當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)面臨的新挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)之策

蒲 實(shí) 1

【導(dǎo)語】“ 十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)決勝階段。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，“十三五”期間，全力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)。要充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，貫徹精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制和模式，采取超常規(guī)措施，加大扶貧攻堅(jiān)力度，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。全面建成小康社會(huì)目標(biāo)能不能如期實(shí)現(xiàn)，很大程度上要看扶貧攻堅(jiān)工作開展的情況。

在五大發(fā)展理念引領(lǐng)下，當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)取得顯著進(jìn)展，但是，作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，精準(zhǔn)扶貧在推進(jìn)過程中必然面臨一系列新舊問題交織形成的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。近期，我們深入四川秦巴山區(qū)、涼山彝區(qū)、高原藏區(qū)等集中連片區(qū)的多個(gè)貧困縣，通過入戶調(diào)查、專題座談等方式了解和把握精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，以期在深入剖析主要成因的基礎(chǔ)上提出解決問題的對(duì)策建議。

一、精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)面臨新的挑戰(zhàn)

調(diào)查顯示，當(dāng)前各地精準(zhǔn)扶貧工作動(dòng)員充分、參與廣泛、責(zé)任明確、措施具體，對(duì)于矯正傳統(tǒng)扶貧模式粗放低效的突出問題成效顯著。但同時(shí)必須清醒地認(rèn)識(shí)到，由于多種復(fù)雜因素的影響和制約，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)仍然存在一系列需要引起足夠重視的問題和矛盾，亟待通過機(jī)制完善和政策調(diào)整加以解決。通過多地實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以下五方面問題需要高度關(guān)注。

（一）精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)存在識(shí)別誤差

精確瞄準(zhǔn)扶持對(duì)象是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的首要任務(wù)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地不同程度上仍然存在“瞄而不準(zhǔn)”的問題。在近期進(jìn)行的建檔立卡貧困戶“回頭看”工作中，有的地區(qū)因識(shí)別不準(zhǔn)調(diào)整貧困戶的比重超過20%，由此可見精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象問題尚未很好地解決。究其原因，一是人為因素?cái)U(kuò)大扶貧面。隨著精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)貧困戶幫扶力度的增大，對(duì)農(nóng)戶的吸引力也隨之增強(qiáng)。為獲取貧困戶資格，部分非真正貧困的農(nóng)戶通過隱瞞、轉(zhuǎn)移等手段降低家庭收入，甚至出現(xiàn)了與父母分戶以降低人均收入的現(xiàn)象。無序爭(zhēng)奪和擠占貧困戶指標(biāo)顯著降低了扶貧資源利用的有效性。民主評(píng)議“走過場(chǎng)”、表決“隨大流”等情況時(shí)有發(fā)生。家族或大姓因素對(duì)貧困對(duì)象的確定有很大影響。二是貧困識(shí)別存在“分配制”現(xiàn)象。在仍處于整體性貧困狀態(tài)的地區(qū)，村內(nèi)多數(shù)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況非常接近，在評(píng)定貧困戶時(shí)，很難區(qū)分不同家庭的實(shí)際貧困程度。一些貧困村以扶貧資源平均分配的方式應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別難的問題，貧困戶的扶持資源由各個(gè)農(nóng)戶“輪流坐莊”或“共同分享”。這種因地域因素導(dǎo)致的識(shí)別誤差，不僅降低了扶貧資源利用效率，而且在一定程度上強(qiáng)化了部分農(nóng)戶的“福利依賴”。

