【摘要】隨著我國市場化改革的深入發展及社會自主管理的進一步增強，政府和社會間的關系也從原來的政府借助壟斷權力來管理社會，變成了政府和社會合作共治的局面。從大的方向來看，原來由政府大包大攬承擔下來的社會管理職能逐步被交還給社會中內生的組織。政府壟斷社會資源配置的強度也逐步弱化，其行政目的也逐漸演變為確保治理規則的實現。

【關鍵詞】政府轉型 社會治理 社區場域

政府在社會治理中的職能轉變，也是治理現代化的發展進程。政府現代化轉型的本質，就是適應市場經濟與政治民主的發展趨勢，建立符合現代社會所追求的政府。這個轉型在今天的中國集中體現為政府的權力應當“得到有效制約和監督”，應當有利于“保證人民廣泛參加國家治理和社會治理”；應當有利于“黨的領導得到加強和改善”。目前的城市社區治理中的政府角色、職能和與執政黨的關系，就體現了政府的這種現代化轉型。

一、權力運行方式的現代化：公民監督和問責下的政府履責

政府的現代化首先表現在公共權力的運行方式和運行原則的現代化。一切民主國家或自詡為民主國家的政府，都承認人民主權的原則。這個原則在中國常以“一切權力屬于人民”來概括和表達。在普通公民沒有辦法廣泛地直接行使公共權力的情況下，保障公民對政府常態化的監督和問責，便是人民主權原則有效的實現方式。今天政府在社區治理中的角色已經不再是全責全能的壟斷者，而是隨時會受到公民監督和問責的管理者和服務者。

社區治理組織體系中的變化體現了公民監督和問責政府能力的增強。政府在社區治理中的角色從一個“家長式”的依靠者，向一個隨時被監督和問責的“履職者”轉變，是適應社會現代化轉型的必然結果。在計劃經濟時代，居委會在政府權力的支持下對個體進行集中組織，這不僅強化了個體對集體的高度依賴，同時也弱化了個體自主表達自身利益訴求的意識和能力，遵循慣性服從的習慣讓公民意識不到對政府行為的監督和問責。改革開放之后的經濟結構調整與城市化快速發展逐步瓦解了單位制，并給原有的街居制造了很大的變革壓力。當公民開始掙脫被告知、被說服、被教育的角色時，也就初步獲得了依據自己獲得的信息問責政府的能力。這時候公民越來越明確地認識到政府不再是一個“家長式”的依靠者，而更多的是一個規則的“看門人”或在規則約束下的履職者。在公民視政府履行治理責任為分內之責的情況下，公民對政府的認知和情感就發生了變化，監督和問責的主動性也就隨之增強。在政府視履行治理責任為其應盡義務的情況下，政府接受民眾監督和問責的意識也會隨之增強。

社區治理組織體系中的變化還體現為政府對民眾的監督和問責渠道的建設。這從制度層面上更直接地體現了政府權力運行方式的現代化轉變。改革開放后，政府不再以追求馴化的個體服從為維護權威的基礎，而是更多地關注對公民日益增多的利益需求的滿足，這就促使政府更傾向于把社區建成公民利益訴求和實現的場所與平臺。一方面，政府主動建立居民監督和問責的渠道，強化行政系統服務民眾的積極性和主動性。比如市民熱線、社會管理服務信息化平臺等都起到了這種作用。公民和社會組織在通過這些政府建立的渠道和平臺提出的訴求時，不是單純地以政府單向提供的信息為依據，而是根據自己的需求和判斷提出質疑、要求，乃至在認為政府沒有履行好職責的時候進行問責，督促政府積極地服務于民眾。另一方面，居民的監督和問責也是信息雙向溝通的過程，是政府依據民意推動規則創制的重要因素。目前，公民和社會組織不再是僅僅被動地服從行政命令所規定好的框架規則，在許多已有規則框架之外，公民和社會組織依舊會主動地采取行動來爭取自己的利益。政府在面對這些訴求甚至居民的問責時，如果已有的規范不足以支撐問題的解決，就會推動政府根據實際情況及時調整政策，以便更好地維護民眾的利益。

