三十八、新政府開始工作了

一九四九年十月一日下午三時，三十萬人高舉紅旗，聚集在北京天安門廣場，慶祝中華人民共和國成立。五十四門禮炮齊聲轟鳴。第一面五星紅旗在廣場上空冉冉升起。一百多年來受盡苦難和屈辱的中國人，經過艱苦卓絕的斗爭，終于站立起來。中華民族的歷史從此翻開全新的一頁。

在天安門城樓上，面對著歡樂的人群，周恩來站在毛澤東身邊，靜靜地聽他用洪亮的聲音宣讀《中華人民共和國中央人民政府公告》:“中華人民共和國中央人民政府委員會于本日在首都就職，一致決議：宣告中華人民共和國中央人民政府的成立，接受中國人民政治協商會議共同綱領為本政府的施政方針。”《公告》宣布：中央人民政府任命周恩來為中央人民政府政務院總理兼外交部長，并責成他們從速組成各級政府機關，推行各項政府工作。

從這一天起，周恩來擔起了新中國政府總理的重任。他作為這個世界上人口最多的大國的總理，前后達二十六年，直到生命的最后一刻。

作為新中國第一任總理，五十一歲的周恩來面對的任務真是千頭萬緒，百端待理：中央人民政府剛剛建立起來，各級政府機關還有待組成；中國人民解放軍正以雷霆萬鈞之勢繼續向華南和西南進軍；由于國民黨的長期統治和連年的戰爭，廣大新解放地區內經濟凋敝，物價飛漲，災情嚴重，大批人員失業，財政經濟處在嚴重的混亂狀態；在對外關系上，許多復雜棘手的問題也正待處理。

事情應該從何著手？周恩來以驚人的精力和才智，井井有條地開始了他的工作。

對頭一年的工作，周恩來自己作過一個簡短的概括：“自從進城后，就籌備政協，建立政權；緊跟著就是樹立國際陣營；等到毛主席由蘇聯回國，當時物價波動，必須用全力來統一財政，穩定物價。不這樣，就不會有一年半工作的發展，就做不到三年恢復、十年發展。”

建立政權，樹立國際陣營，恢復國民經濟，這確是周恩來在建國后頭一年中所全力以赴地抓的三件大事。

新中國的政府機關，是在打碎舊有的政權機構后，重行組建起來的，正處在草創階段，許多事情都要從頭做起。

中國革命有一個重要特點：它先由一塊一塊地方取得革命的成功，經過相當長的時間，發展到全國范圍的成功。這和以往其他國家革命的情況不同。由于各項工作有原已建立的地方性政府在那里負責管理，所以在政務院籌組過程中，整個工作并沒有發生停頓或中斷。

政務院的各部門是以華北人民政府的機構作為基礎建立的，但這不等于把原有的機構現成地拿來使用。華北人民政府原有機構的職能只是管轄華北五省二市，現在要管理全國，負責制定并推行全國性的各項方針政策，這自然有很大的不同；政務院有些重要部門在華北人民政府中是沒有的，需要組建，如外交部；還有些部門過去是由人民革命軍事委員會管理的，如公安部、鐵道部，改隸政務院后，也要經過必要的調整。政務院是國家政務的最高執行機關，不設國防部，軍事工作由中央人民政府所屬的人民革命軍事委員會負責。這個委員會的主席由毛澤東兼任，周恩來是副主席之一，但他最初的精力主要集中在國家政務方面。

周恩來被任命為總理后，先集中精力抓政務院機構的組織。如果不把機構建立和健全起來，各項工作的開展都無從談起。在組建機構過程中，周恩來親自負責挑選各級領導人員的人選，經過充分協商后，報請中央人民政府任命。他特別重視挑選一大批黨外人士擔任各種領導職務。為什么要這樣做？一方面因為中國共產黨對如何管理這樣大的一個國家在許多方面還缺乏經驗，而黨外人士中不乏在這些方面有經驗的人才，如擔任副總理兼輕工業部部長的黃炎培、郵電部長朱學范、司法部長史良、文化部長茅盾、教育部長馬敘倫、華僑事務委員會主任何香凝、海關總署副署長丁貴堂等；另一方面因為這樣的政府成員結構，有利于團結并帶動社會各階級、各階層的人民，共同為建設新中國而努力。在政務院四個副總理中，共產黨員二人，民主黨派和無黨派人士二人；二十一個政務委員中，共產黨員十人，民主黨派和無黨派人士十一人；各部、委、院、行、署負責人九十三人中，共產黨員五十一人，民主黨派和無黨派人士四十二人。他們中很多人都是由周恩來提名，并同各方面反復協商后正式提出的，力求做到不使人退有后言。