（二）干部駐村幫扶機(jī)制運(yùn)行面臨現(xiàn)實(shí)困難

干部駐村幫扶是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要機(jī)制創(chuàng)新，但在實(shí)踐運(yùn)行中，這一機(jī)制仍存在三個(gè)方面值得重視的問題：一是駐村幫扶干部選派工作存在不足。調(diào)研顯示，派駐過程中存在被動(dòng)行政性指派、身份性限制、選派針對(duì)性不強(qiáng)的問題，導(dǎo)致派駐干部面臨經(jīng)驗(yàn)不足、工作技能與扶貧工作要求錯(cuò)位等窘境。另外，駐村幫扶中區(qū)域性選派壓力突出，在貧困較嚴(yán)重的高寒山區(qū)和民族地區(qū)，干部職數(shù)比例相對(duì)較低而貧困村數(shù)量較多，從而造成駐村幫扶人員選派上出現(xiàn)區(qū)域性需求與供給嚴(yán)重失衡的壓力。二是幫扶部門的差異導(dǎo)致扶貧資源配置不均衡。干部派出部門可調(diào)動(dòng)的扶貧資源在很大程度上決定了對(duì)口幫扶村能夠獲得的外部支持強(qiáng)度，從而也影響到駐村干部的工作績(jī)效。另外，幫扶資源的不均衡也使不同貧困村和貧困戶之間因簡(jiǎn)單攀比而產(chǎn)生新的矛盾，進(jìn)而對(duì)駐村幫扶工作產(chǎn)生不同看法。三是干部駐村幫扶考核機(jī)制不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前各地對(duì)駐村幫扶工作缺乏有效的考評(píng)辦法，有的地區(qū)單純以干部是否長期駐扎在村作為衡量其工作績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，使得駐村干部只能固守在村、活動(dòng)在戶，作為外來幫扶者具有廣泛社會(huì)聯(lián)系的優(yōu)勢(shì)難以體現(xiàn)。另外，對(duì)于考核不合格的駐村干部，尚未形成細(xì)化和常態(tài)化的解決措施，未能構(gòu)建規(guī)范有序的“召回”機(jī)制。

（三）貧困農(nóng)戶主動(dòng)參與和互助合作明顯不足

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，必須充分發(fā)揮貧困農(nóng)戶的主體作用。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，扶貧項(xiàng)目的貧困農(nóng)戶參與度仍然較低：一是貧困戶的需求難以向扶貧實(shí)施主體表達(dá)，導(dǎo)致扶貧資源供給與需求不匹配。一些干部仍然習(xí)慣于大包大攬、包辦代替，有的甚至搞強(qiáng)迫命令。在一些山區(qū)，貧困農(nóng)戶基于自身基礎(chǔ)普遍希望發(fā)展養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等熟悉的養(yǎng)殖業(yè)，但地方政府要求將水果、蔬菜或鄉(xiāng)村旅游作為產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，由于缺乏相應(yīng)的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，許多貧困戶不愿或難以參與。例如一個(gè)貧困村，去年上級(jí)給了45萬元扶貧資金，村里統(tǒng)一給54戶貧困戶蓋了牛棚，走訪了幾戶貧困戶發(fā)現(xiàn)，蓋的都是牛棚，養(yǎng)的卻各不相同,有養(yǎng)牛的，有養(yǎng)羊的，有養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨、養(yǎng)兔的。二是貧困農(nóng)戶能力難以與投入到戶的扶貧項(xiàng)目相匹配。在扶貧資源投入精準(zhǔn)到戶的要求下，部分地區(qū)直接將扶貧項(xiàng)目投入分解到各個(gè)貧困戶，如將果樹苗、牲畜等均分到各戶，但由于缺少經(jīng)驗(yàn)，加之產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目需要配套投入，導(dǎo)致貧困戶因能力不足而難以參與，即便勉強(qiáng)參與，也常常以失敗告終。另外，由于過于強(qiáng)調(diào)扶貧資源精準(zhǔn)到戶，忽視了農(nóng)戶間合作機(jī)制的建立。