目前，政府仍是社區建設最主要的保障，因而社會組織和公民一定會越來越重視對政府的監督和問責。公民常態化的監督和問責行為不斷地推動著權力運行方式的現代化轉型。

二、公共責任定位的現代化：從“政府全責”向主導“政社合作”轉變

政府公共責任的定位具體體現在其職能設置上。政府的職能就是“國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能”，政府職能的現代化則關注的是政府職能本身的發展脈絡與現代社會的發展趨向的一致性。具體而言，就是政府要承擔與職權范圍相一致的責任，而將不在職權范圍內的治理責任轉移給合適的治理主體。當政府的角色從管控者轉為服務者時，政府的職責和相應的功能便從原來的控制轉為主導，社區治理主體的行為邏輯也就隨之發生了變化。

在傳統計劃經濟時代，政府借助街居制和單位制實現了對城市基層的全面控制，在城市基層的管理體系中，管理主體是政府，管理客體便是城市社區的組織、資源與個人，城市社區的管理體系、管理結構看似是由街居制和單位制搭建起來，但本質上都無法脫離政府的控制。即便存在著一定數量的社會組織，這類社會組織也是被社區組織結構馴化成貫徹執行行政權力意志的被動型組織。在早期的城市社區治理中，政府壟斷了社區資源配置方式，塑造出垂直性的社區管理體系，其在整體社區治理過程中采用的方式便是“壟斷式管理”的方式。社區內部的組織與政府之間的關系遵循行政權力壟斷的模式，政府作為單一的管理主體，憑借自身的行政權力來壟斷社區事務。政府借助身份授予控制著社區層面組織的合法性，壟斷著社區層面的所有事務管理決策權與參與權，形成了一種全能型管理體系。

隨著經濟社會改革的深入發展，政府與社會組織之間的關系也從原來的依靠行政命令維系的縱向等級關系，轉變為依靠契約交換維持的橫向合作關系，政府在社區層面的治理方式也從“壟斷式管理”方式轉向了“主導式治理”的方式。市場化的經濟社會轉型使得公民逐步養成了個體權利意識，社會內部出現了不同利益群體的分化重組，這些新變化都給政府提出了越來越嚴峻的治理難題。在原來壟斷式的管理方式下，政府財政開支日趨龐大，治理能力舉步不前，面對不斷出現的新問題急需政府轉變職能、提高效率，因而政府開始收縮并轉移社會領域中的直接責任。許多新興的社會治理主體也開始在行政權力退卻的領域中成長起來。這類主體表現出強大的治理優勢和靈活度，能夠滿足公民參與社會生活方方面面的需求。新興的社會治理主體既是政府職能轉變的協助者，又是推動社會治理的主要參與者。政府既不能像對待下級行政機構那樣純粹依靠行政命令對其進行控制，也不能像對待私營企業借助市場規則任其自行運轉，而是需要一種引導的方式促進社會治理主體有效參與社會治理。這就要求政府適應新的經濟社會環境轉變職能、提高效率，并對自身單一且有限的行政資源進行再優化的配置以實現服務型政府轉變。在這一轉變過程中，政府逐步從難以完全壟斷或控制的社會領域中退出，將自身的部分職能轉移給社會組織，強化社會組織在社會領域中的自我管理和協調功能。這種政府主導、社會組織參與的多中心治理方式，既能夠讓政府從瑣碎的基層日常事務中解脫出來，又能降低政府行政成本、提高政府管理效率，還能有效利用社區自生組織的資源，強化社區自我管理、自我發展的能力。

三、黨政關系的現代化：從“黨政一體”向黨政“職責分清”轉變

城市社區組織體系的變革改變了政府的角色和工作方式，也改變了政府與黨組織在社區中的治理責任和治理方式，從以往的“黨政一體”的共同責任和履職方式，轉向“黨政分責”的治理方式。

