第一節(jié) 高校擴招政策背景

我國大學生勞動力市場化配置的改革與其他經(jīng)濟領域的改革一樣是逐步推進的。我國在1977年恢復高考，開始了大學生勞動力的常規(guī)供給，在當時的（供給）緊缺經(jīng)濟下不得不實行典型的計劃配給，大學教育一律公費，學生實行統(tǒng)招統(tǒng)分。隨著大學生供給逐步增加，供給緊缺得到了初步緩解。持續(xù)的經(jīng)濟增長使得人民的收入逐步提高，對高等教育的消費和投資需求開始加速上升，高等教育從1984年開始逐步實行雙軌制，部分學生自費，部分學生公費。自費學生畢業(yè)后自主擇業(yè)，公費學生畢業(yè)后依舊統(tǒng)一派遣。這種雙軌制一直持續(xù)至1996年。自1997年開始，由教育部統(tǒng)一部署，除師范、農林、民族、體育、航海等享受國家專業(yè)獎學金的學生繼續(xù)享受免收學費制度外，普通高校全面實行招生收費并軌改革。具體收費標準由省級地方政府決定，并由各級財政予以適當補助。除部分上述享受免學費畢業(yè)生需聽從國家調配外，大學生畢業(yè)后全部自主擇業(yè)，畢業(yè)生從此開始全面正式地參與市場化配置。

自1977年恢復高考以來，大學生勞動力的供給一直穩(wěn)步增加，中國的高校招生規(guī)模一直以年均8.5%的速度穩(wěn)步增長。1998年普通高等學校招生人數(shù)為108.4萬人，毛入學率為9.8%，普通高校在校生為340.9萬人，全國共有普通高等學校1022所。而到了1999年，普通高等學校當年招生人數(shù)一躍擴張至159.7萬人，增長了47.3%。由8.5%增長到47.3%，數(shù)字看起來有些夸張，卻是1999年中國高等教育領域發(fā)生的真實故事。社會各界也以此為標志，將1999年稱為擴招年。自1999年開始，中國的高等教育便以前所未有的速度迅速擴張規(guī)模。

高等教育不僅關系到國家的人力資本儲備、發(fā)展戰(zhàn)略和核心競爭力，更是作為百姓家庭的核心支出而關系到民生以及社會和諧，可謂牽一發(fā)而動全身。那么如此強勢的高等教育擴招到底因何而起？若要回答這個問題，就一定要回顧一下當年政策實施的真實背景：“1998年，亞洲開發(fā)銀行駐北京代表處首席經(jīng)濟學家湯敏提出關于擴大招生的建議，陳述了高校擴招的五個理由：一是當時中國大學生數(shù)量遠低于同等發(fā)展水平的國家；二是1998年國企改革，大量下崗工人進入就業(yè)市場，如果大量年輕人參與競爭，就業(yè)將面臨惡性局面；三是國家提出保持經(jīng)濟增長8%的目標，擴招前經(jīng)濟增長率為7.8%，急需擴大內需，教育被認為是老百姓需求最大的；四是當時高校有能力消化擴招，平均一個教師僅帶7個學生；最后也是最重要的，高等教育的普及事關中華民族的整體振興。建議很快被有關部門采納。”^[1]這一建議基本概括了高校擴招的五個動因。

一 擴大高校招生規(guī)模以緩解就業(yè)壓力

1998—1999年的中國宏觀經(jīng)濟面臨著前所未有的就業(yè)壓力。壓力的來源主要有兩個：一個是因外部沖擊引發(fā)宏觀經(jīng)濟景氣周期向下波動產(chǎn)生的就業(yè)壓力；另一個是在經(jīng)濟轉軌進程中由不斷積累直至集中釋放的矛盾而產(chǎn)生的就業(yè)壓力。

（一）外部沖擊的壓力

改革開放直到擴招前夕的1997年，我國GDP一直以年均9.6%的速度高速增長，這得益于一個事實和一個政策。一個事實是較低的老年人撫養(yǎng)比，一個政策是對外開放政策。

