第三節(jié) 國家級新區(qū)主要特征

國家級新區(qū)經(jīng)過20多年的發(fā)展，逐步呈現(xiàn)出自身特征，主要是經(jīng)濟發(fā)展新引擎、改革創(chuàng)新新平臺、全方位擴大開放的新窗口、統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展的示范區(qū)等方面。

一 經(jīng)濟發(fā)展新引擎

國家級新區(qū)創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展的新區(qū)速度和新區(qū)效益，快速形成了引領(lǐng)帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。超過半數(shù)的國家級新區(qū)經(jīng)濟增長速度達(dá)到兩位數(shù)，遠(yuǎn)高于所在省（市）和全國平均水平，在本地區(qū)乃至全國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著示范引領(lǐng)作用。其中，天津濱海新區(qū)設(shè)立10年來，保持了經(jīng)濟發(fā)展年均增長20%以上的濱海速度，蘭州新區(qū)和貴州貴安新區(qū)2015年增速最快，分別高于甘肅省、貴州省增速12.3個和9.5個百分點，達(dá)到20.4%和20.2%。國家級新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值總量已達(dá)全國總量的5%左右，為本地區(qū)和全國經(jīng)濟發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。其中，天津濱海新區(qū)和上海浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值分別達(dá)到天津市、上海市總量的56.1%和31.6%，極大地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

國家級新區(qū)之所以能夠在較短時間內(nèi)形成經(jīng)濟發(fā)展新引擎，在國家和區(qū)域經(jīng)濟中發(fā)揮支撐、帶動和引領(lǐng)作用，客觀地看，主要來自兩個方面：

一方面，國家級新區(qū)大多依托直轄市和重要的省會城市，經(jīng)濟基礎(chǔ)比較雄厚，基礎(chǔ)設(shè)施條件相對完善，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施比較完備，綜合條件良好，設(shè)立之時即已具有較強的發(fā)展基礎(chǔ)和較大的發(fā)展?jié)摿Α＠纾虾Ｆ謻|新區(qū)依托上海的科技人才優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢、對外開放優(yōu)勢和綜合服務(wù)優(yōu)勢，天津濱海新區(qū)依托北京、天津兩大直轄市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和科技人才資源，區(qū)位優(yōu)越，發(fā)展?jié)撃芫薮蟆Ｖ貞c兩江新區(qū)依托成渝地區(qū)，開發(fā)建設(shè)的勞動力資源和礦產(chǎn)資源豐富，土地、能源成本低廉，制造業(yè)科技基礎(chǔ)和人才儲備雄厚，高等院校和知名科研機構(gòu)密集。蘭州新區(qū)依托蘭州市，具有較為雄厚的科技人才資源和工業(yè)基礎(chǔ)，西氣東輸、西油東輸、西電東送管網(wǎng)都從新區(qū)穿過，資源條件較好，能源供應(yīng)比較充足。陜西西咸新區(qū)連接西安、咸陽兩市，作為關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)的核心區(qū)域和絲綢之路經(jīng)濟帶的起點區(qū)域，區(qū)位優(yōu)勢明顯，經(jīng)濟基礎(chǔ)良好，教育科技人才會集。四川天府新區(qū)緊鄰成都中心城區(qū)，充分享有成都市完備的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好，科教實力雄厚，是西部地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)最好、發(fā)展環(huán)境最優(yōu)、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膮^(qū)域之一。

另一方面，國家和相關(guān)省市高度重視國家級新區(qū)建設(shè)，采取多種方式和途徑為新區(qū)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，加快培育新的經(jīng)濟“引擎”。國務(wù)院有關(guān)部門批復(fù)國家級新區(qū)《指導(dǎo)意見》、《規(guī)劃》或《總體方案》，積極支持新區(qū)規(guī)劃編制、政策實施、項目安排、體制機制創(chuàng)新等。其中，國家發(fā)改委牽頭組建了廣州南沙新區(qū)協(xié)調(diào)機制，建立了浙江舟山群島新區(qū)部省際聯(lián)席會議制度；2015年以來下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持國家級新區(qū)健康發(fā)展有關(guān)工作的通知》等文件，召開了兩次國家級新區(qū)工作經(jīng)驗交流會暨新區(qū)工作推動會，指導(dǎo)和激勵新區(qū)快速健康發(fā)展。重慶、浙江、甘肅、貴州、湖南、江蘇、云南、江西等省和廣州、青島、福州、哈爾濱等市成立由省（市）政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對新區(qū)開發(fā)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。浙江、廣東、陜西、貴州、山東、四川、福建、吉林等相關(guān)省份分別出臺加快新區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見，賦予新區(qū)一定的經(jīng)濟管理權(quán)限，完善新區(qū)財力保障機制、金融支撐體系和土地利用管理模式，確保新區(qū)開發(fā)建設(shè)必要的資金和土地需求，增強要素保障能力，發(fā)揮資源集聚優(yōu)勢，釋放發(fā)展?jié)撃堋?/p>

