第一部分 一號工程

2014年7月16日，杭州市委十一屆七次全會把大力發展信息經濟、推進智慧應用作為“一號工程”，舉全市之力加快推進。

新常態下杭州產業升級、城市發展與制度安排融合發展的戰略思考

杭州市決策咨詢委員會經濟組

新常態下杭州如何轉型發展，如何實現“保位爭先”，繼續走在全國重要城市前列的戰略目標？杭州市決策咨詢委員會經濟組全組專家就杭州轉型發展的基礎、潛力和方向、路徑進行了系統分析，提出今后十年杭州城市發展需聚焦到經濟形態升級、城市功能育強與制度改革創新“三大維度”和“十個重點”上來，以形成杭州競合發展的新優勢。

我國經濟發展的環境、動力、結構和體制正面臨巨大變化，總體而言已進入一個新常態。對于杭州來說，不僅較全國更早地呈現出這種帶有重大轉折意義的變化，更需率先調整分析問題的視角與應對挑戰的思路，率先加強對轉型發展思路、目標、任務的創新與體制機制的改革，加快形成和進入新常態下的新模式、新軌道。

一、新常態下杭州轉型發展面臨的形勢

近年來杭州經濟保持平穩較快增長，“一基地四中心”打造、“十大產業”培育、創新型城市和杭州都市經濟圈建設、社會事業發展、生態環境保護等，均取得了較為顯著的成效。城市商務環境列全國前五位左右，城市綜合實力列全國前十五位左右。但近年來杭州發展勢頭有所減弱、后勁有所不足，距全國重要城市前列的目標尚有一定距離，轉型發展能力亟待增強。

目前杭州發展面臨挑戰較多，不同挑戰所反映的問題不同，但綜合判斷，基本都為前進中的挑戰、轉型發展中的問題，從而對杭州發展前景應保持謹慎的樂觀。同時，需認真正視、分析面臨的挑戰，結合發展環境的改變與發展趨勢的研判，透過現象看到挑戰的本質，明晰科學、合理的應對之道。

近年來杭州經濟運行情況分析已表明，工業特別是制造業的經濟貢獻度、就業貢獻度、地稅貢獻度已呈下降趨勢。隨著杭州主城區制造業進一步向郊區縣市、杭州都市圈縣市乃至省外、國外轉移，可預期制造業對杭州，特別是主城區城市競爭力提升的貢獻度將越來越小。這也與國內外大城市經濟結構的變動升級路徑是基本一致的。

但這并不意味著制造業發展不重要，而是要結合“騰籠換鳥”“四換三名”等工程的深化推進，結合濱江、大江東、蕭山、下沙等高新技術產業基地的協調建設，優先側重發展高新技術產業，特別是新一代信息技術、物聯網、生物產業、新能源汽車等支柱型產業，積極培育一批千億級領軍企業、1～3個萬億級產業集群。

同時，必須承認經濟發展、城市建設都有巨大慣性，存有很強的路徑選擇依賴性，轉型難度相當大。但面對巨大的城市間競爭壓力，面對不更好發展就有可能被邊緣化的危險，面對需承擔起帶動浙江經濟轉型升級的使命，杭州已到了發展路徑不得不做出重大改變的時候了。近十年來杭州服務業增加值占GDP、服務業地稅收入占全市財政收入比重呈直線上升態勢，特別是前者比重已達52.9%，超過國內大中城市平均水平，有著明顯的比較優勢。跨境電子商務、新一代信息經濟、互聯網金融等發展尚處于起飛階段，未來拓展空間極其廣闊；隨著服務業間未來互動、融合發展的加強，以及新服務業態的不斷涌現，服務業作為經濟可持續增長主源泉，發展潛力亦十分巨大。這意味著杭州服務經濟時代正加快來臨。

