第三節 憲法對中國政府基本制度的規定和描述

憲法是國家的根本大法，一般而言，憲法在國家政治生活中具有形式上和實質上的最高性。對政府基本制度的規定和設計是憲法的重要內容之一。

中國政府的基本制度在中華人民共和國建立之初是由中共主導的政治協商會議通過各黨派政治討論的方式確定的。在1954年第一次全國人民代表大會召開以后，中國政府的基本制度是通過最高民意代表機構制定憲法的形式確定的，憲法對中國政府基本制度的規定確立了中國政府和國家政治生活的基本規則。但由于極“左”政治的影響，在過去幾十年里，憲法在國家政治生活中的地位和重要性經常受到破壞和影響，對具體國家制度作出規定的憲法條文常常成為毫無意義的廢話和空話。近些年來，隨著政治上對依法治國重要性認識的提高，憲法作為國家最高政治生活規則的地位和作用也越來越受到人們的重視，因此相對而言，憲法文本與實際政治生活的差距在一定的程度上和特定的方面正在逐步趨于縮小，憲法變得越來越具有真實和實際的意義。但不可否認，由于憲法制度本身的不完備，憲法規定與實際社會政治生活之間仍然存在著不小的差距，某些方面的規定，仍然由于缺乏操作性或可能性而流于具文。因此，目前憲法對中國政府基本制度的規定在有些方面是真實有效的，而在有些方面則尚不具備實際的操作性，只是一種法律上或政治上或理論上的備位而已。

具體而言，憲法對中國政府的規定主要有以下一些方面：

首先，憲法明確規定了中國共產黨在中國國家政治生活和制度中的優先和絕對領導地位，規定了中國國家的社會主義性質，以及在這樣的國家性質基礎之上的主要的政治權利分配格局。

在中共的領導權方面，憲法明確陳述了中國共產黨與中華人民共和國的關系，即中華人民共和國是中國共產黨建立的，因此中國共產黨過去是、現在是、將來仍然是中國人民的領導者。

在明確了中共領導權地位的前提下，《憲法》規定：中華人民共和國是“工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”，因此工人階級是國家的領導階級，農民階級是工人階級的同盟軍，也是國家的領導階級。工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的社會主義制度是中華人民共和國的“根本制度”，任何組織和個人對社會主義制度的破壞，都是國家和人民的敵人；或者從另外的角度說，凡任何試圖反對和破壞社會主義制度的人，都是國家的敵人，不僅享受不到政治權利，而且還必然受到鎮壓。

享有政治權利的社會階層還包括那些雖然不屬于工人階級和農民階級，但擁護社會主義和國家統一的愛國者。由于這部分社會成員不包括在領導階級和工農聯盟的范圍內，因此有必要建立專門的容納這部分社會成員的統一戰線組織，以更好地組織和動員這部分社會成員為實現國家長期和近期的目標而發揮作用，即鞏固和繼續發展“由中國共產黨領導的，有各民主黨派和人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線”。

在國家機構的組織原則方面，《憲法》規定：中華人民共和國的國家機構實行“民主集中制”原則，即“個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，地方服從中央”；各級人大由選舉產生，由各級人大“決定大政方針，選舉政府”，即由人大選舉行政、審判、檢察機關。