二 改革創(chuàng)新新平臺

國家級新區(qū)是改革創(chuàng)新的綜合平臺，新區(qū)通過體制機制創(chuàng)新形成優(yōu)勢，營造良好的發(fā)展環(huán)境，為新區(qū)自身發(fā)展提供不竭的動力源泉，也為全國改革開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。

國家級新區(qū)從建區(qū)時起，即在機構(gòu)設(shè)置、政府管理等方面進(jìn)行大膽創(chuàng)新，以適應(yīng)開發(fā)建設(shè)需要，打破原有行政區(qū)劃限制，協(xié)調(diào)多個建設(shè)主體共同保障新區(qū)健康發(fā)展，探索形成與新區(qū)自身發(fā)展情況相適應(yīng)的行政管理體制和發(fā)展模式。目前，體制機制改革在支撐新區(qū)增長方面發(fā)揮了重要作用，但是體制機制依然是制約新區(qū)發(fā)展的重要因素，新區(qū)行政管理體制與上下級管理體制的銜接、新區(qū)內(nèi)部各種功能區(qū)之間的協(xié)調(diào)管理等體制問題還沒有解決，新區(qū)體制機制改革仍任重道遠(yuǎn)，需要不斷探索創(chuàng)新。

國家級新區(qū)是國家體制機制創(chuàng)新的“試驗田”和“平臺”，國家賦予新區(qū)諸多體制機制創(chuàng)新任務(wù)，新區(qū)既在全面簡政放權(quán)、行政管理體制改革、構(gòu)建市場化營商環(huán)境等方面共同承擔(dān)改革任務(wù)，又結(jié)合各自發(fā)展階段和比較優(yōu)勢，圍繞一兩個重點方向開展體制機制先行探索。國家發(fā)改委每年對國家級新區(qū)體制機制和管理模式創(chuàng)新作出具體部署，2015年、2016年先后印發(fā)《關(guān)于推動國家級新區(qū)深化重點領(lǐng)域體制機制創(chuàng)新的通知》和《2016年國家級新區(qū)體制機制創(chuàng)新工作要點》，這些都為國家級新區(qū)的改革創(chuàng)新指明了方向和重點。國家級新區(qū)不負(fù)重托，在不同的改革重點領(lǐng)域率先取得突破，取得了優(yōu)異的成果。例如，重慶兩江新區(qū)在全國新區(qū)中率先開展政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點工作，出臺《兩江新區(qū)新設(shè)企業(yè)注冊登記服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》和《兩江新區(qū)工程建設(shè)行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，成功獲批國家級政務(wù)服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點。青島西海岸新區(qū)積極推行城市建設(shè)綜合用地規(guī)劃和土地管理機制改革，在全國首創(chuàng)“一地多用”土地綜合利用模式，探索工業(yè)用地彈性出讓和存量土地退出機制。

三 全方位擴大開放的新窗口

國家級新區(qū)均處在“四大板塊”和“三個支撐”帶上，在全方位對外開放戰(zhàn)略格局中占據(jù)重要地位。

國家級新區(qū)的設(shè)立與國家對外開放形勢密切相關(guān)，每個新區(qū)都具有對外開放的戰(zhàn)略意義，是所在地區(qū)對外合作的門戶和窗口。最早一批國家級新區(qū)，即上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)，是國家審時度勢，在深圳、珠海、汕頭和廈門經(jīng)濟特區(qū)引領(lǐng)我國第一輪大規(guī)模對外開放后作出的重大戰(zhàn)略部署，其開發(fā)建設(shè)改變了南北差異，推動我國沿海開放重點逐步由南向北拓展，形成以上海為中心，北天津、南深圳的經(jīng)濟發(fā)展和對外開放格局。隨后設(shè)立的新區(qū)都是國家基于全方位擴大開放的需要打造的重要功能平臺，如西部地區(qū)第一個國家級新區(qū)——重慶兩江新區(qū)是“內(nèi)陸地區(qū)對外開放的重要門戶”，習(xí)近平總書記在2016年視察兩江新區(qū)果園港時進(jìn)一步強調(diào)，兩江新區(qū)要建成內(nèi)陸開放的國際物流樞紐、口岸高地和開放高地；大連金普新區(qū)是“我國面向東北亞區(qū)域開放合作的戰(zhàn)略高地”；云南滇中新區(qū)是“我國面向南亞東南亞輻射中心的重要支點”。“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，構(gòu)建了我國全方位擴大開放新格局。國家級新區(qū)得以站在更高的開放平臺上，拓展與沿線國家經(jīng)貿(mào)合作的領(lǐng)域和深度，參與國際分工，優(yōu)化資源配置，在擴大區(qū)域開放合作方面扮演更為重要的角色。回望20多年來國家級新區(qū)的整體發(fā)展歷程，國家級新區(qū)的發(fā)展史就是一部改革開放史，反映了國家從沿海開放到內(nèi)陸開放，再到陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向開放的歷程。