（四）扶貧資金縣級(jí)整合機(jī)制不健全

一是財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金整合缺乏實(shí)施細(xì)則，縣級(jí)資金整合效率低下。雖然多數(shù)專項(xiàng)扶貧資金的管理權(quán)已經(jīng)下放到縣一級(jí)，但不同渠道的項(xiàng)目資金在審批、撥付、管理、驗(yàn)收等程序要求上存在較大差異，加之缺乏實(shí)施細(xì)則和明確的權(quán)責(zé)界定，致使項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、資源分散投入的問題突出。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分高山、二半山區(qū)村莊因農(nóng)戶自發(fā)搬遷實(shí)際已成“空村”，但根據(jù)規(guī)劃，通村道路等建設(shè)項(xiàng)目仍在實(shí)施，造成了極大的浪費(fèi)。二是行業(yè)扶貧資金缺乏基礎(chǔ)性的整合制度和平臺(tái)，依然呈現(xiàn)“各自為政，自主管理”的散亂局面。各行業(yè)部門自身職能定位與扶貧開發(fā)之間界定不清，扶貧開發(fā)規(guī)劃與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃不能有效匹配。同時(shí)，行業(yè)與行業(yè)之間、行業(yè)與縣級(jí)部門之間的溝通機(jī)制缺失。分散化的資金和項(xiàng)目管理方式使行業(yè)扶貧資源“交叉重疊、低效配置”問題尤為突出。一方面，縣級(jí)部門資金整合能力不足導(dǎo)致貧困地區(qū)大量扶貧資金賬面累積；另一方面，許多貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目運(yùn)行卻嚴(yán)重缺乏資金。

（五）脫貧目標(biāo)壓力下的短期化行為顯現(xiàn)

扶貧開發(fā)工作進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期，大部分地區(qū)都在決戰(zhàn)決勝，努力攻堅(jiān)，同時(shí)一些短期化行為也有所表現(xiàn)。一是扶貧任務(wù)累加，減貧標(biāo)準(zhǔn)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量。一些地方政府下達(dá)脫貧目標(biāo)任務(wù)時(shí)層層加碼，制定脫貧時(shí)間冒進(jìn)提前。由于扶貧工作任務(wù)重、時(shí)間短，有的基層政府甚至以非正常方式完成年度脫貧任務(wù)，如只要享受了新村建設(shè)補(bǔ)貼等惠民政策的貧困戶，統(tǒng)一無條件率先“摘帽”，結(jié)果導(dǎo)致部分農(nóng)戶剛剛評(píng)為貧困戶，還未獲得任何幫扶和實(shí)質(zhì)性發(fā)展就已經(jīng)“被脫貧”。二是扶貧手段簡(jiǎn)單，重物質(zhì)投入輕能力建設(shè)。為按時(shí)完成扶貧任務(wù)，大多以短期成效顯著的物質(zhì)投入式幫扶為主要手段，向?qū)谪毨艟杩罹栉?。單純地將資金投入比重作為“一刀切”考核目標(biāo)，忽視貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)、實(shí)用專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)及人力資源和社會(huì)資源的引入，扶貧與扶智未能有效結(jié)合。三是扶貧主體單一，重行政手段輕市場(chǎng)機(jī)制。在簡(jiǎn)單化的壓力傳導(dǎo)下，各地政府更加強(qiáng)化其在扶貧開發(fā)中的主導(dǎo)地位，過度的大包大攬?jiān)斐蓪?duì)市場(chǎng)機(jī)制的排斥，甚至弱化貧困社區(qū)的自我持續(xù)發(fā)展能力。

二、校正精準(zhǔn)扶貧偏差需要政策創(chuàng)新

當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)正處于關(guān)鍵時(shí)期，必須在已經(jīng)取得重要進(jìn)展的基礎(chǔ)上，針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)問題，通過更廣泛、更深層的政策創(chuàng)新完成扶貧方式和手段的徹底轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)全面完成精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)任務(wù)的更有效支撐。為此，提出如下對(duì)策建議。