其次，規定了國家政治生活中的法制原則。

國家政治權利的分配和政治生活的正常進行有賴于法制化的建立和法制水平的提高。盡管中國是社會主義性質的國家，處于無產階級政黨的領導之下，但極“左”政治時代的“無法可依，有法不依”對整個國家和執政黨，以及領導人個人所造成的損害，仍然是根本性的。為了建立必要的依法治國的規則，確立憲法的“根本法”地位是第一位的，憲法的根本法地位意味著：第一，任何個人、政黨和社會組織“都必須以憲法為根本的活動準則”，即必須以憲法為政治生活的根本規則；第二，“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權”，即憲法和法律對社會組織和成員權利的規定，是本源性的，是社會所有成員共同協商一致的結果，因此任何對憲法和法律規定權利的超越，就必然地意味著對其他社會組織和成員權利的侵犯，也就必然地會破壞全社會業已達成的權利分配格局；第三，任何社會組織和成員對憲法和法律的違反和破壞，間接地也就是對社會其他組織和成員的侵犯，必須受到相應的懲罰、承擔相應的代價，從而從消極的意義上防范任何新的對憲法和法律的可能違反，“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。不難看到，盡管憲法本身在所有社會成員權利和義務的規定方面并不是完全平等和一致的，但憲法“根本法”地位的確立仍然具有重要的意義，因為至少在現行憲法規定的范圍內，所有社會組織和成員的行為都將受到憲法的約束，顯然這是有助于社會成員憲法意識和權利意識的強化的。

與確立憲法的“根本法”地位相一致，監督憲法實施的權力屬于具有最高國家權力機關的全國人大和全國人大常委會，即具有最高地位和權威的憲法必須由具有最高地位和根本合法性來源的人民代表大會來加以保證。由于全國人民代表大會存在技術上的困難，經常性的解釋憲法的權力則被賦予了屬于全國人大常委會，但全國人大仍然能夠通過適當的渠道和方式來推翻和否定全國人大常委會所解釋的憲法。

與全國人大的制憲權一致，憲法的修改權屬于全國人民代表大會,“憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過”。

第三，規定了公民在國家政治生活中的地位和權利。

公民是一個法律概念。與人民、群眾等政治概念不同，公民地位及相應的權利和義務的獲得，不依賴于任何政治的因素，社會成員所具有的公民身份本身就是其相應權利和義務的當然保證。由于公民概念具有較強烈的非政治色彩，長期以來與中國社會的過度政治化傾向并不相宜，公民概念和意識普遍欠缺。同時，由于泛階級斗爭觀念的影響，社會成員的公民身份以及相應的公民權利和義務，在相當的程度上為敵我關系、政治覺悟、政治權利等政治因素所取代，一直沒有獲得其應有的位置，公民權利得不到保護，政治權力過度擴張，以至于隨意壓迫公民權利，形成種種惡果。實際上，從一般憲法規范的角度看，公民，以及相應的公民權利和義務是構成國家政治制度的基本要素之一，標志了國家政權與公民——也就是社會的根本關系，體現著政權的性質，具有重要的意義和作用。在強調依法治國的時代，加強公民意識和保護公民權利應當成為依法治國的最基本、最主要的方面。

僅僅從《憲法》文本的角度看，現行憲法對公民權利的規定還是比較完備的，體現了現代國家公民權利的一般狀況。現行憲法所認可的公民權利主要有：平等權。憲法規定公民在法律面前一律平等，公民之間在法律上不能因為黨派、政治觀點、經濟狀況、宗教信仰，以及其他因素的影響而形成不平等的對待；在選舉權方面，除被法律判處剝奪政治權利之外，所有年滿十八歲的公民均享有無差別的選舉和被選舉權；在政治權利方面，公民享有表達權，即公民有“言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”；公民宗教信仰自由。

此外，《憲法》還規定：公民個人享有對國家機關及其工作人員的批評和控告權，即公民個人可以對國家機關及其工作人員提出批評、建議和控告：公民“對于任何國家機關和國家機關工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。

因此，總的來看，由于中國國情的特殊性，目前有關公民權利的規定也表現出了一定的特殊性：盡管現行憲法對公民權利的規定是比較完備的，但在某些方面仍然欠缺明確的規定，如公民是否具有自由遷徙權？工人是否享有罷工權（憲法和法律并沒有規定工人不享有罷工權）？以及憲法雖然明文規定了的，但由于缺乏具體法規規定而在實踐中公民無法具體實現的權利，如結社權等，仍然需要進一步具體落實，以保證公民能夠真正享有和實現憲法所規定的各種權利。