1.低撫養(yǎng)比。

1977年至今我國的人口構成中一直以青壯年為主。新中國成立后，中國人口迅速增長，二十年后也就是70年代開始，“嬰兒潮”青壯年勞動力參與經(jīng)濟活動，并在之后的三十年間保持著青壯年的持續(xù)增長態(tài)勢，老年人撫養(yǎng)比持續(xù)下降。70年代末的計劃生育使得少兒撫養(yǎng)比也開始相對下降，更加助長和延續(xù)了這一以青壯年為主體的人口結構。有學者愿意將這一現(xiàn)象稱為人口紅利，其實這種叫法并不完全準確。青壯年勞動力能否成為人口“紅利”是有條件的。簡單的經(jīng)濟學理論闡述得很清楚，在一個人口結構成柱狀分布的正常的社會里，中青年人儲蓄，老年人、青少年消費，儲蓄和消費始終是協(xié)調的，供給和需求是平衡的，經(jīng)濟因此可以穩(wěn)定地增長。反之，如果只有青壯年儲蓄，而缺少老人和兒童消費，那么必然會使得整個社會的內部供給大于內部需求，經(jīng)濟將長期處于生產(chǎn)可能性邊界以里，以低增長和低效率運行，并將存在大量的失業(yè)和資源閑置。因此，青壯年人口結構在這樣需求不足的封閉經(jīng)濟中是不能被稱為“紅利”的，稱為“負擔”倒更恰如其分。那么該怎樣突破這一阻礙經(jīng)濟增長的內需不足的瓶頸呢？答案是實行開放政策，向世界市場開放要素市場，引入最終產(chǎn)品的外部市場需求。

2.改革開放。

開放不是萬靈藥，對于中國經(jīng)濟卻是對癥猛藥。經(jīng)濟學基本原理告訴我們，天下沒有免費的午餐。加入全球化的市場，不僅引入了需求，也引入了風險。對外需依賴越強，承受來自外部的風險和沖擊也一定越大。1997年的亞洲金融危機對我國初嘗甜頭的出口導向型經(jīng)濟帶來重創(chuàng)，經(jīng)濟發(fā)展所依賴的外部需求迅速下滑。當時在教育部辦公廳任職的康寧寫了一篇文章——《論教育決策與制度創(chuàng)新——以’99高校擴招政策為案例的研究》。文章是這樣描述的：“1997年下半年，受亞洲金融危機的影響，各類物價指數(shù)出現(xiàn)長時期全面持續(xù)下跌；在連續(xù)7次降息的情況下居民儲蓄存款余額仍然超常增長，達到5.9萬億元，我國經(jīng)濟發(fā)展的增幅開始出現(xiàn)全面下滑的趨勢，城鄉(xiāng)居民收入增幅繼續(xù)下滑。”外需萎縮的波動沖擊導致中國經(jīng)濟又一次回復到儲蓄大于投資、總供給大于總需求、增長停滯的典型衰退狀態(tài)。與典型的經(jīng)濟衰退伴生的一定是失業(yè)和就業(yè)困難。這是擴招前受外部沖擊引起的宏觀經(jīng)濟景氣周期所帶來的就業(yè)壓力。

