第一節(jié) 非政府公共部門概述

一、非政府公共部門的界定

非政府公共部門（Non-Governmental Public Sector）是指政府以外的不以營利為目的并向社會(huì)提供公共物品和服務(wù)的部門。它主要致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的公益性活動(dòng)，專門提供那些政府和企業(yè)不能、不愿或不能充分提供的公共服務(wù)。除了“非政府公共部門”一詞外，還有一系列的名稱用以描述這一類的部門或組織，如，“第三部門”（The Third Sector）、“非營利組織”（Non-Profit Organization, NPO）、“非政府組織”（Non-Governmental Organization, NGO）、“慈善組織”（Philanthropy Organization）、“志愿者組織”（Voluntary Organization）、“免稅組織”（Exemption Organization）、“民間組織”（Civil Group）、“公民社會(huì)組織”（Civil Society Organization）等。由于不同的非政府公共部門在組織形式、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和活動(dòng)方式各有特點(diǎn)，加上各國在歷史、文化和法律等方面又不盡相同，因此，目前在非政府公共部門的界定上還未形成一種普遍認(rèn)可的方式。就目前看，有關(guān)非政府公共部門的界定方式主要有以下幾種。

（一）依法律界定

世界上有很多國家有專門的法律對(duì)介于政府和企業(yè)之間的非政府公共部門作了特別規(guī)定。例如，美國稅法501（26）條規(guī)定，凡是有資格免交聯(lián)邦所得稅的組織，如社團(tuán)組織、商業(yè)聯(lián)盟（行業(yè)協(xié)會(huì)）、慈善組織、科研機(jī)構(gòu)等都是非政府公共部門的組成部分。根據(jù)這種界定方式，所謂非政府公共部門就是一個(gè)國家的法律明文規(guī)定為非政府公共部門的那些社會(huì)組織。

（二）依經(jīng)濟(jì)界定

這種界定方式不強(qiáng)調(diào)組織的法律形式，而是強(qiáng)調(diào)非政府公共部門的收入來源。例如，根據(jù)聯(lián)合國國民經(jīng)濟(jì)核算體系的規(guī)定，凡不是依賴于在市場上出售商品和服務(wù)為生，而是把它們的會(huì)員的會(huì)費(fèi)和支持者的捐贈(zèng)作為其資金來源的組織即為非政府公共部門。

（三）依職能界定

依職能界定的方式強(qiáng)調(diào)非政府公共部門的職能是促進(jìn)“公共利益”或“公共目的”。例如，在英國1601慈善使用權(quán)法規(guī)的序文中有這樣的規(guī)定，非政府公共部門是從事扶弱濟(jì)貧、資助教育、維修橋梁、道路、港口等公益性活動(dòng)的組織。依據(jù)這種界定方式，非政府公共部門就是那些致力于公益性活動(dòng)的社會(huì)組織。

由于各自的觀察角度和側(cè)重點(diǎn)不同，上述三種有關(guān)非政府公共部門的界定方式各有利弊。綜合考慮，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面來界定非政府公共部門。

1．非營利性

也就是說，從事公益事業(yè)不以營利為目的。這是非政府公共部門最重要的特征。首先需要說明的是，非政府公共部門在很多情況下是營利的。非營利性主要體現(xiàn)在非政府公共部門所獲得的利潤必68須是用于所從事的公益事業(yè)，而不能在其成員之間分紅（有關(guān)法律也禁止它們把利潤分配給組織的經(jīng)營者，例如美國稅法501（c）（3）規(guī)定，非政府公共部門的凈收入不能用于私人受惠）。該特征是就非政府公共部門本身而言的，并不涉及其成員。作為非政府公共部門的成員，既可以是以營利為目的的企業(yè)，也可以是個(gè)人。該特征是非政府公共部門同營利性企業(yè)相互區(qū)別的一個(gè)重要標(biāo)志。它不僅使得非政府公共部門愿意進(jìn)入營利性企業(yè)不愿涉足的領(lǐng)域，如無利可圖的慈善使用和環(huán)保事業(yè)；而且也使得人們對(duì)非政府公共部門的信任大大高于營利組織，從而為它們能更好地開展活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。

2．民間性和自治性

也就是非政府公共部門同政府相分離，獨(dú)立運(yùn)作。非政府公共部門來自于民間，服務(wù)于公眾或其成員的組織。它不是政府部門的組成部分，也不由政府官員所掌握的“委員會(huì)”所控制。但是這并不意味著它們得不到或不接受政府的資助，也不意味著政府官員不能參加董事會(huì)（理事會(huì)）。這里的關(guān)鍵在于非政府公共部門的基本結(jié)構(gòu)是民營的。但它是一個(gè)獨(dú)立的組織，不受政府和企業(yè)的控制，而是按照自己的運(yùn)營機(jī)制獨(dú)立運(yùn)作。

3．正式性

也就是說，要有一定程度的制度化。非政府公共部門一般是指國家法律許可、登記注冊(cè)的社團(tuán)法人或財(cái)團(tuán)法人。經(jīng)過登記之后，該組織就獲得了合法地位。正式性還可以從其他方面體現(xiàn)出來，如制定章程、定期舉行董事會(huì)、管理制度等。應(yīng)當(dāng)指出的是，非正式的臨時(shí)性集會(huì)不能作為非政府公共部門，盡管這些臨時(shí)性集會(huì)在人們的生活中占有十分重要的地位。否則，非政府公共部門的范圍就會(huì)過于寬泛。

4．志愿性

即志愿參加組織的活動(dòng)。它是指成員的參加特別是在資源的集中上不是強(qiáng)制性的，而是志愿性的。非政府公共部門的工作人員不一定都是志愿者，但在其組織的活動(dòng)中會(huì)有一定比例的志愿者參加。

5．非政治性

即不是政黨組織和國家政權(quán)組織。非政府公共部門活動(dòng)的目的不是為了影響立法，也不參加競選等政治活動(dòng)。

6．非宗教性

即不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動(dòng)。

據(jù)此我們認(rèn)為，凡是符合正式性、非營利性、非政府性、志愿性、自治性、非政治性、非宗教性這七個(gè)特征，并從事公益活動(dòng)的組織就是非政府公共部門。