國家級新區(qū)作為對外開放的門戶和窗口，對外向型經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用顯著。2015年全國進(jìn)出口總值下降，部分國家級新區(qū)進(jìn)出口逆勢增長。廣州南沙新區(qū)憑借粵港澳交匯地帶的區(qū)位條件和廣東自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)勢，2015年進(jìn)出口總額1526億元，同比增長18.2%，占同期廣州市外貿(mào)總值的18.4%，對廣州外貿(mào)增長貢獻(xiàn)度為82.4%，拉動廣州外貿(mào)增長2.9個百分點，進(jìn)出口增幅遠(yuǎn)高于廣州市、廣東省和全國平均水平。上海浦東新區(qū)以中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)為契機，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，2015年進(jìn)出口總額為2719.7億美元，占上海全市的60.2%，比上年增長1.5%，進(jìn)出口增幅分別高于全國和全市9.6個和4.7個百分點。青島西海岸新區(qū)2015年進(jìn)出口總額為811.5億元，同比增長3%，占青島市比例提高到18.6%，進(jìn)出口增幅分別比青島市、山東省和全國高出14.1個、14.7個和10個百分點。

四 統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展的示范區(qū)

國家級新區(qū)在吸引人口集中、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、提升城市綜合實力等方面具有不可替代的引領(lǐng)帶動作用，是新型城鎮(zhèn)化的重要載體和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的示范區(qū)。

國家級新區(qū)依托中心城市建設(shè)新城新區(qū)，既承接了中心城市的功能、產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移，又順應(yīng)城市化發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和產(chǎn)城融合，提升了城市環(huán)境質(zhì)量、居民生活水平和城市競爭力，打造和諧宜居的新型城市。目前，國家級新區(qū)已聚集常住人口約2718.9萬，超過半數(shù)的新區(qū)常住人口達(dá)到100萬以上，其中，天津濱海新區(qū)常住人口規(guī)模達(dá)到297萬人，占天津市比重約20%，城鎮(zhèn)化率超過80%，外來人口比重超過50%，是外來人口比重最大的新區(qū)。國家級新區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均可支配收入也持續(xù)提高，普遍高于全國和所在省市水平，一些新區(qū)城鄉(xiāng)收入差距明顯小于全國平均水平，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面走在全國前列。例如，2014年四川天府新區(qū)的城鄉(xiāng)居民收入分別達(dá)到56191元和36898元，為四川省的2.3倍和3.9倍；蘭州新區(qū)城鄉(xiāng)居民收入分別為14831元和6512元，相差8319元，僅為全國城鄉(xiāng)居民收入差距平均水平的45%。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是國家級新區(qū)開發(fā)建設(shè)的通行做法和必然結(jié)果。首先，國家級新區(qū)從“一張白紙”起步，自建立時起就按照以人為本的原則推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，打破城鄉(xiāng)分割，統(tǒng)一規(guī)劃布局基礎(chǔ)設(shè)施項目、重大產(chǎn)業(yè)項目、社會事業(yè)項目，確保城鄉(xiāng)發(fā)展互聯(lián)互動、齊頭并進(jìn)。其次，新區(qū)開發(fā)建設(shè)的過程伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須始終重視解決農(nóng)民就業(yè)和收入問題，保障失地農(nóng)民的生活就業(yè)，拓寬增收渠道，探索發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，建設(shè)城鄉(xiāng)新型社區(qū)。最后，與經(jīng)濟開發(fā)區(qū)重點發(fā)展經(jīng)濟不同，新區(qū)要著重考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會事業(yè)，把發(fā)展基本公共服務(wù)作為新區(qū)建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，建立健全社會保障體系，改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件，縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)差距。

從國家級新區(qū)開發(fā)建設(shè)實踐來看，大多數(shù)新區(qū)圍繞重點發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過園區(qū)建設(shè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，完善產(chǎn)業(yè)配套，優(yōu)化生產(chǎn)生活空間布局，帶動城市建設(shè)，完善城市功能。如重慶兩江新區(qū)按照制造園、研發(fā)園、物流園、家園、生態(tài)園“五園合一”方式，規(guī)劃建設(shè)了一批功能各異、主題鮮明的城市組團，配套完善公共服務(wù)設(shè)施，五年累計新增展覽館、學(xué)校、醫(yī)院等公共建筑84萬平方米，公園綠地265萬平方米。一些新區(qū)通過建設(shè)特色小鎮(zhèn)進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，在完善基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的同時，引導(dǎo)小鎮(zhèn)挖掘本地優(yōu)勢資源，培育符合自身實際的特色產(chǎn)業(yè)。如陜西西咸新區(qū)依托都市農(nóng)業(yè)，規(guī)劃建設(shè)商業(yè)貿(mào)易、工業(yè)旅游、文化旅游、文化教育等類型的優(yōu)美小鎮(zhèn)35個，推動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)農(nóng)民圍繞特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟。