制定完善應急預案 建立健全應急機制 提高政府應對突發(fā)事件和公共危機的能力

（2004年1月15日）

我今天講話的題目是三句話：制定和完善各類突發(fā)事件的應急預案。建立健全應對突發(fā)事件的機制。提高政府處置突發(fā)事件的能力。實際上就是三件事，一是要有預案，二是要有機制，三是要提升能力。今天重點講預案，請大家把任務背回去，結合各自的工作領域和機構職能，制定預案，完善已有的預案。我們?yōu)槭裁匆s在春節(jié)前開這個會呢？就是為了爭取一點時間，盡早動員、部署、明確任務。按照設想，我們今天部署，經過一段時間的工作，兩會以后，大體在4月份，進一步在全國范圍開展這項工作，有一定工作基礎后，再開一次全國性的應急管理工作會議。所以，從任務部署上來講，今天的會議是正式會，從全國范圍的動員做好這項工作來講，今天又是個預備會。我這個講話，就分三個部分。第一部分動員，就是提高認識；第二部分明確任務；第三部分部署工作。

一、提高認識，增強做好突發(fā)事件應急預案工作的責任感和緊迫感

中央幾次會議，都對2003年做了科學的判斷，就是說，剛剛過去的2003年是很不尋常的一年。不尋常，是遇到的困難比預料的大，取得的成績比預想的好。我們說遇到的困難比預料的大，主要指非典；說我們的成績比預想的好，主要指國民經濟的持續(xù)快速健康發(fā)展。由于當時非典帶來的沖擊，我們預計2003年的日子不大好過，現(xiàn)在看起來，比預想的要好。2003年我們最難忘的還是驚心動魄、艱苦卓絕的防治非典的斗爭。胡錦濤總書記在去年7月28日全國防治非典工作會議的重要講話中引用了恩格斯講的一段意味深長的話，“一個聰明的民族，從災難和錯誤中學到的東西會比平時多得多。”這句話是值得我們深思和銘記的。前進道路上難免摔跤，但決不能原地摔跤。摔一跤，就要長進一大塊；付出了代價，就要得到更多的教益。胡錦濤總書記說，“總結經驗，有利于我們更好地推進各項工作。汲取教訓，也是我們改進工作的更重要的途徑，而往往是更重要的途徑。”防治非典的斗爭給我們提出了一個十分重要的課題，就是今天會議的主題：做好應急預案，健全應對突發(fā)事件的機制，提高我們處置各類突發(fā)事件的能力。這個問題十分緊迫。黨中央、國務院對這個問題是十分重視的。去年一年，錦濤、家寶等中央領導同志就這個問題做了一系列重要指示。在去年7月28日召開的全國防治非典工作會議上，胡錦濤總書記就指出，“建立健全與發(fā)展社會主義市場經濟相適應的社會管理體制，對保持良好的社會秩序，有效應對各種突發(fā)事件，維護人民群眾的根本利益，維護改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，具有重大意義。”他把處理突發(fā)事件的機制，看作是社會管理體制里的一件大事。家寶總理也指出，“要進一步轉變政府職能，切實提高各級政府的社會管理和公共服務水平。完善社會管理體制，加強社會事務管理。除了健全公共衛(wèi)生應急機制之外，還要加快其他方面突發(fā)公共事件應急機制建設，提高處理危機事件能力。”在去年年底的中央經濟工作會議上，錦濤同志再次強調，“建立健全突發(fā)事件應急機制，加大社會事業(yè)改革的力度，更加主動地推進經濟社會協(xié)調發(fā)展。”家寶總理也強調，“要加快建立完善突發(fā)公共事件的預警和應急機制。”這些重要指示，歸根到底就是要有預案，要有機制，要提高能力。十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中的第35、36條，都講到了處理突發(fā)事件的應急機制問題。今年的政府工作報告還在討論，政府工作報告（討論稿）中也列了這個內容，就是“要加快建立健全各種突發(fā)事件的應急機制，提高政府應對公共危機的能力”。

早在2003年的4月18日，非典疫情最猖獗的時候，我曾約請幾位專家學者到我辦公室，就當前的防治非典說起，研究如何應對“公共危機”。大家覺得“危機”一詞可以提，也應該提，我們常說一定要有“居安思危”的憂患意識，“思危”一個重要內容就是思考我們如何應對可能發(fā)生的公共危機。有一本書叫《危機管理》，美國人寫的，講危機發(fā)生后政府如何動用社會力量做好應對工作，大家可以看看。為了強調危害公眾安全事件的突發(fā)性，公共危機也可叫公共突發(fā)事件，可分成自然災害、人為事故、公共衛(wèi)生、社會安全等四類，專家們也都贊成。什么叫公共突發(fā)事件，我下了個定義，是不是準確，也沒把握，這句話就是：對全國或者一個地區(qū)的經濟社會穩(wěn)定、政治安定、生態(tài)環(huán)境和人民生命財產安全構成重大威脅和損害的突發(fā)性的緊急事件。應該說，對這樣一些突發(fā)事件的科學應對和及時、有效處理，是當今世界各國政府必須面對的一個重大課題。雖然和平與發(fā)展仍是時代的主題，但是世界確實不太平，各種矛盾交叉，錯綜復雜。恐怖襲擊，局部戰(zhàn)爭，金融危機，水資源、石油資源的爭奪，跨國性的重大疫情的傳播等不斷出現(xiàn)，難以預料的全球性的氣候反常和難以控制的自然災害時有發(fā)生。這類事件的特點是突然暴發(fā)、起因復雜、難以判斷、迅速蔓延、危害嚴重，對各國政府都是一個嚴峻挑戰(zhàn)和考驗。比如非典，說它是突然暴發(fā)，但事前有一個潛伏期，這個“突然”是針對我們人的認識能力非常有限而言的，其實早就在那里猖狂了，只是我們不知道，到現(xiàn)在許多問題我們也還不清楚。比如為什么非典病毒從果子貍的糞便到人傳染的概率不高，但是一旦人傳染上以后，人對人的傳染概率就很高，這是什么道理？非典病毒很小，0.3微米，我們人類對它還是知之甚少，對付它的本領也不大。所以說，突發(fā)性與它的隱蔽性是相互聯(lián)系的，突發(fā)事件實際是早就潛伏、早在醞釀。比如亞洲金融危機，其實危機也早就潛伏在那里了。至于說突發(fā)事件危害嚴重，大家都看得很清楚了。它會跨領域，比如非典疫情的發(fā)展和演變，衛(wèi)生的問題與社會性問題、經濟全球化的問題，甚至外交等問題都可能聯(lián)系起來。對于我國來說，面對的突發(fā)事件的形勢也是非常嚴峻的。

第一，重大自然災害頻發(fā)，分布廣，損失大。由于特有的地質構造條件和自然地理環(huán)境，我國是遭受自然災害最嚴重的國家之一。我國有23個省會城市和2/3的百萬以上人口的大城市位于地震高烈度區(qū)。20世紀全球發(fā)生的破壞性地震中我國占1/3，死亡人數(shù)占1/2。全國有2/3的國土面積不同程度地受到洪水的威脅，特別是長江、黃河等七大江河中下游地區(qū)，集中了全國1/2的人口、1/3的耕地、3/4的工農業(yè)產值，但是流域許多地區(qū)的地面都處于洪水的水位以下，洪澇災害的威脅嚴重。平均每年有10次臺風和熱帶風暴在我國沿海登陸，造成重大損失。崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，平均每年造成上千人的死亡，經濟損失有幾十億元。

第二，重大、特大和特別重大事故時有發(fā)生。近幾年，全國每年發(fā)生的各類事故造成13萬多人死亡、70多萬人受傷，直接和間接經濟損失大體在1500億元以上。一次死亡3到9人的重大事故，平均每天7.2起；一次死亡10人以上的特大事故，平均每周2.5起；一次死亡30人以上的特別重大事故，平均每月1.2起。2003年，僅一次死亡30人以上的特別重大事故就發(fā)生14起。2000年的洛陽東都商廈“12·25”特大火災事故（死亡309人）、2002年“4·15”特大飛行事故（死亡129人）、2003年的重慶開縣“12·23”特大井噴事故（死亡243人）等，都給人民生命和國家財產造成了嚴重的損失。

第三，多種傳染病尚未得到有效的遏制。據統(tǒng)計，全球新發(fā)的30余種傳染病已有半數(shù)在我國發(fā)現(xiàn)，有些還造成了嚴重后果。1999年4月到7月，安徽、江蘇兩省部分地區(qū)暴發(fā)出血性大腸桿菌O157感染性腹瀉疫情，曾經使33萬人感染或隱性感染，死亡121人，這是O157在我國的首次暴發(fā)，也是迄今為止世界上暴發(fā)的最大一次O157疫情。2003年的非典疫情波及內地24個省份，涉及266個縣（市、區(qū)），累計報告非典病例5327例、死亡349例，給我國經濟發(fā)展帶來了嚴重的影響。

第四，影響國家安全和社會穩(wěn)定的因素依然存在。在一些地方，群死群傷的爆炸、投毒等惡性案件時有發(fā)生，殺人、綁架等暴力犯罪不斷。境內外各種敵對勢力加緊勾聯(lián)聚合的趨勢、恐怖主義的現(xiàn)實危害上升，并向內地發(fā)展蔓延。由人民內部矛盾引發(fā)的群體性事件也明顯增多，參與人數(shù)多、持續(xù)時間長、影響極大，有些還呈現(xiàn)跨區(qū)域串聯(lián)和連鎖反應的特點。2003年群體性上訪、反復上訪事件增多，有些甚至是采取激烈行為上訪，比如自殘、自殺等。我們必須千方百計把這個勢頭制止住。此外，隨著社會經濟的快速發(fā)展，以及城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化進程的加快，我國的公共安全還面臨著諸多挑戰(zhàn)。由于城市建設逐步向信息化、管道網絡化發(fā)展，工業(yè)生產向專業(yè)化、大型化發(fā)展，由此帶來的高層建筑，油、氣、水、電等生命線工程和大型的關鍵設施設備等重大危險源的增多，加大了公共安全的難度；另外，我國正在興建的一些重大建設工程，如三峽工程、南水北調工程、西氣東輸工程、西部鐵路公路建設工程等多處于自然災害頻發(fā)群發(fā)區(qū)，重大突發(fā)性自然災害對重大建設工程構成潛在的威脅，而且還存在著誘發(fā)次生災害的可能；高技術和信息產業(yè)的高速發(fā)展，在為國家和個人提供全新的發(fā)展機遇和生活空間的同時，也帶來了新的安全威脅，信息網絡一旦被敵對勢力和恐怖分子利用或破壞，輕則導致經濟的損失和生活的不便，重則會使整個國家的政治、經濟或軍事陷入局部或暫時癱瘓，社會秩序失控。此外，國際經濟貿易不斷擴大，加大了外來有害生物和疫病疫情入侵的可能，也會給我國公共安全帶來重大影響。總之，重大突發(fā)事件不僅給人民的生命財產造成巨大損失，也會越來越多地影響國家的形象、國家的競爭力和國際的外交經貿往來。

應當說我們黨和政府在長期的執(zhí)政治國實踐中，積累了處置突發(fā)事件的大量經驗。比如20世紀60年代，黨和政府組織動員全國人民艱苦奮斗，度過了三年自然災害困難時期。“文革”后，迅速撥亂反正，走向現(xiàn)代化建設的新階段。從近年來說，如1998年的應對亞洲金融危機和特大洪水、去年的抗擊非典等。大量的事例說明我們黨和政府在處置這些突發(fā)事件和風險方面，有很多成功的做法和經驗。對這些做法和經驗，要結合貫徹十六大、十六屆三中全會的精神，認真總結，用以指導今后的工作。同時，也要清醒地看到，我們在應對突發(fā)事件方面，還存在著不少的薄弱環(huán)節(jié)，主要是三個方面。一是對應對處理突發(fā)事件的重要性認識不足。很多干部還存在著僥幸心理，還沒有把這項工作列為重要的議事日程。特別是干部新老交替后，老的、處理過一些突發(fā)事件的有經驗的干部退下來，新干部還沒有應對過這種場面，給我們提升應對突發(fā)事件的能力增加了困難。正因為這樣，把我們的經驗寫成預案，把成功的做法總結好、定型化，就顯得十分必要。預案，是經驗的總結、寶貴的財富，要寫得條理清晰、詳略得當，讓后人知道遇到什么情況該怎么做，一目了然。二是管理體制和預警、預案的機制還不健全，很多地方還沒有很嚴格的、及時的報告制度和明確的責任制。在許多領域，我們的隊伍和物質準備還不充足。三是法制還不夠健全。好多同志依法預防、依法處置的意識、素質和修養(yǎng)還不是很強。外交部前兩天送來的一份有關英國處置突發(fā)事件的材料介紹，英國從19世紀就開始搞突發(fā)事件的預案，一步步改進，不斷地完善。有的同志到美國去考察，帶回來美國的預案。“9·11”以后，美國制定了反恐的一系列的法案。美國歷來是標榜個人自由的國家，如今也明確宣布要犧牲個人自由確保社會安全。我們有成功的經驗，也要看到別的國家做了些什么，為我所用。總結古今中外的經驗、教訓，關鍵是八個字“居安思危，有備無患”。首先要有“居安思危”的概念，腦子里要多想一想哪些是危及人民生命財產安全的事、明天可能會發(fā)生什么事。這就是“思危”。我們要想到會遇到什么風險、會遇到什么困難，這是我們的職責所在。“有備無患”，有備可能無患，可能把患減到很小，無備一定是大患。有備包括有預見、有預警、有預案。“預見”就是要了解國內外的哪些情況有可能對我們構成威脅。“預警”就是什么情況下要拉響警報。“預案”就是一旦突發(fā)事件來了我們該怎么處置。今天這個會主要強調的就是預案工作。請各個部門把這件事情作為一件很重要的事情抓緊抓好。

國務院辦公廳從2003年夏天就開始調查研究，到底咱們預案的工作情況怎么樣。總的來看，各部門和有關單位按照黨中央、國務院的部署和要求，在應急機制建立完善方面做了大量工作，建立了公安消防、地震、防洪、森林火災、核安全、海事、礦山、衛(wèi)生防疫等各方面的應急救援體系和隊伍，制定完善了一批應急預案，也摸索出了一套制度和方法，積累了寶貴的經驗。但從全社會來看，預警和應急機制還很不健全，應急預案的制定工作進展還不平衡。主要存在三個問題：一是一些部門還沒有按照職能分工制定過相應的預案，有些部門以往制定的預案還比較粗糙、內容有疏漏、缺乏可操作性；二是沒有形成完整的預案體系，部門之間的職能不清，缺乏明確的責任制；三是應急處置中“多方協(xié)同”的原則體現(xiàn)得不夠，在實施條塊結合、屬地為主、資源整合、高效運作上，還缺乏切實可行的措施。這次發(fā)生在重慶開縣的特大井噴事故，教訓很深刻，有多方面的原因，正在調查和總結教訓。依我看，其中很重要的一條，就是體制上的老問題——條塊如何結合的問題，中央企業(yè)和地方黨委、政府在防范重大事故方面的職責分工如何明確，應急資源怎么整合。一個是企業(yè)自身要有預案，一個是企業(yè)要向地方黨委、政府交底，要讓老百姓都知道，要人自為戰(zhàn)、村自為戰(zhàn)、全民動員，來防止突發(fā)事件、預防災難，一旦發(fā)生事故也曉得如何避災避險減少傷亡。所以這次中央派我去事故現(xiàn)場，我一去就向重慶市委、市政府的同志表明，“這次國務院工作組來，首先明確一點，就是要依靠重慶市委、市政府的統(tǒng)一領導，來組織處理好這次井噴事故。”

總之，大量的事實證明，“凡事豫則立，不豫則廢”。要真正做到居安思危、有備無患、警鐘長鳴、常抓不懈。積極主動地預防、及時有效地處置各類突發(fā)事件，最大限度地減少可能造成的損失和影響，這件事既是當務之急，也是長遠大計。從抗擊非典到處理開縣特大事故，我感受最深的一條就是，這種事是最能反映一個黨和政府是不是為老百姓謀利益、對老百姓高度負責任的黨和政府。它比任何別的事情反映得更直接、更具體、更生動。比如在開縣處理事故的一條紅線就是對人民高度負責。當時我提出要抓四件大事：一是拉網式搜救，決不輕言放棄一個可能的生還者；二是壓井必須一次成功，決不允許產生第二次事故；三是妥善安置受災的群眾，包括救治、防疫，做到有飯吃、有干凈水喝，等等，一定要把善后工作處理好，決不允許有一個受災群眾受凍挨餓、有了傷病無處就醫(yī)；四是嚴肅認真調查事故責任，做到“四不放過”，決不允許發(fā)生類似事故。這四件事，歸根到底就是一句話：對人民高度負責。可以說，能不能科學地應對和有效地處置突發(fā)事件，可以作為我們政府是不是對人民高度負責的試金石。政府有沒有能力及時、高效、妥善地處置這些突發(fā)事件，也是對政府執(zhí)政能力的最嚴峻的考驗。處理得好，不但可以最大限度地減少損失，還可大大增強黨群干群關系，提高黨的政府的威信；處理得不好，老百姓就要戳我們的脊梁骨。越是這種關鍵時候，我們的黨和政府、各級組織和廣大的黨員一定要當好主心骨、脊梁骨。

二、明確任務，抓緊建立健全各種突發(fā)事件應急預案

編制、修訂突發(fā)事件的應急預案，建立健全各種預警和應急機制，是今年政府工作的一項重要任務。總的指導思想是，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實黨的十六大和十六屆三中全會的精神，緊緊圍繞全面建設小康社會的總目標，堅持以人為本和全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀，遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統(tǒng)一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則，全面提高政府應對各種突發(fā)事件和風險的能力，保障人民群眾生命財產的安全、社會政治穩(wěn)定和國民經濟持續(xù)快速協(xié)調健康發(fā)展。這次會上印發(fā)給大家的《國務院部門（單位）制定和修訂突發(fā)事件應急預案框架指南》（征求意見稿），是我們組織有關專家在借鑒國內外一些做法的基礎上制定的，供大家研究和參考。這里，我想著重強調下面五個問題。

（一）要明確制定和完善應急預案的范圍

首先，從大的方面來說，根據突發(fā)事件的發(fā)生過程、性質和機理，大致可以分為自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。這里的事故災難是指具有人為性質的，由于人為因素引起的。把突發(fā)公共衛(wèi)生事件單分出來，是考慮公共衛(wèi)生事件有其自身的規(guī)律性，它既有自然的原因，又有社會的原因。第四類的范圍特別廣，涉及社會生活的方方面面。如何歸納得更準確，請大家發(fā)表意見。隨著形勢的發(fā)展變化，還會有許多新的問題、新的情況，我們還可以調整。這里，我再細說一下四類突發(fā)事件的內容，第一類自然災害，主要包括水旱災害，臺風、暴雨、冰雹、沙塵暴等氣象災害，地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害，以及重大的生物災害和森林草原火災等。第二類事故災難，主要包括重大的安全事故、重大的環(huán)境污染和生態(tài)災難事故等。第三類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，主要包括突發(fā)性重大傳染病疫情、群體性不明原因的疾病、重大的食物和職業(yè)中毒、重大的動物疫情及外來有害生物入侵，以及其他嚴重影響公眾健康的事件。第四類突發(fā)社會安全事件，主要包括重大的刑事案件、涉外的突發(fā)事件、恐怖襲擊事件、經濟安全事件以及規(guī)模較大的群體性事件等。這里的經濟安全事件范圍非常廣，包括金融風波、擠兌、非法集資、石油斷供等。

根據以上分類，各有關部門和單位要從本部門、本單位的工作實際出發(fā)，認真總結近年來國內外發(fā)生的各類突發(fā)事件及處置過程中的經驗教訓，制定和完善相關的應急預案，切實做到有備無患。這里我想說一說，為什么我們這次暫不指定每個部門制定哪幾個預案，因為我們覺得可能各部門更了解第一線的情況，先由你們根據自己部門的三定方案、職能分工意見和有關法律、法規(guī)或部門規(guī)章，提出準備擬寫哪幾個預案的意見，我們再來酌定，這樣做不會有大的疏漏。大家可以想得寬一些，特別是有些部門撤銷以后，它的職能由誰來負責，就請發(fā)改委等綜合部門的同志多想一想，比如電網安全、水電大壩安全問題由誰來負責等，要防止脫節(jié)和缺口。

