構建和完善全面深化改革的推進機制

魏加寧 王瑩瑩 陳 波 1

【導語】自黨的十八大以來，全面深化改革開局良好。然而在推進方式上，仍有一些需要改進之處，如改革的重點尚待進一步突出，改革的頂層設計與基層創新之間還需加強良性互動等。改革的實踐表明，當改革方案推出后，改革的方法論和推進方式將決定改革的成敗。本文結合我國改革開放30多年來的成功經驗，提出要構建和完善全面深化改革的推進機制。

新一輪全面深化改革的推進正面臨前所未有的挑戰，如何在繼承并發揚1978年以來中國改革的成功經驗、吸取過去某些領域改革長期不見成效甚至逆向而動的教訓的前提下，探索建立適合本輪全面深化改革的新的推進方式，關乎改革的最終走向。

一、強化改革領導小組的頂層設計和總體協調作用

歷史經驗表明，當改革進入重大利益格局調整的關鍵時期，由一個能以國家和人民整體利益為重，能夠深刻理解改革戰略意義的“超部門”的改革中樞機構來負責頂層設計和總體協調，對于改革的成敗至關重要。

（一）機構設置

中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實，下設經濟體制和生態文明體制、民主法制、文化體制、社會體制、黨的建設制度、紀律檢查體制6個改革專項小組。中央全面深化改革領導小組習近平總書記任組長，政治局常委李克強、劉云山、張高麗任副組長，中央全面深化改革領導組是改革的最高領導機構。

建議提高6個專項小組的權威性和政治地位，以使其能夠有效地協調國務院及相關部門，制定更加超脫于部門利益的改革方案，能更有效地督促相關部門落實改革方案。

建議設立改革專家委員會，作為改革領導小組的常設咨詢機構，并吸收相關領域的專業型專家與戰略型專家作為專職顧問，以加強改革的專業化咨詢工作。

（二）強化改革領導小組職能

1.牽頭改革方案的設計

建議由各改革領導小組主導各領域改革方案從設計、征求意見、修改到正式出臺的全過程，統籌整合部門、智庫、業界人士、專家學者等資源在同一平臺上，在保證話語權平等的前提下，進行充分討論和溝通，相關政府部門可以參與討論，但不應作為設計方案的主體，以此來防止部門利益誤導改革方向；更客觀、科學、專業地判斷分析改革的成本與收益、風險與困難，改變過去那種過度依賴部門主導改革方案的運作機制，避免出現改革方案因部門扯皮而“難產”，或對實質性問題加以回避的“逃避式改革”。

2.統籌協調改革的推進實施

改革領導小組負責改革的頂層設計工作，對每一項重要改革都應做好總體部署，牽頭啟動配套改革如人事制度改革、政府機構改革等。從全局上把握改革的總體進程，制定改革時間表，擬定改革路線圖，明確各項改革的階段性目標和總體目標，及時啟動各項改革的預評估、執行評估及事后評估工作。處理好促改革與穩增長之間的關系，統籌安排各項改革的節奏、力度、次序及其彼此間的配合。統籌協調全局利益和部門利益、中央利益和地方利益、政府任期政績要求和國家長遠發展之間的關系，將部門利益、地方利益和政府任期政績考核納入國家長遠發展和全局戰略中進行考量。

3.建立暢通的信息發布和反饋機制

建立有關改革的信息定期發布制度，就改革相關信息進行權威發布，如改革方案的正式啟動、改革效果的預評估、改革的最新進展、對受質疑問題的及時回應等，以正確引導社會公眾建立合理的改革預期。建立多種渠道和信息反饋機制，直接了解改革的實施情況和遇到的困難，包括政府內部溝通渠道、高層領導直接參與的專家座談會、網絡互動交流、定期問卷調查等，廣泛收集整理社會各界意見，尤其要高度關注那些政治影響力小但為數眾多的農民、工人、農民工等社會群體對改革方案、措施、成效等方面的意見和建議。

4.統籌推進改革試點工作

一方面，可以通過全面深化改革領導小組辦公室將改革試點工作統籌到國家層面加以協調，減少“地方協調中央”的改革倒置現象；另一方面，通過對改革試點經驗的及時總結，進一步明確改革試點的本質是為國家的改革全局服務，而非為地方或局部利益服務，避免自貿試驗區改革試點工作的碎片化，使改革試點工作更規范、更具標桿性質和示范效應。

此外，作為改革的頂層設計機構，全面深化改革領導小組辦公室應在統一的框架下，將頂層設計和基層創新有機結合起來，充分傾聽基層民眾和專家學者的改革訴求和改革建議，科學識別基層改革創新實踐中哪些是不合法但合情合理符合時代發展的探索，哪些是不合法但能滿足地方局部利益而有可能損害全局利益的探索，以便及時、正確地吸納基層探索的可復制、可推廣的成功經驗并將其納入改革的整體規劃。

二、充分發揮智庫在改革不同階段的評估作用

目前，我國的智庫發展已呈現出百花齊放、百家爭鳴的盛況，官方智庫、半官方智庫、民間智庫，分別從不同視角就改革的方方面面提出不同的方案設計和政策建議。但是智庫在改革推進過程中所發揮的作用，遠非事后的“政策解讀”，而應當更多的是改革方案的事前評估和改革方案實施效果的第三方評估。智庫作為政府決策部門與學術界、產業界和社會公眾之間溝通的橋梁和紐帶，應積極參與到改革方案形成的博弈過程中。因此，在新一輪改革過程中，應當高度重視發揮智庫在改革不同階段的積極作用。

改革實施前，智庫可通過對前瞻性問題開展預研究，從理論上探索改革的方向及路徑；就改革的相關專題，開展廣泛的學術討論，并以自身機構及專家學者的影響力，引導改革共識的形成，在全社會范圍內營造出有利于改革的良好氛圍；積極參與相應領域改革方案的討論與設計，影響改革的走向和思路。開展改革預評估工作，對改革方案進行經濟效果評估、社會效果評估，以及風險預警評估等。

改革實施過程中，各類智庫可以為改革方案的順利推進和落實提供全程智力支持。開展改革執行效果的第三方評估，以專業、中立的身份配合改革領導小組協調各方關系，減小改革阻力；深入開展調查研究，廣泛收集、及時反饋改革的實施情況，并對改革方案及時提出修正建議。

改革實施后，各類智庫可從不同角度以第三方評估機構的身份對改革經驗教訓進行系統分析與客觀總結，全面反思改革的成敗，借助學術交流平臺將改革成果積極向外宣傳推廣，并為下一輪改革的推進進行預備性研究。

三、加強人大和政協對改革的績效評估與監督檢查作用

“依法改革”要求各級人大更有作為，強化其立法職能：一方面通過開放、高效的立法授權為改革提供法理依據；另一方面要針對行政行為和兩高司法解釋啟動違憲審查。為避免立法和修法時限所導致的改革延誤，應盡快研究完善人大立法與授權制度，適時啟動立法和修法程序，實現以法制軌道協調重大利益，用法律手段推進改革的改革推進方式。改革開放之初遺留下來的部門立法又執法的問題，一定程度上導致了政府權力部門化。在此輪全面深化改革中，應堅決徹底地將立法權全部收歸人大，使立法權和執法權完全分開，從機制上確保政府權力無法亂用。

與此同時，在強化人大立法作用過程中，人大內部也應隨之進行必要的調整和改革。在人員結構上，加快推進人大常委的年輕化、專職化、專業化，人大常委應由法律、經濟、金融等領域的專業人士擔任專職常委會委員，人大的專職工作人員也要保證其具有一定的法律素養。盡快建立與改革相關的法律顧問委員會，吸收法學界人士為人大常務委員會提供專業咨詢與培訓服務。完善人大及其常委會的會期制度，增加會期頻率，加快立法進程。實行開門搞改革，將擬訂的改革方案草案在人大會議進行充分討論，以使部門利益無所遁形。推行立法旁聽制度和立法助理制度，建立改革相關立法的聽證制度，疏通民意表達機制，為各方利益團體提供相互制衡、博弈的平臺。公開立法進程，每部法律的制定都應向社會開放，在確定的期限內，充分聽取并吸納社會公眾、專家學者及相關部門的意見與建議，通過立法形成改革的最大公約數，最終做到用法律約束公權力，在法律框架內推動改革。

此外，在改革推進過程中，各級人大應監督各級政府是否在切實落實改革方案及推進改革進程，并以權威、客觀、中立的第三方立場對改革方案的執行情況和實施成效進行評估和考核。為在改革推進過程中切實發揮作用，建議各級政協建立改革專項咨詢小組，統籌各項改革議題的相關咨詢工作。在事關改革的重大問題的調研、論證過程中，切實發揮政協委員的作用；進一步完善參政議政成果采納落實機制，使政協在改革推進過程中發揮更加積極的作用，監督各項改革方案的落實；改進政協委員產生機制，真正把代表性強、具有改革意識、議政水平高、群眾認可、德才兼備的優秀人士吸收到政協委員的隊伍中來；積極宣傳改革的大政方針，引導群眾支持和參與改革，正確對待新形勢下改革帶來的利益格局調整，為改革發展添助力、增合力

四、健全事前、事中、事后的改革評估機制

改革的政策評估機制大體可以分為改革的方案評估、執行評估、事后評估3個環節。通過改革政策評估平臺，可促使改革政策涉及的政府部門、業界、專家學者及社會公眾等利益相關方，通過正式渠道來表達政策訴求和決策建議，全面提升社會各界參與政策事務的深度和積極性，從而避免出現改革決策“一言堂”，改革方案“閉門造車”等現象，進一步杜絕局部利益凌駕于改革利益共同體的公共利益之上的現象。

為增強改革評估的權威性、有效性，可將改革評估機制的統籌與規劃作為一項職能整體納入到全面深化改革領導小組辦公室的管理體系之下，由全面深化改革領導小組辦公室牽頭構建改革政策評估工作開展的整體框架，制定運行規則、保障機制及配套管理辦法。先由全面深化改革領導小組辦公室確立評估工作在改革推進過程中的重要性、必要性和強制性，逐步使改革評估工作程序化、評估主體權責化、評估要求制度化、評估技術規范化，并在時機成熟時完成法制化過程。

為確保改革評估工作更具時效性、科學性、可參考性，評估工作包含以下3種模式。

（1）全面深化改革領導小組辦公室主導的改革評估

改革領導小組辦公室可就決策層關注的重大事項、突發事項、調研發現或基層反饋的事項等不定期地開展相關評估工作，可自行組建評估專家委員會，也可邀請第三方評估機構來開展評估工作，評估結果主要供高層決策參考，不做強制性公開。此項下的評估經費應由全面深化改革領導小組辦公室從本機構預算經費中劃撥。

（2）改革實施主體主導的自評估

此類評估以改革實施主體為單位，包括部委、各級政府、國有企業等，定期就本領域或本轄區、本單位內的改革實施情況進行預評估、執行評估和事后評估。評估報告結果應及時向上一級主管部門匯報，并在官網或其他媒體上及時發布。采取邀請第三方評估機構或自行組織評估專家委員會的評估方式均可，此項下的評估經費應自行負擔。

（3）改革監督部門委托的第三方評估

由改革監督部門委托的第三方評估是改革政策評估體系的主體，第三方評估最終得出的結論將是改革決策者對政府部門業績考核的重要參考，是對改革推進過程中形成有效的試錯和糾偏機制、不改革者的問責機制的基礎。這類評估以領域（如財稅改革領域）或行政區劃（如省）為單位開展，由改革領導監督部門整體規劃評估啟動實施的時間。為使第三方評估結論更具權威性、獨立性和中立性，從評估機構的篩選到評估過程的啟動再到評估結論的出臺，都應全程引入公眾監督，評估過程透明，程序公開，保證公眾對于改革政策評估過程的知情權。第三方評估機構篩選確定后，應由被評估單位的上一級人大或政府授權。例如，評估財稅領域改革的第三方評估機構應由改革監督部門委托、授權，評估經費應由監督部門的財政專項資金支持；評估財稅領域改革的經費由中央財政專項經費支持，評估市一級相關領域改革由省一級專項財政經費支持，各級政府須尊重評估結果，不得擅自干涉評估工作，評估報告需逐層匯報各級人大及主管部門，同時上交改革領導監督部門，并就可公開的內容及時對外發布。