在傳統的社區治理的組織體系中，政府治理的組織形式呈現出“黨政一體”、責任不分的治理特征。政府是管理城市社區的主體，共產黨又是政府這個治理主體的領導者。政府治理角色與治理方式都與黨組織在政府背后扮演的領導角色密不可分。黨組織注重對社區內部進行統一整合以鞏固執政基礎，政府的管理行為則體現為貫徹執政黨的意志，以實現政黨加強執政基礎與對社會基層的控制需求。如果說街居制和單位制是政府用來控制社會基層的方式，那么這兩類制度形式也可以說是政黨的意志借助政府傳達到城市基層的制度載體。因此，政府管理社區的根本目的就在于將基層力量按照黨的路線政策組織起來，以貫徹政黨意志為政府履職的主導方向。

隨著經濟社會改革的深入發展，政府的治理開始從“黨政一體”的履職方式，向黨政“職責分清”的履職方式轉變。城市的改造和人口流動逐步瓦解了傳統社區組織體系的統一性，社會成員長期固定在一個局限的生活空間，接受單一的行政化的管理方式變得越來越困難。原來那個封閉式管理的熟人社區，開始讓位于能夠提供滿足公共物品多樣化需求的陌生人社區，個體開始不斷追求自身利益的完整表達。對于政黨而言，整合并協調社區中的多元利益表達遂成為新時代背景下政黨鞏固執政地位的重要基礎。但在這一時期，由于社區資源配置的社會化及社會網絡的成熟，原來政黨政府的同構關系在社區層面開始出現分離，政府開始從社會領域中退卻，但是政黨的執政訴求依舊存在，政黨便繼續沉淀在社會中以確保整合的實現，此時政黨和政府出現了分化。一方面，黨主要通過對大原則、大方向的把握，通過政策創新來確保政府職能轉變的順利實施，可以說政府在社區治理中的職能轉變是在黨的領導下完成的。另一方面，政黨在繼續領導政府履行治理責任的同時，基層黨組織也開始將更多的工作精力集中在如何疏通民意、如何在社區層面建立完善的利益表達機制、如何動員和組織社會力量參與社區治理、如何確保執政穩定等方面，通過深入群眾、組織群眾并服務群眾的組織建設，加強了黨的社會功能的建設。黨組織和政府組織在社區治理中的這種職責劃分，也推動了廣義上的現代政府的建構。

四、小結

由上可見，社區治理組織體系及功能建構的演變方向，體現了城市社會治理從同時執行多種職能的單一體系向將多種職能的執行逐漸分類的多元體系轉變。盡管社區自治的能力不斷增強，但社區自治在功能上的局限性，決定了“自治”只能在“多元治理”的過程中實現其功能，這便對政府角色和職能提出了新的挑戰，推動了政府自身的現代化變革。

能否保證人民群眾管理國家和社會事務的權利，是建立現代政府最根本的標志。公民在社區治理中不再將政府視為自身利益的庇護人，而是將其視為一個可以問責的治理主體，這從根本上體現并且促進了政府的現代化轉型。從組織層面來看，社會組織是聚集個體利益、實現公民利益的代表。政府扶持并協調社會組織共同承擔社區治理責任，體現了保障人民群眾“享有各項公民權利”的現代政府的題中應有之義。從政黨層面來看，現代政黨是公民利益的集中代表，而代表公民的利益的方式不僅體現為領導政府，實現科學執政的一面；也體現為黨組織的社會功能充分實現的一面，也就是說，黨政關系的合理定位是現代政府建設的重要內容。在社區治理的組織體系及其功能的變革過程中，黨組織的社會功能的強化，改變了黨過去偏重于行使行政權力實現社會治理，而不太注重現代政黨社會功能的現象。黨政關系在基層社會治理中的這種調整，也使政府治理的定位更為合理。因此，社會治理的演進過程，也是政府治理的改革過程，標志著現代政府的成長。

（劉玉東，南京市行政學院政治學與法學教研部、副主任）