有幾個黨外人士最初不愿擔任政府職務，周恩來對他們進行了細致的說服工作。如黃炎培是工商界的主要代表人物，過去曾多次拒絕舊政府的高官厚祿，這次到北京來時也無意擔任政府職務。十月十一日晚，周恩來到他家里拜訪，請他出任公職。黃炎培最初仍以年老推辭。周恩來懇切地說：“這不同于舊社會做官，現在是人民的政府，不是做官，是做事，是為人民服務。”經過兩個小時的談話，黃炎培被說動了，但還表示要考慮考慮。第二天，他征詢江問漁、楊衛玉等好友的意見。他們都認為，在周恩來代表中共中央的盛情邀請下，應該接受這個職位。當晚，周恩來再到黃炎培的家里，黃炎培就答應了。再如六十一歲的蔣光鼐“也曾認為，自己的歷史使命已經完成，當個政協委員有地方支薪水就行了。所以，開始周恩來總理找他談話，希望他出任中央紡織工業部部長，他沒有同意。后來，總理找李濟深幫助做工作，他才接受了這一重任”。

十月十九日，中央人民政府任命了副總理、政務委員、正副秘書長和政務院所屬部、委、院、行、署的負責人一百七十五人。名單公布后，周恩來又一個部一個部地把黨內外的正副部長找在一起，向他們說明這個部的任務和工作中帶方針性的問題，誠懇地要求他們處理好相互的合作關系。許多黨外人士十分滿意，說：中國共產黨真是“煞費苦心，十分周到”。有的人說：周總理真是“周”總理啊！這里所說的“周”，就是“周到”的意思。

十月二十一日，政務院宣告成立。周恩來在第一次擴大政務會議上明確地宣布政務院的任務：“政務院是首腦部，在中華人民共和國中央人民政府領導之下進行國家事務工作。”十一月一日，政府各部門正式開始辦公。

新政府各部門的工作人員從哪里來？大體上由三方面的人組成：一類是長期參加革命工作的干部；一類是原來在國民黨政府機構工作的人員；一類是社會上被埋沒的知識分子和從學校出來的青年學生。周恩來指出，這三方面的人員，各有自己的長處和短處，正好相互取長補短：“解放區的人，艱苦樸素，有革命的積極性，是他的長處；但缺乏其他工作的經驗。舊職員雖然有經驗，但恐怕會帶來舊的官僚主義作風。假如只用學生或被埋沒的知識分子，對國家政權機關的管理又沒有經驗。所以要三方面合起來，取長去短，才可以搞好。將來各部門用人，要照顧到這三方面。”

政務院機構初步建立起來后，怎樣才能迅速運轉起來，有條不紊地開展工作？周恩來要求各部門立刻著手制定出各種基本的工作條例。他指出：資本主義國家在這個問題上有兩種不同的做法，一種是先不擬條文，等習慣養成后再定，問題是工作中缺乏一致性；另一種是先定許多條文，定得很細密，缺點是容易束縛人，有些還行不通。這樣，他就提出了自己的考慮：先作個大致的規定，不必太詳，一面不束縛人們的積極性創造性，另一面又有章可循，約束自由主義。根據這個考慮，政務院在成立后不到一個月時間內，先后制定出《政務院組織條例》、《政務院及其所屬機關組織通則》、《政務院關于任免工作人員的暫行辦法》等。這些條例，都由周恩來親自主持起草，反復修改，然后提交政務會議通過后施行。