（二）要把握制定和完善應急預案的基本要素

應急預案框架指南大體上提出了八個方面，每個方面又提出需要編制的若干內容。一是突發(fā)事件應急處置指揮機構的組成和相關部門的職責及權限，包括各類應急組織機構與職責、組織體系的框架等，即組織落實要放在第一位；二是突發(fā)事件的監(jiān)測、預警，包括預警信息、預警行動、預警支持系統(tǒng)等；三是突發(fā)事件信息的收集、分析、報告和通報的制度；四是突發(fā)事件應急處置技術和監(jiān)測機構及其任務，要強調專業(yè)，要講科學；五是突發(fā)事件的分級和應急處置的工作方案，包括人員撤離、重大財產的轉移、緊急避難場所、醫(yī)療救治、疾病控制等；六是突發(fā)事件預防、現(xiàn)場控制，應急設施、設備、藥品、醫(yī)療器械及其他物資和技術的儲備與調度，通信、交通、技術、醫(yī)療、治安、資金和社會動員保障等；七是突發(fā)事件應急處置專業(yè)隊伍的建設和培訓，包括演練；八是突發(fā)事件應急處置結束以后的事態(tài)評估、善后恢復，及時由非常態(tài)轉為常態(tài)。評估工作怎么做，要靠專家、群眾、領導三結合來共同做好。此外，各部門制定和完善應急預案還應包括預防、事態(tài)控制和減損等方面應達到的目的，要具有指導實踐的工作原則、編制預案的法律法規(guī)依據、適用的范圍和級別界定等。總之，要體現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早解決的原則，有很強的適用性和可操作性，特別注意一些重要內容要讓基層干部和老百姓看得明白、記得住。

（三）要圍繞體制、機制、法制三個方面來開展工作

在制定和完善應急預案過程中，要注重制度創(chuàng)新，解決體制和機制性障礙，提高各地區(qū)、各部門的應急管理能力和公共服務水平。體制就是要界定好中央與地方的關系、各個部門間的關系、權力與責任的關系，解決好誰牽頭、誰合作的問題。機制就是：一要建立健全各種應急機制，形成一套集中領導、統(tǒng)一指揮，功能全面、責任明確，信息暢通、反應快捷，運轉高效、成本合理的機制，在應對各種突發(fā)事件中集“預、防、抗、救、建”于一體，整合現(xiàn)有資源，形成合力；二要建立健全調動全社會人力、物力和財力應對突發(fā)事件的社會動員機制，要堅持“軍民結合”“平戰(zhàn)結合”，努力使我國社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性進一步制度化，這也是我們防治非典的一條很重要的經驗；三要建立健全社會管理機制，提高社會管理水平，形成對全社會進行有效覆蓋和全面管理的體系，也就是橫向要到邊、縱向要到底。法制就是，要建立以憲法為依據，以緊急狀態(tài)法為基礎，以應急專門法律和行政法規(guī)為主體的一整套法律制度。2004年最重要的就是制定《緊急狀態(tài)法》，為所有相關的應急工作提供重要的法律依據。總之，要努力使突發(fā)事件的應急處置逐步走向規(guī)范化、制度化和法制化軌道。

（四）要體現(xiàn)統(tǒng)一領導、分級負責的原則

在應急預案的制定和突發(fā)事件的處置中，都要充分體現(xiàn)這個原則。各級地方政府要對本行政區(qū)域內發(fā)生的重大突發(fā)事件的處置工作負總責；行業(yè)主管部門負責處置本行業(yè)、本系統(tǒng)的突發(fā)事件；對涉及相關部門和地方政府的，各有關方面要主動配合、密切協(xié)同、形成合力。對關系全局、涉及多領域的應急預案，由牽頭部門負責組織有關方面協(xié)調各方制定，相關配套預案由有關部門自行制定，做到有主有輔。在各地區(qū)和各部門制定和完善應急預案的基礎上，國務院要研究制定關于重大突發(fā)事件緊急處置的總體預案，以提高我國政府應對復雜局面和抵御各種風險的能力。

