第四節(jié) 西部地區(qū)發(fā)展存在的主要問題

一、經(jīng)濟發(fā)展后勁不足，且結(jié)構(gòu)性問題突出

隨著全國經(jīng)濟增速放緩及對能源原材料需求的緊縮，西部地區(qū)經(jīng)濟增速明顯放緩。2014年，我國GDP增速僅為7.4%，較2013年下降0.3個百分點；西部地區(qū)GDP平均增速為9.4%，比2013年下降了1.6個百分點，增速放緩態(tài)勢明顯。特別是云南、寧夏及內(nèi)蒙古等省份，2014年GDP增速均在8%左右，遠(yuǎn)低于西部地區(qū)平均水平，且較2013年下滑幅度較大，經(jīng)濟發(fā)展后勁明顯不足。

西部地區(qū)在投資及產(chǎn)業(yè)方面的結(jié)構(gòu)性問題突出，內(nèi)生性增長動力不足。首先，西部投資依賴性較強，尤其是對政府投資依賴程度高。2013年，西部地區(qū)實際到位資金中，國家預(yù)算資金占比7.41%，高出全國平均水平2.87個百分點；其中，西藏、青海、甘肅、新疆及寧夏實際到位資金中，國家預(yù)算資金占比分別高達56.59%、16.10%、12.56%、11.24%和9.11%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全國及西部地區(qū)平均水平，嚴(yán)重依賴于國家資金支持。其次，西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“畸重”問題仍較為明顯。2013年，能源、化工和冶金三大行業(yè)占西部地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的比重仍高達40.36%。特別是青海、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古及寧夏等省份，能源、化工及冶金行業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的一半以上，是地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱行業(yè)。而以資源開采和初加工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了國有大型企業(yè)的絕對主導(dǎo)地位，其對地方就業(yè)帶動性比較弱，富民效果不明顯。此外，西部在教育及科技研發(fā)方面的投入水平相對較低，創(chuàng)新發(fā)展能力不足，進一步制約了西部地區(qū)的自我發(fā)展能力。

二、全面建設(shè)小康社會任務(wù)艱巨

西部地區(qū)各省份發(fā)展水平懸殊，部分省區(qū)市實現(xiàn)2020年同步進入小康社會目標(biāo)的難度大。近年來，重慶、四川及陜西等省份憑借鄰近中東部地區(qū)的良好區(qū)位條件以及較好的工業(yè)基礎(chǔ)，裝備制造業(yè)發(fā)展迅速，工業(yè)經(jīng)濟實現(xiàn)快速增長，2013年人均GDP已超出或接近全國平均水平。但部分省區(qū)市由于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱且區(qū)位條件較差，其發(fā)展水平較低，發(fā)展速度緩慢，如貴州、甘肅、云南及西藏等地區(qū)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國其他省份。2013年，貴州人均GDP僅為全國平均水平的55.0%，為西部平均水平的66.5%，僅為西部地區(qū)人均GDP最高的內(nèi)蒙古的1/3。同時，貴州、西藏、云南等省份的科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展也十分緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，特別是老少邊窮地區(qū)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于陜西及重慶等省市，是“十三五”期間全面建設(shè)小康社會的重中之重。

西部地區(qū)貧困面廣、貧困人口多、貧困程度深、返貧率高，是全面建成小康社會的攻堅重點。2013年，全國貧困人口8249萬人，西部地區(qū)4209萬人，占全國貧困人口總數(shù)的51.02%。其中，西藏、甘肅、貴州三個省份的貧困發(fā)生率超過20%，新疆、云南及青海等省區(qū)市的貧困發(fā)生率超過15%。另外，西部地區(qū)貧困人口返貧率高，平均達到15%～25%，個別地方高達30%～50%。

此外，西部地區(qū)存在貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱地區(qū)及重點生態(tài)功能區(qū)重疊的現(xiàn)象，“生態(tài)貧困”問題突出，扶貧工作與生態(tài)保護和建設(shè)工作之間急需統(tǒng)籌。盡管國務(wù)院扶貧辦已經(jīng)針對14個集中連片特殊困難地區(qū)進行了專項規(guī)劃，但大部分規(guī)劃編制比較倉促、缺少相關(guān)部門的廣泛參與，扶貧模式從原設(shè)想的以核心城市帶動貧困地區(qū)開發(fā)的模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾姆鲐毮Ｊ剑M展十分有限。