二、新常態下杭州轉型發展的思路

總體而言，應看到杭州經濟發展已進入經濟增長速度從兩位數高速增長向個位數平穩增長轉變，經濟發展方式從規模擴張型為主向質量效益型為主轉變，經濟發展動力從投資驅動型為主向創新驅動型為主轉變的新常態。這對杭州轉型發展提出了一系列新挑戰，制約可持續發展的各類矛盾日趨突出，需深刻認識新常態、主動適應新常態、積極引領新常態，努力做到順勢應時、奮發有為。

一是順應世界經濟恢復性增長與中國經濟中高速增長態勢，杭州需順勢推進經濟從數量擴展為主向質量提升為主轉變。杭州不必與處于不同發展階段的成都、武漢乃至南京、青島、無錫等城市攀比GDP增速和投資增速。相反，杭州更需抓住國際經濟回暖和國內經濟發展的非均衡特征，更加重視經濟增長效率的提升和對商務成本、行政管理成本的適度控制，更加重視創新驅動力的增強、對高新技術產業和智慧經濟發展促進作用的充分彰顯，不斷提升杭州都市經濟發展的質量與效益。

二是全球新一輪科技革命與產業變革正處于由孕育階段向突破階段轉變的關鍵期，杭州需全力抓住智慧經濟發展的戰略機遇。杭州在大數據、云計算等新一代信息技術，以及新能源汽車、生物產業等方面有一定優勢，其技術研發推廣應用在全國已處于領先地位，需結合杭州市一號工程——智慧經濟及其六大中心建設，積極培育智慧經濟為杭州城市經濟轉型升級的主路徑與增長極。

三是全球和中國開放格局的貿易、投資自由化態勢面臨重大轉折，杭州需聚力加強開放合作新載體謀劃和國際級產業集群培育。杭州需更加關注投資與貿易新規則的談判與及早熟悉、適應，更加主動推進與上海在政策、產業、要素、功能、交通等多領域、多層面的有機對接，城市功能疏解對接及功能優勢共建，更加積極爭取國家自主創新示范區、跨境電子商務綜合創新實驗區、杭州綜合保稅區、空港經濟實驗區等國家級開放合作平臺的規劃建設，更高水平、更快速度地聚力建設好具有全國乃至亞太地區較強影響力的“一基地四中心”和總部經濟之都。

三、新常態下杭州轉型發展的對策

老辦法解決不了新問題，新常態下杭州轉型發展需聚焦到產業升級、城市發展、制度安排三大維度上來。三者需整體設計、協同推進，形成合力、取得實效。其中，順利推進產業升級是轉型發展的基礎，高水平育強城市功能是轉型發展的依托，主動、靈活、持續地優化制度安排是轉型發展的保障。三者呈鼎立之勢，缺一不可。圍繞上述三個方面，經濟組專家提出以下十個重點。

（一）產業升級：培育壯大服務經濟

新常態下杭州經濟發展需更加著力于產業升級，重點是在加快新一代網絡信息技術、生物技術與醫藥、新能源汽車等高新技術產業發展的同時，更加注重電子商務與跨境電子商務、金融服務與互聯網金融創新、休閑旅游與健康服務、文化創意與工業設計等新興服務業，積極形成以智慧城市為載體和依托的智慧經濟，加快實現杭州經濟形態從制造經濟向服務經濟的大轉變、大跨越。

重點一：培育服務經濟，提升制造經濟

服務經濟與制造經濟可互促發展。服務經濟雖是經濟發展到一定階段的產物，但隨著經濟與貿易發展環境、信息與物流技術、居民和經濟組織消費結構等變化，其完全可與制造經濟并重、互促發展，而不是人為劃分先后、厚此薄彼選擇，這已成為現代經濟發展的應有之道。實際上，美國、日本、德國、法國、英國等發達國家雖早已進入服務經濟階段，但其制造經濟一直很發達。中國也是近年來才實現制造業規模超過美國，但若考慮到美國制造企業多已通過品牌和資本紐帶實現了中低端制造全球外包，通過產業協同體系建構實現了高端制造非核心部分全球外包，其制造經濟優勢無疑依然顯著。

