中央銀行需要地方分行嗎

盡管中央銀行的貨幣政策需要集中制定，統一執行，但是，對于一個大國來說，由于各個地區經濟結構和經濟發展水平的差異等因素，各地對貨幣政策沖擊的反應出現了較大的差異性，貨幣政策對于不同地區將會出現不同的政策“效力”，這直接關系到貨幣政策目標的實現。中國是一個發展中的大國，各地之間的經濟發展程度差異很大、金融市場仍然存在地方性的分割、各地的對外經濟開放程度不同，這些因素均說明，中國的貨幣政策可能更需要關注對各地影響的差異。

如何才能在央行貨幣政策的制定和執行過程中更好地照顧到地方經濟的差異？從美聯儲的經驗可以看出，通過設立地方分行并允許地方分行參與貨幣政策的制定、對于中央銀行更好地掌握信息、提高貨幣政策的信譽、增加貨幣政策有效性能夠起到積極的作用。

美國聯邦儲備體系（Federal Reserve System, Fed）是美國的中央銀行，由聯邦儲備委員會、顧問與咨詢委員會、12家地區儲備銀行及其分支機構和眾多會員商業銀行組成。對于貨幣政策制定至關重要的是聯邦公開市場委員會（Federal Open Market Committee, FOMC）。FOMC平均6周開一次會，出席會議的包括7個美聯儲理事會成員、12個地區儲備銀行的行長以及研究部的主管和其他人員。地方儲備銀行的行長在這些會議上不僅要陳述自己對本地經濟、全國經濟和貨幣政策的觀點，而且要對利率政策進行投票（紐約儲備銀行行長是公開市場委員會的固定委員，其他11個地方儲備銀行輪流參與貨幣政策的投票）。

在美聯儲建立之前，美國金融體系處于動蕩和混亂之中。1907年爆發的金融危機是導致美國中央銀行體制改革的導火索，但是最終出臺的方案卻是在主張集權派和主張分權派之間的妥協。妥協的方案是戲劇性的。當時的一個參議員約翰·沙弗羅思提出，任何銀行和地區儲備銀行的距離不應該超過一夜火車的路程，以保證某家銀行在被擠兌的時候，可以乘火車迅速趕到地區儲備銀行，獲得資金支持，防止第二天可能發生的擠兌恐慌。據此，美聯儲組織委員會決定建立12個地區儲備銀行。

從美聯儲的實踐來看，地區儲備銀行在貨幣政策中的作用主要體現在以下幾個方面：

1．貨幣政策的制定者。首先，地方儲備銀行向美聯儲理事會和公開市場委員會提交各自地區的經濟發展報告（Beige Books）。這里面的地區信息是非常重要的，它是各個地區經濟發展狀況的反映，也是儲備銀行、銀行家、企業家和政治家意愿的表達，它是貨幣政策制定的第一手資料。其次，各位地方儲備銀行行長參與貨幣政策的討論并交替參與投票決定貨幣政策。他們熟知當地和全國的經濟形勢和發展趨勢，將各種各樣的最新信息或內部信息帶到公開市場委員會會議現場。地方儲備銀行提供的信息之所以重要是因為他們對本地區的經濟情況有著更深刻的了解（比如紐約儲備銀行更熟悉金融市場、芝加哥儲備銀行更熟悉商品交易、達拉斯儲備銀行更熟悉石油生產等），同時也因為他們掌握信息動態更為及時。如果等到所有的信息匯總到宏觀統計指標中，存在著匯總過程中的“時滯”。各地區儲備銀行的觀點互相印證，有利于發現并確定新的動態、判斷經濟形勢變化的轉折點。雖然在投票時，12個行長只有5票，在政策決定上處于少數派地位，但是5個行長（尤其紐約地方儲備銀行行長）一致反對理事會7個委員的意見，卻能左右會議的基調。他們對國家總體經濟形勢的評估和對貨幣政策效果的最基本判斷都一致的話，對貨幣政策的影響將具有決定性的影響力。

2．貨幣政策的執行者。地方儲備銀行最重要的一個執行工具就是會員銀行的票據貼現。地區儲備銀行有權決定或者界定合格票據的性質，并且根據地區經濟的差異性和發展的不平衡性，有權動議更改并決定各種票據的貼現率（要經過美聯儲的審查和批準）。在票據貼現時，各地儲備銀行還能貼現其他地方儲備銀行的票據，以應付危機時某些地區對準備金的即時急需，這意味著各地儲備金的可轉移性，從而實現全國范圍內準備金的統一使用。在美聯儲的指導下，地方儲備銀行具有貨幣發行權。美聯儲貨幣發行是遵循真實票據理論的，會員銀行可以通過向地方儲備銀行再貼現合格的商業票據來申請增加貨幣供給；當貨幣供給過多時，地方儲備銀行將通貨回收。各地方儲備銀行發行的紙幣都有自己的字母和編號，以便通貨回到它的發行銀行，以嚴格控制通貨的流通量，不至于供給過多。這兩個措施確保通貨具有很強的彈性，可以隨經濟波動而自動調節。各個地方儲備銀行還具體辦理中央銀行業務，進行銀行間的清算、國庫的代理、短期貸款等。