三、邊疆省份發(fā)展困難大，邊境地區(qū)人口流失問題突出

新疆、西藏、甘肅、云南及廣西等西部邊疆省份與全國發(fā)展差距較大，自然基礎(chǔ)較差，實現(xiàn)2020年與全國同步進入小康社會的目標(biāo)存在一定困難。截至2013年，除內(nèi)蒙古外，其余西部邊疆省份的人均GDP僅相當(dāng)于全國平均水平的50%～80%，發(fā)展差距較大，是未來推進西部大開發(fā)的難點及重點。與此同時，這些地區(qū)資源環(huán)境條件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)，聚集了我國絕大多數(shù)少數(shù)民族人口，且遠(yuǎn)離區(qū)域經(jīng)濟中心城市，發(fā)展難度較大。

由于生活環(huán)境惡劣，就業(yè)機會少，且政治環(huán)境相對復(fù)雜，大部分邊境地區(qū)面臨人口流失問題。根據(jù)全國人口“五普”及“六普”數(shù)據(jù)，對2000～2010年西部111個邊境縣的人口變化情況進行分析。結(jié)果如圖1—17（a）所示，在扣除自然增長率的影響后，西部地區(qū)共有59個邊境縣的機械增長率表現(xiàn)為負(fù)值，其中新疆占22個，云南占12個，廣西及內(nèi)蒙古各占9個，而西藏有7個。這59個邊境縣的理論流失人口約為767168人，占2010年這些地區(qū)常住人口的8.2%。如圖1—17（b）及表1—11所示，內(nèi)蒙古、新疆、云南等省份人口流失問題突出，估算人口流失率依次為13.50%、10.19%、8.46%。

結(jié)合西部邊境縣人均GDP水平（圖1—17（c）），可以發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古人口流失嚴(yán)重地區(qū)多為經(jīng)濟落后地區(qū)以及自然氣候惡劣、生態(tài)環(huán)境日趨惡化地區(qū)。同時，新疆的北疆邊境地區(qū)人口流失嚴(yán)重，這主要是由于該地區(qū)生活及生產(chǎn)設(shè)施落后，經(jīng)濟發(fā)展水平較低。而南疆及西藏靠近巴基斯坦的邊境地區(qū)雖然經(jīng)濟發(fā)展落后，但自身人口基數(shù)較小，少數(shù)民族人口占比較高，國家對其支持力度較大，這些邊境地區(qū)人口機械增長呈上升態(tài)勢。而我國靠近印度、緬甸以及越南的邊境地區(qū)，即藏南及云南、廣西的邊境縣，周邊政治環(huán)境復(fù)雜多變，經(jīng)濟發(fā)展水平低下，且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，人口機械增長率較低或呈現(xiàn)負(fù)增長，人口流失狀況顯著。

四、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模偏小，制約社會經(jīng)濟發(fā)展

經(jīng)過十多年的建設(shè)，西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施的水平與全國的差距已經(jīng)明顯縮小。但由于種種原因，這個差距存在拉大的風(fēng)險。首先，西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體上比東部和中部地區(qū)慢“半拍”。“起步晚，停得快”，造成近兩年西部交通設(shè)施建設(shè)在投資緊縮狀態(tài)下出現(xiàn)一些半停工現(xiàn)象或延緩開工現(xiàn)象。在東部和中部高速鐵路網(wǎng)基本形成的情況下，西部地區(qū)成為交通可達性的相對“塌陷區(qū)”，存在被“邊緣化”的可能。其次，西部地區(qū)交通運輸?shù)墓歉删W(wǎng)絡(luò)剛剛形成，支線建設(shè)的密度和水平還有很大差距，導(dǎo)致骨干網(wǎng)絡(luò)以外的地區(qū)可達性差，制約著當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展。再次，西部地區(qū)的農(nóng)村公路建設(shè)仍然滯后，且缺少必要養(yǎng)護。目前，西部仍有4萬多個建制村不通公路，農(nóng)民群眾的基本交通出行需求尚難以滿足。此外，西部地區(qū)收費公路比例高，增加了企業(yè)物流成本，影響著企業(yè)的競爭力。據(jù)研究，西部地區(qū)收費公路里程（7.65萬公里）占全國的49%，其中二級公路收費里程（4.75萬公里）占全國的87.5%。