與此相對應，新常態下杭州制造經濟升級需科學借鑒德國工業創新模式，加快信息化與工業化深度融合，應用網絡智能技術創新提升杭州制造業水平，用服務經濟形態所要求的知識產權充分保護、簡政放權充分實施等來保障制造經濟的智慧化升級。制造經濟的發展重點也需集中到以下領域：大力發展網絡設備和智能產品、做大做強物聯網產業、加快發展智能控制系統、著力發展應用電子產業。

重點二：協同培育壯大服務經濟

服務經濟不僅是一種相對種植經濟、制造經濟而言的新經濟形態，更在于它要求建構一種以人力資本為基本要素，以科技、創意、服務為基本組成，以信用及其所需體制機制、文化價值健全為基本保障的新經濟發展模式。同時還要求優先重視公平高效的市場治理機制建設、充分有效的產權保護、開放活躍的思想市場維護，及其所需的理念創新、制度重塑，來形成一套有別于制造經濟時代的新的政府管理理念與運行制度。就此而言，杭州發展以服務經濟為主的社會經濟形態，有其現實必要性和緊迫性，而且，對于建構其形成、發展所需的體制機制創新、文化氛圍培育與政府治理現代化尚有較大的差距。

就服務經濟發展重點而言，杭州需結合“一基地四中心”建設，聚力發展金融服務、電子商務、文化創意、旅游休閑四大行業，衍生帶動專業服務、物流服務、商貿服務等行業發展。

就服務經濟發展載體而言，杭州需結合其城市規劃和都市圈規劃，聚力創新中央商務區（CBD）、總部經濟區（HEZ）、旅游商業區（RBD）及特色功能小鎮的規劃建設與運營管理，將其作為服務經濟發展新載體。

重點三：將智慧經濟打造成杭州服務經濟的大藍海

日前，杭州市委、市政府已決策要把智慧經濟作為推動杭州經濟社會轉型發展的重要著力點和突破口，明確到2020年杭州要率先成為特色鮮明、應用領先的信息經濟強市和智慧經濟創新城市。

為了更好地發展智慧經濟，杭州還需明確智慧經濟是建立在開放、多元、規范、安全的數據來源與思想市場基礎上的，是借助互聯網智能化與物聯網廣泛應用有機融合實現的，是一種可使人類社會在動態化、便捷化中就能實現科學、精準決策的經濟形態。本質上，智慧經濟是服務經濟在互聯網智能化時代的新體現，是服務經濟的大藍海。

為此，杭州智慧經濟發展不僅需積極推進互聯網的智能化發展和物聯網的廣泛應用，推進產業智慧化與智慧產業化及所需的人才引進、技術創新和平臺建設，同等乃至更重要的，是需同步加快智慧經濟發展所需的體制機制創新，加快推進政府職能轉變及國際化營商環境、文化氛圍建設。

（二）城市發展：增強現代城市功能優勢

隨著用地成本、勞務成本、商務成本等難以逆轉的增加，若仍主要依靠傳統成本優勢，杭州城市發展道路可能越走越窄。在新時期，杭州亟待在科學維護好成本優勢的同時，理性地把城市發展主依托從成本優勢轉向功能優勢，借助智慧城市和杭州都市圈的建設與發展，聚力做強人才與人居功能優勢、商業與商務功能優勢、行政與政務功能優勢，以保障杭州在新一輪國內外城市競合發展中占據有利位置、保有可持續推進動力。

重點四：科學維護杭州發展成本優勢

成本優勢主要是指通過低勞動力成本、低用地成本、低用水用電成本、低出行成本或低稅費成本等形成的傳統比較優勢，該優勢可能隨著要素成本的改變而弱化乃至消失。同時應看到，成本優勢可積極通過政府對資源配置方式的優化與制度創新、政府治理現代化的改革等，帶來部分領域成本的降低，以及商務成本、人居成本等的合理控制，從而實現城市發展能力和活力的較好維護。