周恩來十分重視發揮政務會議的作用。政務會議的成員，包括總理、副總理、秘書長和政務委員，共二十一人。他們中既有周恩來、董必武、陳云、李維漢、羅瑞卿、薄一波等共產黨人，又有黃炎培、譚平山、章伯鈞、馬敘倫、章乃器、邵力子、黃紹竑等富有政治經驗的民主人士。政務會議由周恩來主持，每星期一次。從一九四九年十月二十一日舉行第一次會議起，到一九五〇年十月二十日舉行第五十五次會議，一年內共開了五十五次。政務院的重要決策和人事任免都要在這個會議上討論。周恩來把政務會議看作聽取各方面意見、集思廣益、更妥善地作出決策的重要方式。會上，人人都能各抒己見，暢所欲言，最后由周恩來作結論。當時擔任政務院副秘書長的孫起孟回憶道：

“政務委員之一羅隆基，號努生，是民主同盟的負責人。羅隆基同我談過他對政務會議的看法，我以為這在非共產黨員的政務委員中很有代表性。我同羅隆基四十年代在昆明就相識，可以隨便交談。有一天我問他：‘努生先生，你為什么住醫院還要參加政務會議呢？’他稍微沉吟了一下，講了一段話——

“‘說實在的，有些會我并不樂意參加，覺得參加沒有多大意義。可是政務會議在我心目中卻大不相同，不論我怎么忙，身體怎么不好，總要參加。這是為什么呢？不是政務會議上的什么事情我都有興趣，也不是這個人那個人的講話我都喜歡聽，而是有一點深深地吸引了我，那就是在每次政務會議上，周總理總有一篇講話，得到的教益很深很深，對我就像是上了一次大課，所以我舍不得不來。周總理的講話見解精辟，綱舉目張，其水平之高是一般領導人所達不到的。然而它的最大特點還不在此；而在于周總理在講話中把其他人發言時哪怕有一點可取之處，也吸收進去，加以肯定。同時對包括我在內的其他與會人員發表的并不正確的意見，采取極其高明的方式實際上加以糾正，使人真正心悅誠服。’

“羅隆基上述這些話是真誠的，證明了周總理主持會議、發表講話，的確收到最佳的政策效應。周總理說過：‘為什么政務會議每個星期要開一次呢？難道我也是閑著沒事干，高興每個星期開一次會嗎？不是的。這是有好處的。’好處在哪里？從根本上說，這是建設社會主義民主政治的需要，是按《共同綱領》所規定的民主集中制處理國家事務。從作為建設國家領導核心的中國共產黨來說，完全有必要虛心聽取各種意見，所謂 ‘兼聽則明，偏聽則暗’。”

政務院的工作范圍很廣，所轄的部門很多，因此設立了政治法律、財政經濟、文化教育三個指導委員會，由副總理董必武、陳云、郭沫若分別擔任主任，實行歸口管理；此外，還有一個人民監察委員會，由譚平山擔任主任。周恩來要求各級機構都要在自己工作職責范圍內切實負起責任來，并且要保證非黨人士能有職有權。他說：“陳云同志主持中財委的工作，都是要各部部長對本部工作作報告。非黨人士擔任部長的就要非黨人士作報告，如輕工業部就要黃炎培報告，水利部就要傅作義報告。開始他們情況不熟，報告后可由副部長補充，久了情況熟了，連補充也不需要。同時有任務也責成他們負責完成，比如說河水決口，要水利部負責，傅作義自然會下去布置。有職、有權、有責，自然會發揮他們的積極性。這方式很好。政務院的政務會議每星期召開一次，有關文件等也交非黨人士審查，一切指示、法令也要他們修改。這樣，不僅不會動搖我們的政策，而且還會完善我們的政策。”

政務院的機構建立起來后，接著就要進一步健全各級地方人民政府的機構。

那時，全國各地區的情況存在著很大的差別：有老革命根據地，有新解放區，還有軍事行動仍在進行的地區。中央人民政府將全國劃分為華北、東北、西北、華東、中南、西南六個大行政區。東北全境解放最早，已經建立了東北人民政府。華北人民政府在政務院各單位正式辦公的同一天宣告撤銷，華北各省市的事務由政務院直接管轄。西北、華東、中南、西南四個大行政區都著手建立軍政委員會。

