第四節 西部地區發展存在的主要問題

一、經濟發展后勁不足，且結構性問題突出

隨著全國經濟增速放緩及對能源原材料需求的緊縮，西部地區經濟增速明顯放緩。2014年，我國GDP增速僅為7.4%，較2013年下降0.3個百分點；西部地區GDP平均增速為9.4%，比2013年下降了1.6個百分點，增速放緩態勢明顯。特別是云南、寧夏及內蒙古等省份，2014年GDP增速均在8%左右，遠低于西部地區平均水平，且較2013年下滑幅度較大，經濟發展后勁明顯不足。

西部地區在投資及產業方面的結構性問題突出，內生性增長動力不足。首先，西部投資依賴性較強，尤其是對政府投資依賴程度高。2013年，西部地區實際到位資金中，國家預算資金占比7.41%，高出全國平均水平2.87個百分點；其中，西藏、青海、甘肅、新疆及寧夏實際到位資金中，國家預算資金占比分別高達56.59%、16.10%、12.56%、11.24%和9.11%，遠遠超出全國及西部地區平均水平，嚴重依賴于國家資金支持。其次，西部地區產業結構“畸重”問題仍較為明顯。2013年，能源、化工和冶金三大行業占西部地區工業總產值的比重仍高達40.36%。特別是青海、新疆、甘肅、內蒙古及寧夏等省份，能源、化工及冶金行業占工業總產值的一半以上，是地區工業經濟發展的重要支柱行業。而以資源開采和初加工為主的產業結構決定了國有大型企業的絕對主導地位，其對地方就業帶動性比較弱，富民效果不明顯。此外，西部在教育及科技研發方面的投入水平相對較低，創新發展能力不足，進一步制約了西部地區的自我發展能力。

二、全面建設小康社會任務艱巨

西部地區各省份發展水平懸殊，部分省區市實現2020年同步進入小康社會目標的難度大。近年來，重慶、四川及陜西等省份憑借鄰近中東部地區的良好區位條件以及較好的工業基礎，裝備制造業發展迅速，工業經濟實現快速增長，2013年人均GDP已超出或接近全國平均水平。但部分省區市由于發展基礎薄弱且區位條件較差，其發展水平較低，發展速度緩慢，如貴州、甘肅、云南及西藏等地區，遠遠落后于全國其他省份。2013年，貴州人均GDP僅為全國平均水平的55.0%，為西部平均水平的66.5%，僅為西部地區人均GDP最高的內蒙古的1/3。同時，貴州、西藏、云南等省份的科教文衛事業發展也十分緩慢，基礎設施建設落后，特別是老少邊窮地區，遠遠落后于陜西及重慶等省市，是“十三五”期間全面建設小康社會的重中之重。

西部地區貧困面廣、貧困人口多、貧困程度深、返貧率高，是全面建成小康社會的攻堅重點。2013年，全國貧困人口8249萬人，西部地區4209萬人，占全國貧困人口總數的51.02%。其中，西藏、甘肅、貴州三個省份的貧困發生率超過20%，新疆、云南及青海等省區市的貧困發生率超過15%。另外，西部地區貧困人口返貧率高，平均達到15%～25%，個別地方高達30%～50%。

此外，西部地區存在貧困地區與生態脆弱地區及重點生態功能區重疊的現象，“生態貧困”問題突出，扶貧工作與生態保護和建設工作之間急需統籌。盡管國務院扶貧辦已經針對14個集中連片特殊困難地區進行了專項規劃，但大部分規劃編制比較倉促、缺少相關部門的廣泛參與，扶貧模式從原設想的以核心城市帶動貧困地區開發的模式轉變為純粹的扶貧模式，進展十分有限。

三、邊疆省份發展困難大，邊境地區人口流失問題突出

新疆、西藏、甘肅、云南及廣西等西部邊疆省份與全國發展差距較大，自然基礎較差，實現2020年與全國同步進入小康社會的目標存在一定困難。截至2013年，除內蒙古外，其余西部邊疆省份的人均GDP僅相當于全國平均水平的50%～80%，發展差距較大，是未來推進西部大開發的難點及重點。與此同時，這些地區資源環境條件惡劣，自然災害頻發，聚集了我國絕大多數少數民族人口，且遠離區域經濟中心城市，發展難度較大。

由于生活環境惡劣，就業機會少，且政治環境相對復雜，大部分邊境地區面臨人口流失問題。根據全國人口“五普”及“六普”數據，對2000～2010年西部111個邊境縣的人口變化情況進行分析。結果如圖1—17（a）所示，在扣除自然增長率的影響后，西部地區共有59個邊境縣的機械增長率表現為負值，其中新疆占22個，云南占12個，廣西及內蒙古各占9個，而西藏有7個。這59個邊境縣的理論流失人口約為767168人，占2010年這些地區常住人口的8.2%。如圖1—17（b）及表1—11所示，內蒙古、新疆、云南等省份人口流失問題突出，估算人口流失率依次為13.50%、10.19%、8.46%。

