂國際條約來進(jìn)行國際合作。

區(qū)域性國際行政合作[11]。區(qū)域性國際行政合作是指處在同一個(gè)地域內(nèi)的兩個(gè)以上的國家政府間、政府同國際組織間就區(qū)域性的問題進(jìn)行的合作、協(xié)調(diào)等活動(dòng)。區(qū)域性國際行政合作是以共同的地域?yàn)榛A(chǔ)的，處于同一個(gè)地域內(nèi)的國家，往往有著相似的歷史遭遇、文化傳統(tǒng)和意識(shí)形態(tài)，有利于他們相互理解更好地進(jìn)行合作；處于同一個(gè)地域內(nèi)的國家，也往往面臨著相似或共同的問題，需要他們聯(lián)合起來共同面對。基于不同地域合作的緊密程度不同，區(qū)域性國際行政合作的表現(xiàn)形式也有所不同，主要有以下兩種：一是通過專門的區(qū)域性條約或論壇來進(jìn)行合作；二是在一些區(qū)域性的國際組織框架下進(jìn)行國際行政合作。

科技合作 科技合作是指為解決全球性的科技問題，推進(jìn)合作各方的科技進(jìn)步，支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)國際關(guān)系的改善，通過政府引導(dǎo)、民間參與、機(jī)構(gòu)互動(dòng)、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合等全方位、多層次、寬領(lǐng)域的合作方式促進(jìn)知識(shí)、技術(shù)、人才的國際流動(dòng)，合理分享知識(shí)產(chǎn)權(quán)，提高全球創(chuàng)新資源的效率和效益的合作。科技合作遵循的是“互利互惠、合理分享”的國際慣例。

信息管理合作 信息管理合作是指合作方針對合作領(lǐng)域內(nèi)的信息交流和交換，構(gòu)建和平、安全、開放、合作的國際信息環(huán)境，建設(shè)多邊、民主、透明的國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系，保障各國參與國際互聯(lián)網(wǎng)治理的平等權(quán)利。國家主權(quán)原則適用于信息管理合作。

經(jīng)濟(jì)援助合作 經(jīng)濟(jì)援助合作是指有關(guān)國家經(jīng)濟(jì)組織對發(fā)展中國家的贈(zèng)與和提供的優(yōu)惠貸款。經(jīng)濟(jì)援助主要分官方和非官方兩大類，在官方援助中，國際性組織、地區(qū)性機(jī)構(gòu)或某個(gè)國家都有國際經(jīng)濟(jì)援助專案；非官方援助主要指私人商業(yè)銀行對欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供的低息貸款。經(jīng)濟(jì)援助除了資金援助外，還有物資援助、人力（智力）援助和技術(shù)援助等方式。

二、生態(tài)環(huán)境合作

生態(tài)環(huán)境合作最初是國際合作形式，目的是解決工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)全球化引起的足以威脅到人類生存和發(fā)展的全球生態(tài)環(huán)境危機(jī)。起初是在聯(lián)合國的主持下開展國際生態(tài)環(huán)境合作，國家之間通過簽訂各種生態(tài)環(huán)境協(xié)議和公約來達(dá)到合作目的，如1972年6月，標(biāo)志國際生態(tài)環(huán)境合作正式開始的《人類環(huán)境宣言》在聯(lián)合國人類環(huán)境大會(huì)通過，之后還陸續(xù)簽署了更多聯(lián)合生態(tài)環(huán)境問題防治的全球性公約，如1973年《瀕危野生動(dòng)植物物種國際貿(mào)易公約》、1985年《保護(hù)臭氧層維也納公約》。隨著工業(yè)化程度持續(xù)加深，全球生態(tài)環(huán)境惡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾更趨嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展成為國際生態(tài)環(huán)境合作的最終目的。于是1992年，聯(lián)合國又通過了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》、《21世紀(jì)議程》和《關(guān)于森林問題的原則聲明》三個(gè)文件，以及《氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》兩個(gè)公約。再之后，1997年達(dá)成《京都議定書》，規(guī)定了國家之間溫室氣體減排的具體合作方式——國際碳交易，從此國際生態(tài)環(huán)境合作進(jìn)入一種新模式。

除了全球性的國際生態(tài)環(huán)境合作以外，同處于一個(gè)自然生態(tài)區(qū)域的國家之間也通過建立各種生態(tài)環(huán)境合作協(xié)議用以維護(hù)該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境健康和持續(xù)發(fā)展。如《保護(hù)波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境公約》（1974年），歐洲國家就大氣污染問題達(dá)成一系列防治草案[13]，美國與加拿大共同制定五大湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)跨界管理機(jī)制[14]，大湄公河流域的國家之間達(dá)成水資源跨界管理機(jī)制[15]，等等。

這些公約和宣言為國際生態(tài)環(huán)境合作提供了原則性的規(guī)定，從中可抽象出關(guān)于國際生態(tài)環(huán)境合作的一般性原則[11]。①全人類共同利益原則。一些重要的國際公約、國際組織的決議以及宣言大都體現(xiàn)了這一原則。②國家主權(quán)原則。國家主權(quán)原則是國際法的最基本的原則之一，國際生態(tài)環(huán)境合作作為國際法體系的分支必然要受到該原則的約束。在具體的國際生態(tài)環(huán)境事務(wù)的合作上，各國無論大小強(qiáng)弱，主權(quán)是平等的，每個(gè)國家都有權(quán)決定合作與否、與哪些國家進(jìn)行合作、就哪些領(lǐng)域的問題進(jìn)行合作等問題，不受其他國家干涉。③信守國際條約、尊重國際慣例原則。信守國際條約是國際法上一項(xiàng)古老的原則，主要是指條約締結(jié)后，各方必須按照條約的規(guī)定，行使自己的權(quán)利，履行自己的義務(wù)，不得違反。④共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。面對共同的問題，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在國際行政合作中承擔(dān)不同的責(zé)任，發(fā)達(dá)國家承擔(dān)更大的責(zé)任，執(zhí)行更高的標(biāo)準(zhǔn)，而發(fā)展中國家承擔(dān)的責(zé)任相對較少，執(zhí)行較低的標(biāo)準(zhǔn)。

一國之內(nèi)，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)重的壓力之下，地方政府之間不得不開始進(jìn)行生態(tài)環(huán)境合作來治理和保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，通過各行政區(qū)整合區(qū)域資源，采取各種合作方式共同解決生態(tài)環(huán)境問題，形成生態(tài)“府際合作”或“區(qū)際合作”。如美國20世紀(jì)90年代開始了地方政府間就垃圾處理、環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)等問題進(jìn)行合作[16]。中國在2000年以后關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理方面的區(qū)際合作案例也逐漸增多，如2008年蘇浙滬兩省一市共同簽署《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議（2008—2010年）》以解決生態(tài)環(huán)境問題等。

由此可看出，生態(tài)環(huán)境合作的層次由全球合作、國家多雙邊合作，逐步擴(kuò)展到了國家內(nèi)部的區(qū)域合作。此外，生態(tài)合作的主體類型和生態(tài)合作的方式也越來越多樣化，城鄉(xiāng)合作、城市與城市合作、地區(qū)與地區(qū)合作、政府與非政府組織合作全面展開，并進(jìn)行多種方式的生態(tài)環(huán)境合作[17]。

生態(tài)環(huán)境合作是“在有生態(tài)聯(lián)系的一定空間范圍內(nèi)，利益相關(guān)者之間以改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的，依據(jù)共同達(dá)成的協(xié)議聯(lián)合采取的各種行動(dòng)”[17]。因而生態(tài)環(huán)境合作主體是一定空間范圍內(nèi)有生態(tài)環(huán)境聯(lián)系的利益相關(guān)體，可以是個(gè)人、企業(yè)、非政府組織、各級政府、國家、區(qū)域和聯(lián)合國等，合作主體之間通過簽訂具有法律效力的經(jīng)濟(jì)、科技、文化、工程甚至是政治等多方面具體或條框性協(xié)議，來達(dá)到保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的，并保證各利益相關(guān)方的利益訴求。

生態(tài)環(huán)境合作的方式應(yīng)當(dāng)是在共同達(dá)成的協(xié)議基礎(chǔ)上實(shí)施各種行動(dòng)，不僅包括利益相關(guān)者之間以經(jīng)濟(jì)手段為主提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)補(bǔ)償措施，還包括以改善生態(tài)環(huán)境為主要目的的產(chǎn)業(yè)合作（包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體提高的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作）、勞務(wù)合作、生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目投資建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)—供—銷合作、教育和人才合作、共同管理合作等。

生態(tài)環(huán)境合作是以生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)學(xué)的理論為基礎(chǔ)，從生態(tài)學(xué)角度確定合作主體和合作方式。不同于直接解決環(huán)境問題為目的的環(huán)境合作，生態(tài)環(huán)境合作考慮問題更系統(tǒng)、更隱蔽、更深刻。生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制相比于其他合作機(jī)制的獨(dú)到之處，是它不僅僅是針對共有的生態(tài)環(huán)境問題，更強(qiáng)調(diào)以“生態(tài)聯(lián)系”為紐帶展開合作[13]。

三、“一帶一路”合作機(jī)制梳理方法

“一帶一路”沿線的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、處于不同的地域、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀不同，還有不同的宗教信仰，因此適用于“一帶一路”的生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制一定需要因地制宜。首先要摸清“一帶一路”沿線的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀以及“一帶一路”項(xiàng)目對其的影響，然后才能對癥下藥。通過分析梳理國際和國內(nèi)的典型生態(tài)環(huán)境合作案例的經(jīng)驗(yàn)和不足，明確“一帶一路”生態(tài)環(huán)境合作的目標(biāo)、方向和內(nèi)容，進(jìn)而歸納總結(jié)出適用于“一帶一路”的生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制。

案例首選我國區(qū)域間的生態(tài)環(huán)境合作，以及我國和周圍國家的多雙邊機(jī)制下的生態(tài)環(huán)境合作。在此方面，前人已有較多研究成果，如鄧可祝的我國區(qū)域環(huán)境合作的組織機(jī)構(gòu)研究[18]，李雪松的東北亞區(qū)域環(huán)境跨界污染的合作治理研究[19]等，對于我國同已有合作基礎(chǔ)的“一帶一路”沿線國家的進(jìn)一步生態(tài)環(huán)境合作以及擴(kuò)大合作區(qū)域都是極為有用的經(jīng)驗(yàn)，極具典型性。

除此之外，聯(lián)合國、歐盟、美國等國際生態(tài)環(huán)境合作也可為“一帶一路”生態(tài)環(huán)境合作提供借鑒意義。聯(lián)合國的生態(tài)環(huán)境合作主要是基于一系列的國際公約和政策文件來探討全球環(huán)境治理合作機(jī)制，如在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中各國實(shí)行共同但有差別責(zé)任原則從而對全球氣候變化問題達(dá)成共識(shí)。歐盟是當(dāng)今世界上一體化程度最高的區(qū)域性國際組織，歐盟生態(tài)環(huán)境合作主要得益于歐盟各成員國環(huán)境保護(hù)的政策法令較為一致。美國是世界大國，很注重自己的國家利益，其生態(tài)環(huán)境合作經(jīng)歷了環(huán)保政策的歷史變革與沿襲、美國民眾參與環(huán)保活動(dòng)，以及美國在國際環(huán)境合作中的作為等方面。

綜上所述，聯(lián)合國、歐盟、北美以及我國已有的多邊或雙邊生態(tài)環(huán)境合作為“一帶一路”生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制提供了一定的理論基礎(chǔ)，對于梳理借鑒并開創(chuàng)出獨(dú)特的適用于我國在環(huán)境外交中應(yīng)對不同情況的國家、不同的地域、不同的宗教信仰的生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制很有幫助。因此，本書在摸清“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，探討存在的生態(tài)環(huán)境問題，分析梳理國際和國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境合作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立一套完善、系統(tǒng)的“一帶一路”生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制，為我國在環(huán)境外交中根據(jù)不同情況的國家、不同的地域、不同的宗教信仰使用何種合作機(jī)制提供理論依據(jù)和智力支持。

作為負(fù)責(zé)任的大國，在推進(jìn)“一帶一路”倡議的過程中，我國要積極與沿線國家開展廣泛而深入的生態(tài)環(huán)境合作，貫徹落實(shí)《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》中所強(qiáng)調(diào)的突出生態(tài)文明理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應(yīng)對氣候變化合作，共建綠色絲綢之路[1]。