（一）完善貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制

一是完善以基層民主評(píng)議與量化指標(biāo)評(píng)估有效結(jié)合的貧困人口識(shí)別機(jī)制，建立確認(rèn)貧困戶的多維指標(biāo)體系和規(guī)范程序，減少村民大會(huì)民主評(píng)議中的主觀性和人情偏向。二是以適度的財(cái)政支持引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與貧困戶前期評(píng)定及后期監(jiān)督，強(qiáng)化利益激勵(lì)和責(zé)任約束。三是引入外部專家運(yùn)用快速評(píng)估等方法進(jìn)行定期或不定期的外部監(jiān)測(cè)，同時(shí)暢通舉報(bào)渠道，加強(qiáng)對(duì)惡意騙取扶貧資源行為的處置力度。四是在貧困分布較廣、貧困農(nóng)戶之間經(jīng)濟(jì)差距較小的特殊貧困地區(qū)，探索建立瞄準(zhǔn)到戶與整體幫扶相結(jié)合的貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制。

（二）優(yōu)化駐村干部幫扶機(jī)制

一是在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、進(jìn)一步明確和落實(shí)干部駐村幫扶工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，探索建立開放式的駐村幫扶人員選派機(jī)制，取消或放寬對(duì)駐村幫扶人員的身份及年齡限制，特別是大力鼓勵(lì)有經(jīng)驗(yàn)、有意愿的離退休干部、科研人員等參與駐村幫扶。二是建立貧困村實(shí)際需求與幫扶人員實(shí)際情況相結(jié)合的雙向選擇機(jī)制。三是加快完善對(duì)駐村幫扶干部的評(píng)價(jià)考核和“召回”制度。

（三）積極推進(jìn)貧困農(nóng)戶的主動(dòng)參與和互助合作

精準(zhǔn)扶貧必須充分強(qiáng)化貧困農(nóng)戶主體地位，以加強(qiáng)互助合作為基礎(chǔ)增強(qiáng)其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。一是構(gòu)建貧困農(nóng)戶自主參與的內(nèi)生機(jī)制，使其能夠充分表達(dá)利益訴求，特別是要提高扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施、管理等全過程的貧困群體參與度。二是探索創(chuàng)新貧困農(nóng)戶之間的合作互助機(jī)制，鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶自主合作、資源共享。三是探索建立先富戶、脫貧戶與貧困戶之間的合作幫扶機(jī)制，通過政策激勵(lì)發(fā)揮先脫貧戶對(duì)貧困戶的示范帶動(dòng)作用。四是充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)在扶貧開發(fā)中的作用，將精準(zhǔn)扶貧工作與完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)貧困村專業(yè)合作社、資金互助社等合作組織發(fā)展。

（四）加快搭建縣級(jí)扶貧資金整合平臺(tái)

一是盡快出臺(tái)指導(dǎo)性政策，明確縣級(jí)整合財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的權(quán)限和職責(zé)范圍。二是探索建立行業(yè)扶貧資金的縣級(jí)整合制度，加快完善扶貧項(xiàng)目資金公示公告制度和違規(guī)使用責(zé)任追究制度，支持社會(huì)輿論監(jiān)督。三是探索梯度扶持、拉開檔次的扶貧資金使用辦法，既要針對(duì)最貧困農(nóng)戶，也要重視貧困村的整體脫貧。

（五）創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧的長效機(jī)制

一是合理分解減貧任務(wù)，建立以脫貧人口數(shù)量、貧困人口收入增加幅度、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況等為內(nèi)容的扶貧工作績(jī)效考核綜合指標(biāo)體系。二是建立能夠持續(xù)運(yùn)行和持續(xù)帶動(dòng)脫貧的扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制。三是建立短期效果與長期目標(biāo)相結(jié)合的項(xiàng)目驗(yàn)收制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目可持續(xù)性和長期實(shí)際減貧效果的目標(biāo)考核。四是切實(shí)強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督，構(gòu)建常態(tài)化的督察機(jī)制，確保各類扶貧項(xiàng)目能夠依法合規(guī)運(yùn)行。

【參考文獻(xiàn)】

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