二版序

本書自2012年底面世以來，受到讀者的熱情關(guān)注，成為2013年的暢銷書。這本書有兩項主要內(nèi)容：一是通過對改革全過程的梳理，分析為何在新的歷史條件下重新出現(xiàn)了“中國向何處去”的問題；二是對“中國向何處去”的問題作出我們的回答，指出重啟市場化的經(jīng)濟改革和法治化、民主化的政治改革，乃是走出當前困境的唯一出路。這兩個議題，都引起了眾多讀者的熱烈討論。

在此期間，中國發(fā)生了兩個有深遠歷史影響的重大事件：第一，2012年11月召開的中共第十八次全國代表大會宣布，“要以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革”。第二，2013年11月召開的中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重要問題的決定》，對在新的歷史起點上全面深化改革作出了總體部署。

這兩大政治事件，都可以看作是中共中央對于本世紀初期以來一直在激烈地爭論的“中國向何處去”問題作出的正面回答。

由于《重啟改革議程》這本書討論的主題正是“中國向何處去”，在中共中央對這一問題作出了自己的回答的背景下，本書的出版者決定重印一個新的版本，也就有了新的意義。

從19世紀后期以來，中國曾經(jīng)多次走到歷史的十字路口，需要回答“中國向何處去”的問題。就拿改革開放以后的情況來說，這一“天問”，也已經(jīng)在不同的歷史條件下發(fā)出過多次。只不過這一次是在中國進入富裕、民主、文明、和諧社會的門檻前發(fā)生的，對于這一問題的回答將在很大程度上決定中國是否會陷入權(quán)貴資本主義和中等收入陷阱的泥沼。因此，問題久懸不決，就格外使人感到焦慮。

正如《重啟改革議程》一書所說，中國在20世紀末期建立了社會主義市場經(jīng)濟的初步框架。在這種經(jīng)濟體制下，一方面市場交換成為主要的交易形式，這大大促進了民間創(chuàng)造精神的發(fā)揮，成就了經(jīng)濟的高速度發(fā)展；另一方面，它又還沒有能夠擺脫舊的命令經(jīng)濟體制多方面的影響。甚至市場運作本身，也處于政府的控制和“駕馭”之下。所以，這是一種“半市場、半統(tǒng)制”的過渡性的體制。這種體制存在兩種可能的發(fā)展前途：或者是政府逐漸淡出對微觀經(jīng)濟活動的干預，加強自己在提供公共品方面的職能，逐漸成長為在規(guī)則基礎(chǔ)上運轉(zhuǎn)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟，我把它稱為法治的市場經(jīng)濟；或者是不斷強化政府對市場的控制和干預，不斷加強國有部門的“控制力”，演變?yōu)橥?quán)政府控制經(jīng)濟社會發(fā)展的國家資本主義體制。在中國的社會歷史背景下，十有八九會走上權(quán)貴資本主義的歧途。

在這兩種前途和命運之間，中國應當何去何從？以此為焦點，從本世紀初開始，爆發(fā)了一場席卷全社會的大爭論。

在爭論開始的一段時間里，后一種主張利用大眾對腐敗猖獗感到嚴重不滿，卻對造成這種情勢的深層原因不甚了了的狀況，用一些蠱惑人心的口號把他們引向民粹主義和民族主義的歧途，曾經(jīng)造成了一定的聲勢。一種先被叫作“北京共識”，后來以“中國模式論”聞名的觀點宣稱，20世紀70年代末期以來中國經(jīng)濟發(fā)展之所以能夠取得優(yōu)異成績，根本原因在于中國有一個以強勢政府和國有經(jīng)濟的強力管控為基本特征的政治經(jīng)濟制度，因此能夠“集中力量辦大事”，有力地貫徹國家意志。至于中國社會出現(xiàn)的種種亂象，在這種觀點看來，責任完全不在政府工作“越位、錯位和不在位”（即“管了許多自己不該管和自己管不好的事情，許多政府該管的事情又沒有管，或者沒有管好”），而是由于受到市場力量的掣肘和沖擊，政府對經(jīng)濟和社會的管控還不夠全面和有力。他們由此得出結(jié)論，應當進一步擴大政府的權(quán)力，進一步加強國有企業(yè)對國民經(jīng)濟的控制，進一步強化由強政府、大國企和用海量投資拉動GDP增長的發(fā)展模式。

在《重啟改革議程》一書中，我們力求客觀深入地分析中國30多年改革開放的全過程，探尋造成社會弊病的體制性原因和克服這些弊病的正確路徑。在這種研究中，我們得出了與前述觀點完全相反的結(jié)論。事實說明，改革開放使中國人民的創(chuàng)新精神和創(chuàng)業(yè)才能得以釋放出來才是中國經(jīng)濟能夠保持30多年強勁增長的根本原因。我們深信，面對著由于改革停滯造成的種種社會弊病，只有重啟改革，堅定不移地推進市場化的經(jīng)濟改革和法治化、民主化的政治改革，才是中國的唯一出路。