五、完善干部的選拔任用機制

（一）建立干部資源中轉站

當前，政府大幅度取消或下放審批權，這項工作還在持續大力推進。一些部門里的相關人員可能面臨轉崗。應當意識到這些干部中也有一些有可能成為推進改革的干部資源。其中優秀人才可以在其他部門找到自己的位置，實現一部分干部更替。建立干部資源中轉站就是讓面臨轉崗的干部在找到自己位置之前有一個可以提高并充實自己的地方。

（二）實施大規模培訓

為改革準備干部資源所做的培訓，不僅是讓參加培訓的人獲得知識更新和能力提升，更重要的作用是要為參加培訓的人將來在新工作崗位推進改革提供全面的支持。這種培訓不僅要讓在崗的干部接受培訓，也要為中轉站里的干部進行培訓。

（三）切實嚴格執行獎懲淘汰制度

現行的干部人事制度已經明確了獎懲淘汰制度，但在實際工作中鮮有執行者。只有切實嚴格執行獎懲淘汰制度，才能讓干部流動起來，才能讓更優秀的人才有機會找到更適合的崗位。

（四）建立順暢的干部對調機制

當前改革的激勵機制存在一些不合理、不科學的地方。在一些地方試點性的改革中，改革一旦成功，便主要是地方干部的政績；但一旦失敗，風險就可能由中央部門的干部承擔。這種風險與收益的不對稱性，使得改革的激勵機制被扭曲，導致改革的推進動力不足。

因此，為避免部門利益和局部利益阻礙改革的推進，有必要建立順暢的中央部門與地方政府之間的干部對調機制。一方面，使中央部門的干部能夠更多地了解地方的具體情況，也使得地方干部能夠更多地體會中央部門工作需要考慮的全局復雜性，從而促進中央干部與地方干部能夠換位思考，共同努力推進改革；另一方面，也可以有效地克服目前存在的改革激勵機制不相容問題，給改革以充足的推進動力。

六、構建高效順暢的溝通機制

在新一輪全面改革推進過程中，想要由過去完全政府主導下的單一行政手段推動的運動式改革模式，順利過渡到由政府與社會公眾在改革中形成的利益共同體聯合主導的以經濟、法律、行政、市場等多元手段推動的系統性改革模式，積極搭建溝通的平臺，以多種渠道和不同形式開展常態化的、高效順暢的溝通，促成改革利益共同體內部的良性互動，無疑是至關重要的一步。

（一）樹立改革的溝通意識

在當今的社會環境下，不僅僅是政府機構、行政單位在政策制定和執行過程中缺乏必要的溝通意識，社會公眾在表達利益訴求時也很少采用溝通的方式。因為缺乏有效的溝通機制，合理利益表達、正常施加壓力和良性社會博弈便無法在可控范圍內得到實現，這在某種程度上也是一些社會矛盾激化的重要成因之一。新一輪全面深化改革面臨著更大范圍內的利益再分配，因而在充分總結過往經驗教訓的基礎上，設計溝通戰略、搭建溝通平臺、普及溝通意識，對促成改革共識的達成、降低改革的摩擦成本、有效解決改革過程中的利益爭端、減小改革的阻力都是十分重要的。也只有在保證溝通高效順暢的基礎上，改革利益共同體才能避免內耗，實現有機運轉。

