第二節(jié) 我國空間開發(fā)總體戰(zhàn)略調(diào)整的方向

一、空間開發(fā)戰(zhàn)略的意義與目的

空間開發(fā)戰(zhàn)略（或空間布局）對于發(fā)展中大國至關(guān)重要，是政府進(jìn)行空間治理的主要手段。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府是資源配置的主體，因而空間布局對于地區(qū)發(fā)展可以起到?jīng)Q定性作用。改革開放以來，市場在我國資源配置中的作用越來越強(qiáng)。特別是，“十八屆三中全會決定”確立了市場在配置資源方面的決定性作用。在這種情況下，地區(qū)發(fā)展主要由市場機(jī)制決定。政府進(jìn)行空間布局的意義和作用是值得深入研究的課題。在最基本層面上，空間布局是一種政府干預(yù)，用來彌補(bǔ)市場失靈和糾正市場的外部性（例如推動可持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)共同富裕）。因而，當(dāng)前空間開發(fā)戰(zhàn)略的具體作用主要有以下兩點：一是政府配置自己掌握資源的空間指南；二是引導(dǎo)社會資源（包括外資）流動的空間指向。

空間開發(fā)戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的關(guān)系存在模糊性，有些情況下容易混為一談（尤其是在“五年規(guī)劃”這樣的宏觀規(guī)劃中）。實際上，兩者之間既存在聯(lián)系、又有區(qū)別。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相對宏觀一些，強(qiáng)調(diào)大區(qū)域之間的關(guān)系和平衡，突出區(qū)域間發(fā)展的相對均衡性，其手段以區(qū)域政策為主。例如，以“四大板塊”為基礎(chǔ)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，重點解決西部、中部、東北和沿海地區(qū)發(fā)展之間的關(guān)系以及各自的總體定位。而空間開發(fā)戰(zhàn)略是多尺度的，但以相對中觀和微觀層面為主。其目標(biāo)也是多維的，關(guān)注點以各種重點區(qū)域為主，未必做到國土全覆蓋，手段也偏具體。盡管在“五年規(guī)劃”這樣的宏觀規(guī)劃中，空間開發(fā)戰(zhàn)略（空間布局）與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略或許可以通用，但多數(shù)情況下兩者應(yīng)該區(qū)分開來。空間開發(fā)戰(zhàn)略更多地出現(xiàn)于國土規(guī)劃或重點區(qū)域規(guī)劃中。

改革開放以來，為充分利用全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會加快發(fā)展，我國實施了“效率優(yōu)先”的戰(zhàn)略，體現(xiàn)在空間上就是“錦上添花”，即選擇條件最好的地區(qū)給予最優(yōu)的支持。這既帶動了我國整體的高速增長，也帶來了大量社會和環(huán)境問題。因此，“十一五”以來，我國在五年規(guī)劃中越來越重視地區(qū)間均衡、社會公平、資源環(huán)境等問題，空間治理也向涉及這些問題的區(qū)域進(jìn)行傾斜。相應(yīng)地，類型區(qū)在空間治理中越來越普遍。最近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)的崛起，我國面臨的地緣安全環(huán)境日趨復(fù)雜，國家安全因素不容忽視。

因此，總體上看，今后我國空間開發(fā)戰(zhàn)略的目標(biāo)應(yīng)包括以下三個維度：增強(qiáng)空間開發(fā)效率（特別是培育和加強(qiáng)全球競爭力）、保持空間開發(fā)的均衡性（維護(hù)社會公平與和諧）、加強(qiáng)國土空間的安全性（加強(qiáng)生態(tài)安全、資源保障和地緣穩(wěn)定）。這三個維度是相互補(bǔ)充、相互支撐的，不能擇一丟二。應(yīng)該認(rèn)識到，我國仍處于發(fā)展的關(guān)鍵期，強(qiáng)化和提高國際競爭力仍是首要任務(wù)之一。空間開發(fā)總體戰(zhàn)略不能因強(qiáng)調(diào)空間均衡性和國土安全性而忽視增強(qiáng)開發(fā)效率和全球競爭力。

二、未來我國空間開發(fā)總體戰(zhàn)略

當(dāng)前，我國已經(jīng)由過去的單純追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向“五位一體”的全面發(fā)展。國土開發(fā)的空間格局應(yīng)適用這個變化，實施安全、和諧、富有競爭力的空間開發(fā)戰(zhàn)略，從效率、公平和安全三個維度來進(jìn)行空間布局，即增強(qiáng)空間開發(fā)效率、保持空間開發(fā)的均衡性、加強(qiáng)國土空間的安全性，構(gòu)建點、線、面有機(jī)結(jié)合的，各種類型區(qū)相互支撐的空間開發(fā)格局。

圖3—1 未來十年我國的空間開發(fā)格局

改革開放以來，我國國土開發(fā)空間指引方向是構(gòu)建以沿海和沿江為主骨架的“T”字形空間格局。這個空間指引方向是“點—軸”系統(tǒng)理論和當(dāng)時我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相結(jié)合的產(chǎn)物，即強(qiáng)調(diào)沿海開放和積極參與經(jīng)濟(jì)全球化。它很好地反映了過去30年我國國土開發(fā)的空間重點，對于提升國土開發(fā)效率意義重大。“十一五”以來，特別是2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，隨著沿海地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭力的逐步削弱以及產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移，我國國土開發(fā)態(tài)勢出現(xiàn)了大規(guī)模向內(nèi)陸推進(jìn)的態(tài)勢。中部地區(qū)的河南、湖北、安徽、湖南和江西以及西部的重慶、陜西、四川等省份經(jīng)濟(jì)增長速度加快。在此背景下，“T”字形空間格局已經(jīng)難以概括我國空間開發(fā)的新形勢。此外，建設(shè)“一帶一路”、構(gòu)建對外開放新格局，也需要重新思考我國的國土開發(fā)空間戰(zhàn)略。

未來十年我國的空間開發(fā)總體戰(zhàn)略應(yīng)是：面向建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國、“一帶一路”建設(shè)、全面建設(shè)小康社會和加快生態(tài)文明建設(shè)等戰(zhàn)略目標(biāo)，圍繞海陸大通道構(gòu)建以“三橫三縱”為主骨架的多中心、多層次、多類型的精準(zhǔn)化空間開發(fā)格局（圖3—1）。“三橫”指新亞歐大陸橋、長江綜合運(yùn)輸通道和南方海陸大通道（即廣—貴—滇通道，含西江通道、廣昆鐵路、貴廣鐵路等）三個由沿海延伸到西北、西南的東西向一級軸帶，這是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的主要支撐；“三縱”指沿海、京哈—京廣以及包蘭—蘭渝（蓉）—渝桂（北部灣）這三條南北向一級軸帶，這是“21世紀(jì)海上絲綢之路”的主要支撐。到2020年，在“三橫三縱”主骨架上應(yīng)形成若干與人口分布格局相適應(yīng)的、具有全球競爭力的大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)（城市群），以及一批對外開放的重要門戶。