使我們感到欣慰的是，本書在社會上受到的熱情歡迎表明，成千上萬的讀者與我們心心相印。特別是隨著2011年以后被“中國模式論”者歌頌備至的“高鐵奇跡”“重慶奇跡”等真相的陸續(xù)暴露，威權(quán)發(fā)展主義造成的消極后果的逐步顯現(xiàn)和“中國向何處去”的大辯論走向深入，愈來愈多的人們認識到倒退沒有出路，只有堅定不移地推進改革開放，才能求得國家的長治久安和繁榮昌盛。推進改革，成為普遍的呼聲。

這樣，在有識之士的合力推動下，中共十八大不負眾望，對于“中國向何處去”這一尖銳問題作出了“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革”的明確回答。在經(jīng)濟改革方面，十八大提出，要“堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向”，“處理好政府和市場的關(guān)系”，“更大程度更大范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。在政治改革方面，十八大也重申了中共十六大和十七大關(guān)于“加快推進社會主義民主政治”和“實現(xiàn)國家各項工作法治化”的要求。

當然，宣布決心全面深化改革只是重啟改革的第一步，隨之而來的問題是“改什么”和“怎么改”。如果不能夠制定縝密的改革方案，設(shè)計可行的改革路線圖，那么改革很有可能啟而不動，或者在推進過程中被扭曲變形。針對這個問題，2012年12月的中央經(jīng)濟工作會議要求在2013年“深入研究全面深化改革的頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖和時間表”。

中央經(jīng)濟工作會議以后的一年，官、產(chǎn)、學各界和許多個人，圍繞改革的總體方案設(shè)計展開了積極而熱烈的討論。僅就學界而言，參與的既有體制內(nèi)研究單位，也有民間學術(shù)團體，既有國內(nèi)學者，也有海外專家。這種廣泛參與改革設(shè)計的現(xiàn)象在35年的改革開放史上也是罕見的。他們以問題為導向，對于目前中國社會存在的主要問題進行爬梳剔抉，找出造成這些問題的體制性原因，列出需要改革的項目，然后按照體制的領(lǐng)域開列出需要進行的改革項目清單。

據(jù)統(tǒng)計，共有118份意見和建議匯集到中央。中共中央在2013年4月下旬建立的文件起草組梳理出改革總清單，在廣泛征求各方意見之后，11月舉行的中共十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重要問題的決定》，對2014—2020年期間的改革作出了總體設(shè)計。

首先，《決定》進一步闡明了十八大對政府和市場之間關(guān)系的定位。

正如《重啟改革議程》中所說明的，“中國向何處去”大爭論的核心問題，是政府和市場的關(guān)系在經(jīng)濟和社會發(fā)展中應當如何定位。

習近平總書記在十八屆三中全會上對《決定》所作的說明指出，“進一步處理好政府和市場的關(guān)系，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。《決定》對這個問題做了明確的回答，這就是“要使市場在資源配置中起決定性作用”。

《決定》在強調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的作用的同時，也重申十八大中央委員會《報告》的提法，要求“更好發(fā)揮政府作用”。和十八大《報告》有所不同的是，《決定》沒有停留在“更好發(fā)揮政府作用”的原則上，而是針對過去政府這只“看得見的手”伸得太長、越位過多的情況，對怎樣才叫“更好發(fā)揮政府作用”，即各級政府應該執(zhí)行哪些職能，作出了明確的界定，這就是：“保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”為此，《決定》要求“深化行政審批制度改革”，“市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批”。《決定》還明確提出，“在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單以外的領(lǐng)域”。

第二，《決定》不但態(tài)度鮮明地宣稱“要使市場在資源配置中起決定作用”，而且指出，“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)”，要求通過全面改革，把這個制度基礎(chǔ)建立起來。

顯然，這一決定吸收了經(jīng)濟學的研究成果，對我國現(xiàn)有經(jīng)濟體制的沉疴舊疾開出了正確的藥方。

由于政府的過度干預抑制了市場應有作用的發(fā)揮，中國的現(xiàn)行制度存在一系列嚴重缺陷：一是由于普遍存在的“條（部門）塊（地方）分割”，對市場“切塊、切條、切絲、切末”，造成了市場割據(jù)的形成和市場的“碎片化”；二是沒有對各種市場主體一視同仁地開放，使它們能夠在同等的市場條件下進行公平競爭；三是由于地方保護和行業(yè)壟斷的廣泛存在和反壟斷執(zhí)法軟弱無力，使市場喪失了必不可少的競爭性質(zhì)；四是市場無序，法治未立，不能保證市場交易在規(guī)則的基礎(chǔ)上進行；五是各類市場的發(fā)育程度參差不齊，對于現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展極為重要的要素市場發(fā)育程度尤其低下，嚴重妨礙資源配置效率的提高。

在以上列舉的制度缺陷中，核心的問題是市場缺乏競爭性。自由競爭是市場制度的靈魂。因為只有通過市場的自由競爭，才能夠形成反映資源稀缺程度的價格信號，引導資源流向最有效的地方和形成兼容的激勵機制。近些年來由于政府不斷干預微觀經(jīng)濟活動，使權(quán)力而不是市場成為資源配置的主導力量。失去自由競爭的市場只能是一種貌似市場的“偽市場”。要建立現(xiàn)代的市場經(jīng)濟制度，這個問題必須得到解決。