比較而言，杭州用工成本、稅費成本分別因市場化程度較高、全國統一化而難以控制，其他成本，包括用地成本、用水用電成本、環保成本、居住成本、出行成本、行政管理成本等，均可通過方式優化或改革創新，實現一定程度的控制乃至降低，從而形成新的一定的成本優勢，以更好地吸引、集聚中高端人才、科技等要素和優秀企業、項目和團隊入駐杭州，也更有利于其在杭州創業、創新發展。同時，杭州需進一步科學評價不同時期可形成的成本優勢大小及存在領域情況，相對同類城市做出比較，以利準確、動態調整城市轉型發展所需策略方案與路徑選擇。

重點五：加強城市發展功能優勢關注與培育

功能優勢是相對成本優勢而言的，它主要不是依靠降低要素成本形成的，也不是為短期目標而實行的非持續性的競爭安排，而更多是諸多優勢的功能化集成，是制度優勢的轉化，或者說軟環境優勢的體現。目前，國內先進城市，如上海、深圳，隨著其成本優勢的弱化，已高度重視功能優勢的培育。

新常態下的杭州轉型發展需加快樹立如下認識：一是城市競爭力＝成本優勢+功能優勢，綜合優勢越大，其城市轉型發展的能力和活力越強，轉型的質量和效率越高；二是杭州城市發展的成本優勢尚有一定的挖掘空間，需積極推進相應改革創新，但同時需立即開始重視功能優勢的有意識、有力度、有耐心的關注與培育；三是隨著全國乃至國際經濟轉型升級壓力的加大，功能優勢培育將加快成為城市轉型發展能力增強的主要依托，且分量相對成本優勢將越來越大；四是杭州城市發展功能優勢培育需以有利于服務經濟發展與形態培育為主要目的和方向，以治理體系和能力現代化為重要支撐和動力，需作為新時期杭州改革創新的重點內容和內在要求。

重點六：聚力形成三大城市功能優勢

一是人才與人居功能優勢，包括多元的人才儲備與高效靈活利用的環境、便捷友好的國內外高端人員交流與服務提供、舒適溫馨的人居環境與休閑環境、國際一流的高端教育與醫療服務提供、優質友善的創業與成長環境等。總體來看，杭州的國際化人才集聚與國際化人居環境建設還相對滯后，新時期亟須加強高級人才社區、國際社區的規劃建設。加快國際一流的學校、國際醫院引入，不僅是歐美的，也可包括東南亞、南亞、中東等海上絲綢之路沿線地區的。同時，國際一流的醫院、學校、社區、俱樂部等都可結合郊區特色功能小鎮的規劃來考慮，不宜集中在主城區內。

二是商業與商務功能優勢，包括國際化的電子商務與互聯網金融服務、國際化的展示與貿易服務、發達的現代商務業與服務提供、發達多元的現代金融服務、便捷高效的物流配送與通關服務、活躍的科技創新與時尚服務等。近期杭州要重點圍繞智慧城市的建設與智慧經濟的培育，有的放矢地做強相關商業與商務功能優勢。特別需高度關注法律服務、稅務服務、會計服務、仲裁服務、培訓服務、科技服務、知識產權服務等現代商務業的加快發展，及其功能優勢的培育形成，要進一步優先引進國內一流、國際化的商務服務機構與團隊，結合爭取開展科技、法務、培訓、仲裁等國際化接軌的試點。

三是行政與政務功能優勢，包括簡便寬松的商事登記與管理、高效中立的現代仲裁體制與服務提供、清正廉潔的政務環境與司法環境、公開透明的知識產權保護與信用建設等。杭州要特別圍繞全國行政審批事項最少、流程最優、效率最高城市目標加快杭州版的“四張清單一張網”打造及其高效實施、不斷完善，積極形成高效靈活、規范寬松、透明廉潔、誠信可靠的政務環境，使其成為新常態下推進實現轉型發展最可靠的功能優勢。杭州要培育形成功能優勢的途徑較多，且不同優勢培育所需的路徑存在一定差異。對杭州來說，當前構筑功能優勢的戰略途徑可集中在智慧城市、生態城市和都市圈建設上。