（二）內部壓力的釋放

另一方面的就業(yè)壓力來自我國轉軌經(jīng)濟內部。市場經(jīng)濟發(fā)展到了一定階段，體制性矛盾在經(jīng)濟內部不斷積累，總會在一段時間突然集中釋放。1997年前后中國正處在國企改革的關鍵時期。作為中國經(jīng)濟體制改革中心環(huán)節(jié)的國企改革，和其他各個領域的改革一樣，遵循的是先易后難、重點突破的漸進改革方式。在大致經(jīng)歷了擴大企業(yè)自主權（1978—1984年）和實行兩權分離（1985—1993年）兩個階段的改革之后，于90年代中期開始進入了建立現(xiàn)代企業(yè)制度并調整國有經(jīng)濟布局的關鍵階段（1994年開始）。1995年9月，黨的十四屆五中全會后，國企改革開始著手以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為中心進行改革。1997年9月，黨的十五大進一步闡明了這個指導思想，并在十五屆四中全會通過了《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》。改革的基本原則是要把國有企業(yè)改革同改組、改造、加強管理結合起來，即三改一加強。要著眼于搞好整個國有經(jīng)濟，抓好大的，放活小的，即抓大放小。對國有企業(yè)實施戰(zhàn)略性改組，以資本為紐帶，通過市場形成具有較強競爭力的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營的大企業(yè)集團。采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等形式，加快放開搞活國有小型企業(yè)的步伐。實行鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰的競爭機制，并積極推進各項配套改革。因此，1997年是國企改革突破的關鍵年。大批的國有企業(yè)或者為增效而釋放冗員，或者因企業(yè)開工不足而裁員，或者因倒閉而使得大量人員下崗待業(yè)。與此同時，國家機關正在進行精簡機構裁減冗員的改革。隨著戶籍制度的逐步松動，越來越多的農民開始自愿離開土地到城市中尋找工作，使得長期在農村以隱形失業(yè)形式存在的失業(yè)逐漸顯化。總之，這些轉軌矛盾逐漸積累最終推動中國在90年代后期進入失業(yè)的高峰期。此外，每年因上不了上一級學校的學生，特別是300多萬高中畢業(yè)生還將形成新的就業(yè)壓力。所以，在這樣的背景下，擴招的一個理由就是延緩每年數(shù)以百萬計的高中畢業(yè)生進入勞動力人口，來減輕本就已經(jīng)供大于求的經(jīng)濟失衡，雖然不會從根本上解決問題，卻會為解決問題贏得一段時間。

二 擴大教育消費和投資以刺激內需

教育既是一種消費也是一種投資，無論從哪個角度講都會增加總的支出而拉動內需。對于20世紀90年代末遭受亞洲金融危機嚴重影響的中國而言，內需的拉動是當務之急。1997年以來，“中國城鄉(xiāng)居民收入增幅繼續(xù)下滑，在連續(xù)7次降息的情況下其儲蓄存款余額仍然超常增長，達到5.9萬億元，雖然1998年下半年還采取了諸如增加基礎設施建設投資、刺激住房汽車消費、制造消費熱點等一系列擴張性財政政策，都未有效提振消費、刺激投資、減少儲蓄。特別是1999年3月以后，投資下降，外貿出口指標逐步下滑，消費指標仍繼續(xù)走低，通貨緊縮現(xiàn)象日益嚴重”。1999年11月，中央經(jīng)濟工作會議在分析世界經(jīng)濟發(fā)展變化的三個動向后，對2000年經(jīng)濟工作提出五項任務。其中，特別提出把堅持擴大內需作為促進我國經(jīng)濟的長期發(fā)展方針，并指出在繼續(xù)推進教育等項改革和采取有力政策與扶持措施加快教育等項發(fā)展的同時，重點是啟動住房、教育等方面的消費。雖然這一條擴招的理由飽受當時社會各界包括學者們的詬病，但事后看來，擴招起碼不會在當時國民經(jīng)濟的危急關頭雪上加霜。