（二）構建改革的溝通機制

改革的溝通渠道可劃分為正式渠道、半正式渠道和非正式渠道。正式的溝通渠道，例如每年召開的“兩會”是我國最重要的民意表達機制，應督促與會代表不辱使命，積極利用兩會的平臺開展改革相關的討論、質詢與溝通，充分釋放民意。官方、半官方智庫機構可以在改革的半正式溝通渠道中發揮橋梁和紐帶的作用。智庫擁有專業性背景、不牽涉任何行政審批權，具有一定的獨立性和中立性，它可以成為搭建部門與部門之間、各級政府之間、政府與企事業單位之間、政府與社會公眾之間、社會公眾與社會公眾之間等不同利益群體的溝通交流渠道，并通過自身對改革的全程參與、外部監督、第三方評估等行為，將溝通結論最終形成對改革決策的影響。改革的非正式溝通渠道更為多元，如可通過社交媒體公共號、政府官網的專區直接交流，就改革的相關事宜在傳統媒體如電視、報紙雜志開展公開辯論，在網絡媒體如論壇、門戶網站開展互動討論等等。溝通渠道的多元化、網絡化將有效降低信息不對稱、信息傳播失真等所帶來的改革形勢誤判。

七、健全改革的利益協調機制

隨著改革進入攻堅區，“帕累托改進式”的增量改革已經越來越少，在新的利益關系重大調整和利益格局重新洗牌的過程中，必然有人受益，有人受損，有人短期受益長期受損，有人短期受損長期受益，不同利益群體受益或受損程度也會有所區別。面對復雜的利益格局，如何在法律框架下，在保證民主和程序正當性的基礎上促成各方利益團體通過溝通平臺進行博弈、談判并最終達成妥協，建立改革的利益協調機制并切實發揮實效至關重要。為保證改革利益協調機制的權威性、法制性和公正性，可考慮由代表改革利益共同體公共利益的全面深化改革領導小組辦公室牽頭，以嚴格遵循法律為基本原則，將改革評估結論、實地調研、有效信息反饋等作為主要參考，借助于官方、半官方及民間搭建的溝通平臺，促成各方利益代表就利益分割、補償條件等達成一致，最大限度地減少改革的實施成本和摩擦成本。

（一）做好改革的經濟社會效應評估

建立科學合理的利益協調機制，首要的是全面深化改革領導小組及其辦公室應及時啟動改革預評估，邀請多家第三方評估機構分別從不同層面對各個既得利益集團與權力的結合程度、占有資源的程度、代言人、規模與影響力、利益訴求及表現、隔閡與差異、相互關聯度等因素進行全面、科學、客觀的綜合評估。改革領導小組及其辦公室將依托全面審計、評估結論、實地調研等多種手段獲取有效信息，從而基本形成對既得利益集團規模和影響力的認知與判斷，并在此基礎上對這些利益形式進行分類，將其分別歸入白色清單（合法收益）、灰色清單（未界定收益）、黑色清單（非法收益），針對不同清單提供有針對性的應對策略供改革決策層參考。

（二）分類規范不同的利益形式

從分類來看，首先，針對白色清單的合法收益。如在某些領域的改革過程中，涉及對這些利益的重新切割和布局，應借助于各類溝通平臺，就利益重組帶來的損失、回報、處置方式等進行充分、有效的討論、談判和協商，遵照相關法律規定和運行程序，確定最終的贖買方式和價格，給予改革的利益受損者公平、合理的補償。其次，針對灰色名單的未界定收益。這類收益往往基于機制體制漏洞或監管缺位、缺乏權力制衡而產生，如政府部門利益、壟斷國企利益、帶有原罪性質或來源無法界定的企業資金等，針對這類收益的最有效解決辦法是加快對灰色清單的范圍界定。最后，針對黑色清單的非法收益。應將其置于陽光下，并依據各項法律規定予以沒收處理，并對獲取這些收益的既得利益者進行依法懲戒。

（三）考慮設立改革基金，建立利益補償機制

當前，要順利推進改革，可考慮設立一些改革基金，為利益受損者建立利益補償機制，以減小改革阻力，分散改革風險。