這里，我還要強調要高度重視大中城市突發(fā)事件處置工作。因為城市建設發(fā)展很快，對城市管理，特別是突發(fā)事件的應對處置要高度重視。大中型城市人口集中、建筑物密集，政治經濟地位十分重要。生活保障系統(tǒng)如供水、供電、供氣、交通、通信等公共設施相互依賴性強，一旦發(fā)生公共安全問題，往往會引發(fā)連鎖效應，導致重大的人員傷亡、社會動蕩和巨大的經濟損失。與此同時，也要關注廣大農村和西部地區(qū)突發(fā)事件應急預案的制定工作。總之，我們要統(tǒng)籌規(guī)劃，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、反應靈敏、運轉協(xié)調的突發(fā)公共安全事件應急機制，促進城鄉(xiāng)和經濟社會的協(xié)調發(fā)展。

（五）要注意借鑒國外的有益經驗

經過多年的實踐，一些國家形成了比較完善的危機管理和處置體系，值得我們學習和借鑒。在應急預案的制定和完善過程中，大家要開闊視野，結合我國的國情，學習和借鑒國外一些好做法，制定和完善出中國特色的應急預案。這里特別要強調的是，我們在學習國外經驗的時候，一定要立足我國的基本國情，我國人多，發(fā)展水平還比較低，地區(qū)差別還比較大，不能脫離這個實際。否則，說得很好，但做不到，無法操作，就是食洋不化。這一點一定要注意。要充分地發(fā)揮好我們的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，防治非典就是這樣。

三、加強領導，保質保量按時完成任務

建立健全各種應急預案工作十分緊迫。這次會議以后，各有關部門和單位要迅速行動，精心組織，抓緊工作。具體的安排是，4月底以前請各單位上報預案，其中有條件、有基礎的部門盡可能早點報來，7月底國務院完成審核。有些特殊情況、吃不準的，如果一下子提不出完整的預案，可以先報大體的情況，提出一個提綱。在此期間，將要求各省級人民政府也制定本省處置突發(fā)事件總體應急預案，并上報國務院備案。在此基礎上，形成國務院關于處置突發(fā)事件的總體應急預案，經國務院常務會議審議通過后付諸實施。這次會后，我們還要做兩件事：一是春節(jié)過后，召開一次部分地方人民政府有關負責同志參加的座談會，交流地方政府在制定應急預案方面好的做法和體會，部署地方制定和修訂應急預案的工作；二是在國務院關于處置突發(fā)事件總體應急預案基本形成后，召集由有關專家學者參加的座談會，聽取他們的意見，集思廣益，力爭使突發(fā)事件應急預案更加科學。預案這項工作時間緊、任務重。為保證工作順利進行，我在這里提幾點要求。

（一）切實加強領導，抓緊開展工作

國務院辦公廳專門成立了突發(fā)事件應急預案工作小組，由徐紹史同志、閃淳昌同志牽頭，負責組織協(xié)調。有關部門和單位也要高度重視，切實加強領導，組織專門力量，加緊制定和完善突發(fā)事件應急預案。各部門、各單位要為這項工作創(chuàng)造良好的條件。

（二）密切協(xié)調配合，形成工作合力

許多應急預案的制定涉及多個部門，是一項復雜的系統(tǒng)工程。希望大家有一種很融洽的合作精神，要加強協(xié)調、積極配合，防止職責不清、推諉扯皮、各自為政。人民解放軍和武警部隊歷來是處置突發(fā)事件的突擊隊和骨干力量，我們將另行與他們商量，就不在這里說了。

（三）結合工作實際，不斷完善應急預案

制定和完善應急預案的過程就是不斷總結工作的過程，不可能是一勞永逸、一蹴而就的事。要邊制定、邊修訂、邊完善、邊改進，不斷地促進社會管理機制的建立和健全。有關部門和單位在制定應急預案的過程中，要按照“平戰(zhàn)結合”的方針，研究如何加強應急法律法規(guī)和有關預案的宣傳教育工作。要加強公共安全的預防、預測、預警和應急處置等關鍵技術的研究，加強專業(yè)應急救援隊伍的建設、培訓和演練，努力提高廣大干部群眾預防突發(fā)事件的意識，同時要增強他們應對突發(fā)事件的信心。