為了建設(shè)競爭性的市場體系，在過去一年多時間里，官、產(chǎn)、學各界提出需要進行多方面的改革。我在早些時候把它們概括為以下七個方面：（1）明晰市場經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)；（2）確保不同所有制主體的財產(chǎn)權(quán)利得到平等保護，不同所有制企業(yè)能夠平等地取得生產(chǎn)要素；（3）實現(xiàn)商品價格和利率、匯率等要素價格的市場化，“更好發(fā)揮政府作用”；（4）完善競爭政策，消除嚴重妨礙市場運作的地區(qū)保護和行政壟斷；（5）按照“市場能夠辦的交給市場，社會能夠辦的交給社會”的原則，理順政府、市場、社會之間的關(guān)系，禁止各級政府介入營利性活動；（6）克服司法地方化傾向，保證法官獨立行使審判權(quán)，確立法治；（7）禁止以“宏觀調(diào)控”名義對微觀經(jīng)濟活動進行干預，市場監(jiān)管要以事前監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管為主，由實質(zhì)性審批為主轉(zhuǎn)向合規(guī)性監(jiān)管為主。

以上這些改革要求，幾乎在《決定》里都得到了覆蓋。《決定》提出的具體改革的項目多達幾百項，它們都是圍繞著“市場在資源配置中起決定性作用”，“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系”這個總綱部署的。因此，如果綱舉目張，《決定》所要求的改革項目都得到落實，中國的市場經(jīng)濟體制就有望成熟起來，發(fā)揮有效配置資源的決定性作用了。

但是常言道，“知易行難”，設(shè)計總體方案固然不易，實施總體方案更是一場硬仗。

和以前的改革比起來，這次改革的范圍更廣，要求更高，必然會面臨重重障礙和實際困難。阻力和障礙主要來自兩個方面：

一方面，是來自舊意識形態(tài)的阻力和障礙。由于我國在前30年中一直實行蘇聯(lián)體制，從蘇聯(lián)引進的那套理論對中國影響非常深刻。雖然許多年已經(jīng)過去，許多人至今還沒有能夠擺脫那套意識形態(tài)的影響和束縛。

另一方面，是來自既得利益的抵制和阻撓。體制改革意味著利益格局的大調(diào)整。在這種調(diào)整中，以權(quán)謀私的特殊既得利益者必然會千方百計抵制和阻撓。

除了意識形態(tài)和特殊既得利益的阻撓，體制轉(zhuǎn)軌也會遇到一些實際困難。舊體制各環(huán)節(jié)之間雖然也有許多矛盾和不協(xié)調(diào)，但是經(jīng)過多年的運轉(zhuǎn)，它們相互之間多少是互相配合的。當其中某幾個環(huán)節(jié)被改變，原有的體制運作不下去了，于是就會發(fā)生一些實際問題。例如目前全國資產(chǎn)負債表的杠桿率（負債率）過高，一些地方政府長期靠借債度日、靠賣地支撐，一旦實現(xiàn)利率市場化，強化預算硬約束和土地確權(quán)，就會發(fā)生范圍或大或小的償債問題。如何在對資產(chǎn)負債表“消腫”的同時，避免發(fā)生系統(tǒng)性風險，防止對全面深化改革造成障礙，就成為宏觀經(jīng)濟當局的重大課題。

在改革執(zhí)行上的另一個困難是，目前積累起來、需要通過改革加以消解的社會經(jīng)濟問題很多，可以說是“百革待舉”,2014—2020年間需要進行的改革項目多達數(shù)百項。考慮到我們手中能夠用以支持改革的資源是有限的，決不可四面出擊，分散力量。按照過去改革的經(jīng)驗，較好的改革策略，是將改革劃分為若干循序推進的階段，然后根據(jù)各種改革項目的重要性和關(guān)聯(lián)度，篩選出少量關(guān)鍵性的改革項目，組成各個階段的“最小一攬子改革方案”，集中力量打殲滅戰(zhàn)。這樣，各項改革就能夠較快地發(fā)揮協(xié)同效應，提高經(jīng)濟運行的效率，也使大眾能夠直接感受到改革帶來的好處。

總之，我們必須以極大的政治勇氣和智慧來克服這些困難和障礙。一方面，要毫不動搖地捍衛(wèi)改革開放的偉大旗幟，反對向舊體制倒退；另一方面，要提高專業(yè)素養(yǎng)和運作藝術(shù)，去解決體制轉(zhuǎn)軌中的實際困難，促使改革與發(fā)展早日進入相互促進的良性循環(huán)。

中國的改革從一開始就是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。新一輪改革更是強調(diào)要以重大問題為導向，抓住關(guān)鍵問題進行研究思考，著力推動解決中國面臨的突出矛盾和問題。現(xiàn)在，這一輪改革已經(jīng)啟動。我們希望，《重啟改革議程》這本著重剖析中國面臨的社會經(jīng)濟問題和探求救治之道的對話錄，對于走好下一步改革征程有所幫助。

吳敬璉 馬國川

2014年3月12日