第四節　不斷完善的我國社會保障法律制度

社會保障作為一種國家宏觀調控手段，通過法律制度化從而實現貧富地區、單位、人群之間的資金互濟，達到縮小貧富懸殊差距的政治目的，而這一目的恰恰決定了社會公平與正義，才是社會保障法的首選價值。公平與正義是法律的基本價值，法律的目的之一就是追求公平與正義，作為保障公民生存權的社會保障法，公平與正義理所當然應是其基本的價值理念，只有通過法制化的社會保障制度，通過法律所追求的公平與正義，才能使得社會保障制度更加趨于完善與合理。因此，公平與正義作為社會保障的基本倫理，應該貫穿于社會保障法制建設過程的始終，應該體現在一系列單行法規中具體原則和規范權利與義務內容的設定上，其中，普遍性與互濟性兩原則最能夠體現公平與正義價值的要求，尤其是基于法律的正義價值，可以使得社會保障制度的各項內容更為公平合理。

在社會保障法的價值理念中，社會連帶與公共責任也是其最為重要的價值理念之一。所謂社會連帶與公共責任，指的是一種社會關系，即社會中人們間的相互作用、相互依賴的關系。社會連帶與公共責任的理念，對于社會保障的建立有著直接影響，在社會連帶與公共責任理念指導下，照顧社會所有的人們，既是每個人的義務，也是一種重要的社會責任，因為只有社會中的每個人都保持了基本生活水準，才能使得社會安定。因此，從社會保障的運作和功能上看，無不滲透著強烈的社會連帶與公共責任理念，如社會保障主要是通過基金的籌集來運作，社會保障基金則主要是由雇主、雇員來繳納，由國家財政予以支持，用于幫助遭遇風險的社會成員和勞動者，這些都帶有濃厚的社會連帶與公共責任理念。

社會保障法主要通過法律形式來建立社會保障制度，以實現對公民基本生活的保障，而社會連帶與公共責任的理念則指導著社會保障的立法與執法，也只有在社會連帶與公共責任價值理念指導下，社會保障法作為社會法的典型才能夠真正發揮其作用，從而實現對公民生存權的有效保障，以及實現社會的公平與正義。

在社會保障法的價值理念中，社會安全也是其最為重要的價值理念之一。在現代市場經濟社會當中，社會保障對于人類的價值是非常巨大的，這既是由社會保障本質與功能所決定的，又是社會成員對社會保障法律制度的需求所決定的。因此，社會安全是法治社會追求的價值取向和發展目標，社會保障法也不例外。因為社會保障法的價值取向就在于社會安全，它把實現社會成員的生活安全和整個社會安全作為其最為重要的基礎價值。

社會安全是一切法律部門的首要價值，但不同的法律部門會追求不同意義的社會安全。如公法主要著眼于國家安全和領土的完整，而私法則主要著眼于個人的人身和財產安全。尤其是傳統民商法安全觀念，就是建立在相對于人與人交易時的安全基礎之上，其實質是一種個體安全觀念，是一種微觀上的安全理念，其目的在于保護個體行為的安全性。因此，社會安全不僅具有社會性、政治性，而且還具有經濟性，它與社會政治、經濟不是相分離的，而是密切結合在一起的，并成為一種互為因果的關系，即只有社會的政治安全和經濟安全，才可能實現整個社會的安全，反之，只有整個社會都安全了，人們才有可能獲得真正的政治或經濟安全。

然而，無論如何，社會是由個人所組成的，個人生活的安全與否，必然將會影響到整個社會安全。因此，個人生活的安全又是實現社會安全的前提和基礎。社會保障法追求的是社會安全，對社會安全起著保障與維持的積極作用。社會保障法正是遵循著從個人生活安全到整個社會安全的邏輯，通過實現個人的生活安全最終達到社會安全，即通過個人生活的安全保障來促進整個社會的政治安全和經濟安全。

社會保障制度本身就是一種社會安全體系，通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切工薪勞動者，在失去勞動能力或工作崗位后給予一定的社會救助，以滿足其最為基本的生活需要，消除社會成員的不安全感，以維護社會的安全與穩定。因此，社會保障法是社會安全與穩定的重要防線，可以用“社會安全網”和“社會減震器”來形容。