（三）制度安排：構建引領新常態的治理體系

隨著杭州經濟發展逐漸從制造經濟時代進入服務經濟時代，城市發展優勢需積極從成本優勢為主階段進入功能優勢為主階段，新常態下杭州轉型發展需更加依賴合理的制度設計安排，特別是要以制度作為激勵創新的外部活力，作為改造傳統模式的內在動力，作為提升城市能級的主要推力。

當然，合理制度設計安排要求和帶來的創新活力類型很多，包括創新驅動發展的動力機制形成、社會公平正義的表達與伸張、寬容進取文化的培育與成熟等。對杭州這種需力爭處于全國重要城市前列的新興大都市區而言，新常態背景下最重要的制度安排，就是要以政府自身改革為核心和突破口，優化上下層及和周邊城市協調發展的體制機制，形成適應服務經濟和社會健康發展的制度安排，加快構建形成現代化的治理體系。

重點七：制度安排要主動適應舊常態向新常態的邏輯變化

制度安排是支撐杭州健康持續發展的關鍵因素。新時期以來杭州發展的制度安排大致可以劃分為兩個階段。

第一階段是著眼自身、自我完善，與硬實力建設相協調的十年（2005—2015年）。這一階段實質性的制度安排更多是過渡性的，在公共產品和服務、社會管理上更加強調政府主導型的管理，在土地等關鍵要素的配置上，雖采取了開放的市場化手段，但政府主導意味更加突出。無論是產業還是城市發展，數量型規模擴張意味強烈。在產業發展的制度安排上，工業經濟占主導地位，關鍵要素都向工業經濟和房地產經濟傾斜；在城市發展的制度安排上，以發展房地產為杠桿，以內部交通網絡和布局調整為主要內容。制度完善也更多的是問題觸發，由市場倒逼和發展建設驅動產生，政府系統基于長遠持續發展全面主動供給制度的角色不明顯，制度安排的內容偏重服務于當下經濟發展，服務于自身主導的城市建設。

第二階段是放眼世界、環顧周邊，與軟實力競爭同步的十年（2016—2025年）。2008年國際金融危機對全球經濟社會發展產生了深遠影響。杭州作為區域性中心城市，在制度安排上必須更加適應國際化的規則，更加適應市場決定性作用的導向，更加適應城市化健康發展需求，更加適應多元化群體利益協調的包容性發展需求，更加適應信息時代的發展步伐。政府要更多地主動承擔好制度供給者角色，構建形成一整套有利于城市精明增長、柔性增長，涵蓋經濟、政治、文化、社會和生態文明建設等各領域的體制機制、法律法規安排，以切實推動轉型發展。

顯然，下階段如何適應新常態，做出制度安排的調整，決定了杭州未來發展的前途和命運。

重點八：新常態下構建現代化治理體系要注重四大轉變

杭州實現向新常態轉型發展的制度安排之關鍵，在于主動構建適應新時期發展要求的現代化治理體系。所謂現代化，就是與當代變化趨勢和發展規律相匹配，并不斷進行動態的調整和優化。所謂治理，就是多元化主體平等參與完成的，而非單項維度的管理，是參與主體之間雙向或多邊的緊密互動。所謂體系，表明它是目標導向性的頂層設計，是系統性的，而非問題隨機導向性的總體安排。總之，構建現代化治理體系的核心是現代化，關鍵特征是從管理向治理轉變，實現標志治理體系形成現代化的治理能力。

新時期杭州城市現代化治理體系的總體思路是，主動調整、積極有為，適應時代變化，以全面深化改革為動力，以法治建設為核心，以政府自身改革為突破口，以優化權力結構為關鍵，進一步加快放權、分權和限權，理順權力定位和關系，推動權力結構體制、政府行政體制、經濟管理體制和空間統籌體制的實質性轉型，全面推進杭州治理體系和治理能力的現代化。