結合西部邊境縣人均GDP水平（圖1—17（c）），可以發現，內蒙古人口流失嚴重地區多為經濟落后地區以及自然氣候惡劣、生態環境日趨惡化地區。同時，新疆的北疆邊境地區人口流失嚴重，這主要是由于該地區生活及生產設施落后，經濟發展水平較低。而南疆及西藏靠近巴基斯坦的邊境地區雖然經濟發展落后，但自身人口基數較小，少數民族人口占比較高，國家對其支持力度較大，這些邊境地區人口機械增長呈上升態勢。而我國靠近印度、緬甸以及越南的邊境地區，即藏南及云南、廣西的邊境縣，周邊政治環境復雜多變，經濟發展水平低下，且基礎設施建設落后，人口機械增長率較低或呈現負增長，人口流失狀況顯著。

四、基礎設施規模偏小，制約社會經濟發展

經過十多年的建設，西部地區交通基礎設施的水平與全國的差距已經明顯縮小。但由于種種原因，這個差距存在拉大的風險。首先，西部基礎設施建設總體上比東部和中部地區慢“半拍”?！捌鸩酵恚５每臁保斐山鼉赡晡鞑拷煌ㄔO施建設在投資緊縮狀態下出現一些半停工現象或延緩開工現象。在東部和中部高速鐵路網基本形成的情況下，西部地區成為交通可達性的相對“塌陷區”，存在被“邊緣化”的可能。其次，西部地區交通運輸的骨干網絡剛剛形成，支線建設的密度和水平還有很大差距，導致骨干網絡以外的地區可達性差，制約著當地的社會經濟發展。再次，西部地區的農村公路建設仍然滯后，且缺少必要養護。目前，西部仍有4萬多個建制村不通公路，農民群眾的基本交通出行需求尚難以滿足。此外，西部地區收費公路比例高，增加了企業物流成本，影響著企業的競爭力。據研究，西部地區收費公路里程（7.65萬公里）占全國的49%，其中二級公路收費里程（4.75萬公里）占全國的87.5%。

另一方面，受自然條件限制，西部地區（特別是西北地區）生活及生產布局分散，拉高了建設成本，嚴重制約了西部地區基礎設施的建設發展。例如，新疆地區土地面積廣袤，烏魯木齊及奎屯等地區工業園區布局零亂分散，企業之間距離較遠，大大提高了園區硬件設施建設的成本，不利于園區高效發展。此外，西藏地區自然環境惡劣，地形條件復雜，農村規模較小且零星布局，交通設施建設成本過高，建設進度難以推進。根據調研資料，截至目前，西藏林芝地區仍有兩個鄉鎮（全國僅有的兩個鄉鎮）及150多個行政村不通公路。

五、生態系統仍舊脆弱，長效機制有待建立

由于過去長期的超負荷開發，西部地區的生態系統本底非常脆弱。盡管西部大開發戰略實施以來，大規模的生態建設工程已經基本上遏制了西部生態惡化的趨勢，但西部生態本底脆弱的狀態仍未明顯改變，生態文明建設之路任重而道遠。除了黃土高原生態系統出現顯著恢復態勢外，西南地區的石漠化和水土流失問題，西北地區的草地退化、沙化和鹽漬化問題以及青藏高原的草地退化、雪線上升和濕地萎縮問題等，仍然十分嚴峻。據測算，新疆的水源涵養服務功能、青海的碳固定服務功能、內蒙古西部的防風固沙服務功能以及滇桂局部地區水土保持服務功能出現輕微下降。

與此同時，西部地區生態建設和生態補償的長效機制尚未形成。首先，當前國家主要采取異地搬遷及資金補助等一系列措施來降低當地居民對生態脆弱地區的破壞和影響，但由于缺乏與當地相適應的替代性產業，農牧民長期生計問題仍有待解決。其次，由于尚未建立起長效監管及獎懲機制，工程的后期管理與維護缺乏保障，使得生態工程成果得不到有效的鞏固和進一步提升。此外，我國生態補償制度尚未根本確立，政策法規建設滯后，嚴重制約生態文明建設的進程。

六、資源環境壓力大，環境保護任務艱巨

西部地區粗放型經濟發展方式問題突出，對資源環境造成較大壓力，未來環境保護工作仍面臨挑戰。一方面，西部地區“畸重”的產業結構對資源環境消耗強度大。長期以來，能源原材料工業的發展在西部地區占有重要地位，其以資源及生態環境為代價換取經濟增長，嚴重制約著西部地區的長期可持續發展及生態文明建設。“十二五”時期，新疆、內蒙古及陜西等部分省份規劃布局了大量煤化工項目，這些煤炭基地的建設嚴重破壞了地表植被，同時導致地下水過度開采及水位持續下降，對地區生態環境及可持續發展構成嚴重威脅，進一步加大了西部地區環境保護的壓力。

另一方面，當前產業轉移的環保門檻較低，不利于西部地區資源消耗及污染狀況的改善。隨著沿海地區的產業升級，東部地區急需將高耗能、高污染行業以及一些落后或過剩產能轉移出去，而西部地區出于經濟發展需要，承接了部分“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）企業，進一步加大了西部地區的資源環境壓力。