另一方面，受自然條件限制，西部地區(qū)（特別是西北地區(qū)）生活及生產(chǎn)布局分散，拉高了建設(shè)成本，嚴(yán)重制約了西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展。例如，新疆地區(qū)土地面積廣袤，烏魯木齊及奎屯等地區(qū)工業(yè)園區(qū)布局零亂分散，企業(yè)之間距離較遠(yuǎn)，大大提高了園區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)的成本，不利于園區(qū)高效發(fā)展。此外，西藏地區(qū)自然環(huán)境惡劣，地形條件復(fù)雜，農(nóng)村規(guī)模較小且零星布局，交通設(shè)施建設(shè)成本過高，建設(shè)進度難以推進。根據(jù)調(diào)研資料，截至目前，西藏林芝地區(qū)仍有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（全國僅有的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及150多個行政村不通公路。

五、生態(tài)系統(tǒng)仍舊脆弱，長效機制有待建立

由于過去長期的超負(fù)荷開發(fā)，西部地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)本底非常脆弱。盡管西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)工程已經(jīng)基本上遏制了西部生態(tài)惡化的趨勢，但西部生態(tài)本底脆弱的狀態(tài)仍未明顯改變，生態(tài)文明建設(shè)之路任重而道遠(yuǎn)。除了黃土高原生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)顯著恢復(fù)態(tài)勢外，西南地區(qū)的石漠化和水土流失問題，西北地區(qū)的草地退化、沙化和鹽漬化問題以及青藏高原的草地退化、雪線上升和濕地萎縮問題等，仍然十分嚴(yán)峻。據(jù)測算，新疆的水源涵養(yǎng)服務(wù)功能、青海的碳固定服務(wù)功能、內(nèi)蒙古西部的防風(fēng)固沙服務(wù)功能以及滇桂局部地區(qū)水土保持服務(wù)功能出現(xiàn)輕微下降。

與此同時，西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補償?shù)拈L效機制尚未形成。首先，當(dāng)前國家主要采取異地搬遷及資金補助等一系列措施來降低當(dāng)?shù)鼐用駥ι鷳B(tài)脆弱地區(qū)的破壞和影響，但由于缺乏與當(dāng)?shù)叵噙m應(yīng)的替代性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)牧民長期生計問題仍有待解決。其次，由于尚未建立起長效監(jiān)管及獎懲機制，工程的后期管理與維護缺乏保障，使得生態(tài)工程成果得不到有效的鞏固和進一步提升。此外，我國生態(tài)補償制度尚未根本確立，政策法規(guī)建設(shè)滯后，嚴(yán)重制約生態(tài)文明建設(shè)的進程。

六、資源環(huán)境壓力大，環(huán)境保護任務(wù)艱巨

西部地區(qū)粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式問題突出，對資源環(huán)境造成較大壓力，未來環(huán)境保護工作仍面臨挑戰(zhàn)。一方面，西部地區(qū)“畸重”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對資源環(huán)境消耗強度大。長期以來，能源原材料工業(yè)的發(fā)展在西部地區(qū)占有重要地位，其以資源及生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長，嚴(yán)重制約著西部地區(qū)的長期可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)。“十二五”時期，新疆、內(nèi)蒙古及陜西等部分省份規(guī)劃布局了大量煤化工項目，這些煤炭基地的建設(shè)嚴(yán)重破壞了地表植被，同時導(dǎo)致地下水過度開采及水位持續(xù)下降，對地區(qū)生態(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅，進一步加大了西部地區(qū)環(huán)境保護的壓力。

另一方面，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的環(huán)保門檻較低，不利于西部地區(qū)資源消耗及污染狀況的改善。隨著沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級，東部地區(qū)急需將高耗能、高污染行業(yè)以及一些落后或過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移出去，而西部地區(qū)出于經(jīng)濟發(fā)展需要，承接了部分“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）企業(yè)，進一步加大了西部地區(qū)的資源環(huán)境壓力。