二 健全監察體制機制面臨的問題

1.理念偏差導致監察意識不強

行政監察工作原是對政府部門進行監督，但我國在制度設計時把監察部門放在行政部門之中，使得當監督者處于被監督者的領導或管轄之下時，監察部門缺乏獨立性。監察部門對政府不能監察、不愿監察或無法監察。其原因在于，制度設計之初，就把政府內的官員多多少少假設為向善和追求公共利益最大化的，而沒有假設信息不對稱、權力無制約監督時存在“惡人”。

2.體制不順導致監察整合不夠、職能不明、權責不清

在對2498人的調查中，結果顯示約有13%和34%的調查者認為當前我國監察體制存在嚴重和較為嚴重的弊端（見表7-1）。^[1]在嚴重和較嚴重這兩項指標中，進一步對被調查者分職業、分級別進行統計，非監察干部認為監察體制存在的嚴重性程度比重遠大于監察干部（見表7-2），被調查者對監察體制弊端的嚴重性認識程度在不同行政級別中都占據較高比重（見表7-3）。

表7-1 目前的監察體制存在的弊端嚴重程度

表7-2 監察體制弊端嚴重程度分職業統計

表7-3 監察體制弊端嚴重程度分級別統計

監察制度設計之初沒有牢固樹立用制度管權、管事、管人的觀念，對干部的監督檢查失之于寬、失之于軟，出現“牛欄關貓”的現象。近年來查辦的一些重大案件所暴露的腐敗行為大都與監察體制存在缺陷和弊端有關，說明我國監察體制仍存不足。調查顯示，監察體制在領導體制、監察法制、監察手段、監察監督部門溝通協調等方面被調查者認為亟待進一步完善與改進（見表7-4）。

表7-4 監察體制存在問題分析

3.監督機制不全導致執行不力

監察機關在履職過程中很難與其他監督主體達到信息上的溝通共享、行為上的相互配合。1292位被調查者認為應該獨立或升格監察機關的權力和地位，比重高達52%。其中，有77.6%和74.7%的被調查者選擇由于“人為阻力，使得畏首畏尾”和“人情關系難卻”，形成好人主義、瞻前顧后、怕得罪人等“弱勢”局面（見圖7-2）。在這種情況下，致使監察人員在履職過程中存在較大心理壓力，造成監督失效。課題組對監察人員的心理壓力程度進行了調查，結果顯示，有超過58%的被調查者認為存在較大程度的心理壓力（見表7-5）。

圖7-2 影響監察工作順利開展的客觀因素分布

表7-5 監察人員心理壓力程度統計

4.方法欠妥導致監察績效不高

監察機關在工作方式方法上存在包辦代替、面面俱到現象，特別是在與其他行政管理部門聯合執法中，一定程度上履行了其他部門的職責。^[2]這不僅導致了監察部門資源的浪費，導致監察部門工作任務繁重而超負荷運作，也不利于調動監察部門工作人員的積極性，在一定程度上削弱了監察部門的監督功能。在我們的調研中，75.2%和73.2%的被調查者選擇應當創新監察工作方法，廣泛利用電視廣播和網絡、微博等開辟新的監察途徑；67.3%和57.6%的被調查者認為應該賦予監察部門調查取證權和處罰權，以促進監察工作的有效開展和對監察對象的教育與懲罰；有39.8%和23%的被調查者認為將電子監察系統與傳統的監察系統相結合會起到更好的效果。隨著社會的發展和科技的進步，政府部門一些官員的違法或腐敗行為的手段大都有高科技工具的使用，而監察機關的工具往往無法應用最新科技成果，這也客觀上導致監察績效不高。

5.干部隊伍不強導致“專職不專”

在2497名被調查者中，48%的被調查者持監察干部素質不高的觀點（見表7-6）。這種局面在地方上表現突出。地方監察干部多為“半路出家”和臨時委派，業務能力的提升主要依賴工作經驗的累積，缺乏系統化、專業化的培養與訓練。專業精、業務強的人才相對匱乏，很難適應繁雜、多變的腐敗形勢。監察干部隊伍的素質很大程度上影響監察工作順利推進。調查顯示監察干部隊伍的思想政治素質、業務素質、作風及職業道德等主觀因素致使監察效率不高，其中業務素質所占比重比其他幾個主觀因素所占比重要大（見圖7-3）。

表7-6 監察干部隊伍的素質統計

在干部隊伍素質與能力建設中，現存的最大難題是“專職不專”，在實際工作和職責履行過程中既要履行好監督與檢查等本職職能，又要承擔一些其他不與自身本職工作相關的事項，容易出現業務能力不足、“本領恐慌”等諸多問題。

圖7-3 影響監察工作順利開展的主觀因素分布