三 擴大高校招生以提升勞動力素質

2008年12月10日，《光明日報》曾發(fā)表了一篇題為《理性客觀看待大學擴招》的文章，文章對當年我國大學擴招的背景是這樣描述的：“1997年，中國高等教育毛入學率才5%左右，這種規(guī)模跟我國社會和經(jīng)濟發(fā)展速度是不相適應的。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，擴招前中國18—22歲的適齡青年上大學的比例為4%，而當時人均GDP不到中國一半的印度適齡青年上大學的比例為8%。當時人均GDP和中國不相上下的菲律賓，這個數(shù)字是20%。人均GDP略高于中國的泰國，這個數(shù)字是31%—37%。擴招前中國大學教師與學生比是1比7，包括行政管理人員是1比3左右。平均每一個老師教授7個學生。而美國比例是1比15，在一些發(fā)展中國家，這一比例為1比30—50。當時中國大學的教育資源沒有得到充分有效地利用。中國5%左右的高等教育毛入學率遠低于發(fā)達國家80%左右的水平。”由此可見，盡管我國是人口大國，但國民素質不僅遠遠低于發(fā)達國家，而且低于同等發(fā)展水平國家。因此借當時擴大內需、緩解就業(yè)壓力之機進行擴大招生的建議就有了格外重的決策分量。

四 擴大招生計劃以配合推進素質教育改革

在擴招前，中國的應試教育越來越引起社會各界的熱議和關注。當時的高考被形象地形容為高中畢業(yè)生千軍萬馬猛擠高考獨木橋。圍繞著高考指揮棒，從入學開始一直到高中，中國的學生們即面臨激烈的競爭。由此衍生的填鴨式教學飽受詬病。題海戰(zhàn)術帶來沉重的學業(yè)負擔。人們逐漸開始從批評片面追求升學率到抨擊整個應試教育。在此背景之下，進行大學擴招，積極發(fā)展高等教育，拓寬入學口徑，滿足人民快速增長的高等教育需求，成為促進學生減負和有效推進素質教育的重要環(huán)節(jié)。最后值得一提的是，依據(jù)湯敏的估算，當時平均一個教師僅帶7個學生，因此判斷高校尚有能力進一步擴大招生，盡管最后的擴招規(guī)模可能大大出乎了學者預先的設想。

總之，在這樣的背景下，全國教育工作會議于1999年6月18日如期召開，會議指出目前我國勞動者受教育水平普遍較低，而城鄉(xiāng)居民對教育的需求日益旺盛。加快發(fā)展教育，既可以減緩升學壓力、為素質教育創(chuàng)造良好環(huán)境、滿足廣大學生和家長對教育的需求、提高國民素質和社會文明程度，又可以擴大教育消費、拉動內需、促進經(jīng)濟持續(xù)增長，還可以減緩目前的就業(yè)壓力。會議通過了《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，明確表示要把積極發(fā)展高等教育、擴大高等教育規(guī)模作為實施素質教育的措施之一。將進一步擴大高等教育規(guī)模，通過多種形式積極發(fā)展高等教育，使我國高等教育的毛入學率到2010年達到15%左右。事實上從1998年秋開始，教育主管部門已經(jīng)就高等教育擴大招生問題多次研討，并對原有發(fā)展規(guī)劃進行調整。1999年年初，調整的1999年招生規(guī)模已經(jīng)比上一年增加21%，確定了131 萬人的招生計劃。在第三次全國教育工作會議召開之后，又根據(jù)會議精神將招生計劃進一步擴大到153.7萬人（實際招生數(shù)為159萬人），最終增幅超過41.7%。并進一步落實了一些配套措施：中央落實14.7億元的國債，要求地方、部門、學校配套投入約37億元，用于學校教學和生活設施建設；由于國力不足，建議擴大國家、學校、個人就學成本分擔機制，尤其是民辦學校，可以提高學費，有關部門不再將高校收費標準列入物價指數(shù)；實行助學貸款政策，對處境不利的學生進行資助；把高等職業(yè)教育的發(fā)展交由省級政府管理，積極發(fā)展高等職業(yè)教育，擴大招收高職生；鼓勵舉辦民辦學校；積極吸納社會資金，推進高校后勤社會化；推進學生“走讀”制度，全天候開放教學設施，提高教師工資，鼓勵教師競爭上崗；等等。在促進高校擴大招生積極性方面實行了“綜合定額加專項補助”的撥款方式，把“在校生數(shù)作為基本的政策參數(shù)”，以刺激高校擴大招生規(guī)模。