三 孫中山監察思想的進步性和局限性

1.歷史進步性

（1）追求民主反對專制，將人民納入監察的主體范圍內。在“五權憲法”中，孫中山追求的是民主立憲的政體。他認為，封建社會中的政府機構也有監察權的“分立”，事實上制衡的功能并不明顯，監察權皆向君主負責，是君權的工具。犯顏諍諫、觸犯龍顏者歷代不乏其人，但都是為了君主的統治。“五權憲法”融入西方“三權分立”的制衡機制，打破了“君權至高無上”的皇律，體現出了當時的民主性。把四萬萬人看作是主人，這說明他是重視“人民就是政府的原動力”。在他看來，只有通過“權能分治”，才能保障人民控制萬能政府為民服務，從而真正實現主權在民。

（2）注重知行合一，推動了近代監察思想和監察制度的進步。孫中山關于監察院的制度設計是中國近代史上一次監察制度的創新。在對西方憲法史和美國憲政實踐長期冷靜觀察與思考之后，孫中山主張在中國推行憲政和進行法制改革時，應借鑒西方近代法治理論和經驗，應吸收和繼承中國古代治理文化的有益經驗，“發揮吾固有之文化，且吸收世界之文化而光大之，以期與諸民族并驅于世界”。在他看來，中國古代監察制度有許多經驗值得當世借鑒。在當時的歷史條件下，五權憲法下的監察院設計具有鮮明的獨特性，表明他當時已經破除了對西方憲政制度的迷信，致力于尋求一種更適合本國發展的的權力制約模式和監察制度。南京國民政府以孫中山“五權憲法”理論為基礎，并根據其“民權主義”中關于國家政治體制的主張而創設了監察院；構筑了監察法律體系（含《國民政府組織法》《彈劾法》《監察院組織法》《監察委員保障法》《監試法》《審計法》《監察使署組織條例》《懲治貪污條例》等監察法律法規，并制定了《監察院統計室組織規程》《監察院統計室辦事細則》《監察院審查規則》《監察委員審查室暫行辦事細則》《監察院調查規則》《監察委員辦公室辦事細則》《監察院分層負責辦事細則》《監察使巡回監察規程》《監察使署辦事通則》等）；拓展并規范了監察權，融入了更多的民主、分權等現代化因素；確保監察權獨立行使，不受任何權力干涉。不過，這一時期的監察法在制度設計上缺乏對最高統治者的有效監督；監察院無懲戒權，彈劾效力大打折扣；在國民黨執政的國家結構中，監察院的監察權無法獨立實施。^[6]

2.時代局限性

（1）“權能分治”的局限性。孫中山主張通過“權能分治”保障人民控制萬能政府為民服務，從而真正實現主權在民。但是，他的“革命程序”論和他的“人類智愚三等說”，偏頗地將人民群眾視為“后知后覺”的“無能”之輩，把領導者看成天生的賢能圣人。所以，人民必須為此服從黨，接受黨的教訓和開導。這樣一來，“民主”在南京國民政府“訓政”下演變成了“為民做主”而不是“人民做主”，造成黨國不分和以黨代政。

（2）將監察權歸于政府的“治權”，使監察權獨立性不強。孫中山認為監察權歸議會會產生很多的弊端，議會的權力過大會對政府的行政權形成制約而導致政府無能。因此，在五權憲法中，他將監察權從議會中分離出來，使監察權獨立并創建了監察院。但是，將監察權歸于政府的“治權”，監察權實際上成為政府官僚系統內部的權力。監察院雖然可以彈劾其他四院成員，但是懲戒權卻在國民大會，國民大會才是國家最高的權力制裁機關。他說：“監察權就是彈劾權，外國現在也有這種權，不過把它放在立法機關之中，不能成為一種治權罷了。”^[7]在實踐中，彈劾和懲戒的分離會破壞監察權的完整性。依靠一個政府內部的監察機構來監督一個擁有無限權力的萬能政府是很難有效的。從民國時期的“顧孟余”案中可以看出，缺少懲戒權的監察院盡管對案件的裁決很不滿，但對結果卻無可奈何。孫中山去世之后，歷史也客觀驗證了監察權設計在一個“黨國一體”的國家治理結構體系中是多么的式微。