按照這一思路，在現代化治理體系上，杭州需主動適應新常態下的變化，加快三個方面的實質性轉型：權力結構體制上要加快由單一治理主體，向多元化治理主體轉變；行政管理體制上要加快從全能型政府、管制型政府，向有限有效政府、公共服務型政府轉變；經濟管理體制上要加快從半市場、半規制的人治型體制，向市場決定下的法治型體制轉變。

重點九：抓住關鍵性突破構筑四大領域現代化治理能力

一是確保政府履行更多更好基本公共服務和保障能力。加快以政府改革為中心，建立以有限責任政府、民生優先政府、創新服務政府為特征的行政管理體制，提高政府服務管理和創新能力。對應此，需加快三方面改革：減人增效，加快大部制改革；降支提能，確保履行公共服務的必要財力；改善環境，提供更高效的基礎設施和更好的配套環境。

二是集聚高端產業和保障關鍵資源要素的市場化配置能力。加快從經濟建設型政府向公共服務型政府轉變，并不是不要發揮政府在經濟發展中的重要作用。作為一個中心城市，更需統籌好區域內產業和空間配置的戰略導向。對應此，需加強三方面作為：一是要進一步改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、綜合協調的空間規劃體系；二是要進一步超前謀劃好創新發展的平臺設施支撐；三是要進一步建立完善人才流入、土地高效利用和重要資源市場化保障機制。

三是更加多元化、自治型的城市社會治理創新能力。新階段的行政體制改革，應當把形成政府、企業和社會組織共同治理的新格局作為基本要求。要加快以政府自身建設與社會改革為重點，建立自上而下和自下而上共同推動的機制，推進協商民主廣泛多層次制度化發展，提高都市圈有機合作、城市有序建設、社會自我管理服務能力。

四是適應變化，提供制度性公共服務的能力。未來時期是城市制度安排的重構期，社會對制度創新的需求增長與政府的制度供給不足的矛盾相當突出。作為制度供給的主要責任者，政府必須加快制度供給的步伐，以管理革新為突破口，建立動態調整的自適應機制，提高破解發展難題和前進中問題的能力，不斷根據動態需要提供制度性公共服務。

重點十：創新健全杭州都市經濟圈體制機制

率先探索推進杭州都市經濟圈體制機制創新，對杭州功能優勢培育、服務經濟發展有著重要意義。一是在空間統籌體制上，要加快從行政區劃主導型體制機制，向跨區域分工協作的體制機制轉變；二是大力深化杭州都市經濟圈治理體制改革；三是深化行政和要素領域的制度創新；四是積極科學建設杭州都市圈軌道交通網。

附：課題組成員

課題負責人 劉亭 浙江省政府咨詢委員會學術委員會副主任，研究員

課題組成員 朱李鳴 浙江省發展規劃研究院副總經濟師、研究員

楊建軍 浙江大學建筑工程學院區域與城市規劃系主任、教授

宋明順 中國計量大學副校長、教授

陸立軍 浙江省委黨校教授

虞曉芬 浙江工業大學副校長、教授

陳建軍 浙江大學區域與城市發展研究中心執行主任、教授

陳疇鏞 杭州電子科技大學原黨委副書記、教授

鐘曉敏 浙江財經大學校長、教授

郭占恒 浙江省委政策研究室原副主任、研究員

黃祖輝 浙江大學中國農村發展研究院院長、教授

葛立成 浙江省社會科學院副院長、研究員

史晉川 浙江省政府咨詢委員會副主任，浙江大學經濟學院教授

張仁壽 浙江工商大學原校長、教授

張學東 杭州師范大學經濟與管理學院執行院長、教授

鄭勇軍 浙江省政協經濟委員會副主任，浙江工商大學MBA學院院長、教授