近年來，在依法治國理念指導下，我國社會保障法制化建設取得了一定成效。在社會保險的立法上，我國政府進入20世紀90年代以后，開始了社會保險模式的大轉變，即將國家統籌模式改為了由勞動者、用人單位共同參與的投保贊助模式，這是社會保險法律制度最大的改革。1994年我國政府頒布的《中華人民共和國勞動法》，把社會保險和福利作為專門的內容，對社會保險制度中的一些問題進行了原則性規定。在此基礎上，我國社會保障法律制度開始走向制度化、規范化和全面化。

在失業保險立法上，1986年國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，首次在我國建立了企業職工待業保險制度。1994年國家勞動部門正式將待業保險更名為失業保險，并于1994年頒布了《職業指導辦法》、《就業訓練規定》等政策，將其與保障就業和就業促進制度聯系了起來，從而建立了一種積極促進型而不是消極救濟型的失業保險法律制度。

1999年1月，國務院又發布了《失業保險條例》，進一步擴大了失業保險的范圍，調整了失業保險基金的來源。在工傷保險的立法上，1992年我國政府發布了全國統一的《工傷與職業病致殘程度鑒定標準》，1996年勞動部又頒布了《企業職工工傷保險試行辦法》。由此，我國工傷保險走上了基金統籌社會化、勞動鑒定和評殘標準規范化、工傷保險待遇合理化的發展道路。

在社會救濟的立法上，1997年，國務院印發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，此后在全國縣級以上的城市相繼建立了城市最低生活保障制度，這是我國社會救濟制度的重大進展。1998年，《中共中央、國務院關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》中，提出建立三條保障線的政策。使傳統社會救濟以“三無”人員為主擴大到社會貧困群體，在城市實行最低生活保障制度，在農村實行扶貧開發戰略，逐步建立農村最低生活保障制度。此外，我國也建立了針對突發性自然災害的社會救助制度。1999年國務院又頒發了《城市居民最低生活保障條例》，標志著我國的這項工作進入了規范化、法制化的發展軌道。

1994年，國務院發布了《農村五保供養工作條例》，這是社會救濟立法中的第一個全國性正式法規。由于我國在社會救濟方面積累了大量經驗，從而形成了一套有效的辦法和制度，完全具備了進行社會救濟立法的基礎。不過在社會救助制度方面，我國政府還未充分考慮到貧困人口的住房、疾病醫療、子女教育需求等，一些地方仍存在著將下崗職工的“虛擬收入”和困難企業職工不能按時領取的工資作為實際收入計算的現象，致使部分低收入居民不能進入最低生活保障體系。特別是我國的大多數鄉村地區，還未真正建立起制度化的社會貧困救助制度。

在社會優撫安置的立法上，1987年我國頒布了《退伍義務兵安置條例》，1988年國務院又頒布了綜合性的基本法--《軍人撫恤優待條例》，在此基礎上形成了以國家保障為主、社會優待幫助為輔的社會優撫運行機制，建立了涉及優撫對象各個方面的社會保障體系，從根本上完善了我國社會優撫法律制度。優撫安置是對國家和社會有功勞的特殊社會群體，給予補償和褒揚的制度。社會互助是由政府倡導，工青婦等群眾組織、社會團體和社區志愿者等，積極參與扶貧助困的非國家實施的社會保障制度。2000年頒布《中華人民共和國社會公益捐贈法》，使社會捐贈活動經常化、制度化，以促進中華民族的傳統美德代代相傳。

在社會福利立法上，1986年，六屆人大通過了《中華人民共和國義務教育法》，實施義務教育是社會福利的一項重要內容。1992年，七屆人大通過了《中華人民共和國婦女權益保障法》，這是第一部綜合性保障婦女權益的基本法律。1990年通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》，這部綜合性基本法頒布之后，國務院及其有關部門先后頒發了一系列法規和文件，形成了互相聯系、互相配套的法律體系。1994年八屆人大通過了《中華人民共和國母嬰保健法》，這部基本法標志著我國在婦女兒童權益保障方面立法的成熟和完善。1996年，我國頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》，標志著我國基本上完成了特殊權益保障方面的立法進程，形成了特殊權益保障的完整體系，使得社會福利事業取得了很大成就。

我國所實行的社會福利改革，主要體現在從傳統的國家包攬社會福利事業向社會福利社會辦轉變，發揮社會力量和市場力量的作用，采取發展慈善事業和發行福利彩票等措施，擴大社會福利事業的資金來源，設立社區生活服務網點，開展便民服務，改善居民的文化、教育、體育、保健等設施，提高了居民的生活質量。