3．美聯儲和公眾的橋梁。宏觀經濟學指出，預期將在很大程度上決定貨幣政策的有效性。中央銀行保持獨立性以及在公眾中樹立維持幣值穩定的信譽顯得日益重要。作為政治體系的一個部門，中央銀行必須和國會、其他部門等維持良好合作的關系，并保持適度的距離。美聯儲對地區儲備銀行的進一步分權，屬于美聯儲自我約束的一種制度安排。博弈論中的謝林定理指出，主動地約束自我的隨意性和自主性，會改變別人的預期和行為，反而能夠增加自我的主動性（Schelling, 1960），這和中國古代“破釜沉舟”、“置之死地而后生”的想法是一樣的。地方儲備銀行還能夠更好地保證美聯儲和公眾的聯系。由于經常處理與私人部門的關系，各個地方儲備銀行與私人部門建立起一種信任關系，再加上其對政策和運作程序的深刻理解，所以能夠勝任政策的詮釋工作和教育公眾的責任，使公眾了解政策，理解聯儲。

中國現代的央行制度是由1995年和2003年兩次立法決定的，現行的體制結構是1998年改革的產物。1998年，為了有效實施貨幣政策，加強對金融業的監督管理，減少機構重設和提高效率，央行撤消了31個省級分行，按經濟區域設置分行，設立了9個跨省區分行，從而建立了類似美國聯邦體系的中央銀行管理體制。但是，中國地方分行和美聯儲12個地區儲備銀行形似神異：首先，在行政隸屬關系上，9個大區分行完全屬于總行。分行行長不是貨幣政策的制定者。分行提供的報告僅供總行匯總，分行行長并不是貨幣政策委員會的委員。作為貨幣政策的執行者，分區行也沒能像美聯儲地方儲備銀行那樣自行決定各種票據的性質和貼現率。雖然分行和中心支行擁有再貸款、再貼現的部分審批權，但其自主權十分有限，在科層制下，分行一般不敢突破總行的各項制度細則，大多轉發總行的文件，而不敢改變計劃安排和突破業務發展；其次，地方分行制度難以解決地方政府對貨幣政策的干擾問題。盡管國家部委和地方政府不能直接影響分行的執行能力，但是他們可以“建議”分行對信貸規模和投貸方向進行調整。隨著中國金融體制改革的開放，金融結構的重組和市場退出成為一個新的問題，分行作為地區金融穩定者和區域金融體系的最后貸款人，必須承擔流動性支持和救助，這是其面臨的來自地方的新的壓力。從行政級別上，行長比地方官員的級別要低，地方長官的意見和建議對分支行還是有很大的影響力的。尤其，現在部分局級中心支行分別負責所在省市的貨幣信貸投放業務，并直接向總行負責，實際上又給了地方政府直接干預的機會。再次，按照我國央行大區式的體制，銀行的組織結構是“總行—分行—中心支行—基層分行”。但是央行各級機構之間的關系是復雜的。比如，省會中心支行負責國庫經理、清算支付、貨幣發行和金融統計等業務工作，并直接對總行負責，這樣，對分行的領導權造成了一定的影響。其他中心支行和基層支行由于其級別更低，而且還按照行政區域來設立的，受地方政府的影響甚至會比受地方分行的影響更直接，這導致基層單位反過來“倒逼”分行和總行，要求更大的信貸規模和更多的優惠政策。

總之，中國現行的9大區分行確定了中國中央銀行集權和分權相對平衡的體制框架，但是，在該體制下，夾雜著分行與中央政府、總行、地方政府及分支機構和商業銀行的復雜關系，分行在執行貨幣政策時受到牽絆，其地位日益下降。因此，我們建議：貨幣政策的制定和執行要考慮到不同地區經濟和產業結構的差異性；適度增大分行在貨幣政策制定和執行中的作用；根據地方經濟的特性，在統一的政策下，實行因地制宜、分類指導的地區差異性政策，發揮分行的自主性；根據經濟活動的范圍而非行政區域格局重新劃分中心支行；減少中央銀行分層體系的層次，比如可以撤并縣級支行，只在較大的經濟縣設立支行。