根據2009年的我國人力資源和社會保障年鑒（工作卷）資料顯示，目前已經順利地完成了2008年全國企業退休人員基本養老金的調整工作，使得每位退休人員月均增加110元，月人均基本養老金達到1080元，并且在此基礎上各地普遍調整了失業保險金標準。特別是截至2008年年底，我國參加城鎮基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育保險的人數，分別達到21890萬人、31698萬人、12400萬人、13810萬人和9181萬人，分別比上年年底增加了1753萬人、93887萬人、755萬人、1637萬人和1406萬人。全年5項社會保險基金總收入13808億元，比上年增加2996億元，增長率為27.7％。[15]

近年來，為了應對國際金融危機帶來的嚴峻挑戰，人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務總局聯合印發了《關于采取積極措施減輕企業負擔穩定就業局勢有關問題的通知》，要求有條件的統籌地區，在一定階段內一次性降低醫療、失業、工傷、生育4項社會保險費率，以及階段性緩繳困難企業社會保險費，擴大失業保險基金支付范圍，幫助困難企業穩定就業崗位，并要求各地在執行時不得降低現有社會保障待遇，不得出現基金缺口。通過減輕企業負擔，鼓勵企業盡量不裁員，實現保就業、保增長、保穩定的社會發展目標。

可以看出，隨著我國社會保障制度體系的不斷完善，不僅繼續確保了各項社會保險待遇按時足額支付，而且社會保險擴面征繳計劃也超額完成，使得我國積極的社會保障政策在穩定就業局勢中發揮著重要的作用。

此外，從地方政府的立法情況來看，目前我國地方政府的社會保障立法比較繁榮。特別是由省、自治區、直轄市人民代表大會及常務委員會制定的規范性文件，以及省、自治區、直轄市人民政府所在的市與國務院批準的較大市的人民代表大會及常務委員會制定的規范性文件均比較多，涉及的領域也非常廣泛，在此不贅述。

我國關于全面促進社會保障法制化建設的重要標志，就是2010年10月28日，由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過的《中華人民共和國社會保險法》，現予公布，自2011年7月1日起全面實施。共計分為10章，涵蓋了基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險、社會保險費征繳辦法、社會保險基金管理章程、社會保險經辦機構，以及社會保險監督等項重要內容。這部重要法律文獻的公布與實施，確立了我國社會保障法制體系的基本框架。但是，要使社會保障制度在社會主義市場經濟體制下實現可持續發展，其道路還很漫長，其任務還十分艱巨，必須要不斷完善我國社會保障的法制化建設。

不過從我國社會保障制度不斷完善的角度來看，盡管法制化建設取得了一定成績，特別是在社會福利、社會救助制度，以及社會保險的立法方面，都比以前有了很大發展與進步，但是與社會需要的社會保障基數比較還相差甚遠，更多表現出一種“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的政策傾向。特別是在社會保障立法方面，還沒能夠充分考慮到社會貧困人口的住房、疾病醫療、子女教育的需求等問題，一些地方仍然存在著將下崗職工的“虛擬收入”和困難企業職工不能按時領取的工資，作為實際收入計算的現象，致使部分低收入居民不能進入最低生活保障體系。尤其是在廣大的鄉村地區，還未真正建立法制化的貧困救助制度。

此外，從地方政府的立法情況來看，目前我國地方政府的社會保障立法比較繁榮。特別是由省、自治區、直轄市人民代表大會及常務委員會制定的規范性文件，以及省、自治區、直轄市人民政府所在的市與國務院批準的較大的市的人民代表大會及常務委員會制定的規范性文件均比較多，涉及的領域也非常廣泛，在此不贅述。

從社會保障制度不斷完善的角度來看，盡管法制化建設取得了一定成績，特別是在社會福利及社會救助制度的立法方面，都比以前有了很大發展與進步，但與我國社會需要的社會保障基數比較還相差甚遠，更多表現出一種“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的政策傾向。特別是在社會保障立法方面，還沒能夠充分考慮到社會貧困人口的住房、疾病醫療、子女教育的需求等問題，一些地方仍然存在著將下崗職工的“虛擬收入”和困難企業職工不能按時領取的工資作為實際收入計算的現象，致使部分低收入居民不能進入最低生活保障體系。尤其是在廣大的鄉村地區，還未能真正建立法制化的貧困救助制度。