這些大行政區的人民政府或軍政委員會，是比這個地區所轄省（市）高一級的地方政權機關。為什么需要設立這樣一級的地方政權機關？十二月九日，周恩來在政務會議討論《關于各大行政區組織通則》時作了說明：“中國是個大國，地大，人多，經濟發展又不平衡。”大行政區應該成為一級。這是一種過渡性的體制。“要在統一政策下因地制宜，在因地制宜的發展中求統一。這樣的因地制宜，不但不妨礙統一，正是為進一步的統一創造條件。”討論時也有人表示擔心：大行政區成為一級后，是不是會生了根，不容易改變？周恩來回答說：“不會的。那是在舊社會中的問題，在新社會中是不成問題的，華北人民政府就是例子。我們有信心解決這些問題。”他還親自主持審定了東北人民政府和各大行政區軍政委員會的主席、副主席、委員人選，經政務院提請中央人民政府正式任命。

與此同時，周恩來又著重抓了各級地方政權的民主建政問題。他說：“解放初期實行軍事管制，對反動派實行專政；另一方面，還要依靠群眾，依靠群眾的積極性和創造性，這才有根。用什么方式來發揮群眾的積極性呢？用組織的方式，普選。沒有普選的地區，便是各界人民代表會議。”由于當時土地改革在廣大新解放區還沒有全面展開，普選的條件在許多地方還不具備，稍后他又指出：“建政工作，應以開好各界代表會議及逐漸做到經過協商推選各級人民政府為中心。”一九五〇年七月至十月間，他主持審定了經過各界人民代表會議協商推選出來的各省（市）人民政府主席（市長）、副主席（副市長）、委員的名單，經政務院報請中央人民政府正式任命。

到新中國成立一周年的時候，全國已有一個大行政區人民政府和一個中央直轄的自治區人民政府，四個大行政區軍政委員會，二十八個省人民政府，九個相當于省的行政區人民行政公署，十二個中央和大行政區直轄的市人民政府，六十七個省轄的市人民政府，二千零八十七個縣人民政府。在各級人民政府中，大多是由各界人民代表會議選舉產生的。極少數市和縣已召集了人民代表大會。其他市和一千七百零七個縣、內蒙古的三十六個旗都召集了各界人民代表會議。大部分的鄉區和村都分別召集了人民代表大會或各界人民代表會議、農民代表會議。

新中國的政權建設工作，經過整整一年的努力，到此就初具規模了。

新中國成立后，周恩來多次說過：人民政府工作的重點，就是組織和保障經濟建設。經他提名，中央人民政府任命陳云為政務院副總理兼財政經濟委員會主任。在財政經濟工作方面，周恩來堅決地信任、依靠并支持陳云。建國初期的財政經濟工作，在短時間內創造出奇跡般的成就。

這些成就的取得，幾乎難以令人置信。當時在戰爭已經結束的地方，各級人民政府面對的是國民黨多年統治造成的經濟凋敝、民不聊生的嚴重局勢。其中，最緊迫的問題是兩個：物價飛漲，災情嚴重。

國民黨政府留下的是一個財政經濟總崩潰、物價上漲完全失控、投機活動猖獗的爛攤子。中央人民政府成立后半個月，當人們還沉浸在開國的歡樂中時，一場無情的風暴就襲來了：從十月十五日開始，華北以糧食帶頭，上海以紗布帶頭，物價開始大幅度上漲。到十一月中旬，物價已像脫韁的野馬那樣向前飛奔。紗布、糧食的價格在一個月內都上漲兩倍以上。上海十一月中旬的物價比七月底平均上漲兩倍，有些商品上漲到五六倍。物價的飛漲，使人民生活受到嚴重威脅，人心開始波動。這是關系到人民政權建立起來后能不能站住腳跟的大問題。

為什么物價會出現如此猛烈的上漲？除了歷史遺留的種種問題以外，主要原因在于財政赤字太大，鈔票發行太多。當時，解放戰爭雖已取得基本勝利，但人民解放軍還在繼續向華南和西南大舉進軍，軍費開支在財政開支中所占百分比將近一半。新解放區猛烈擴大，國民黨政府的舊人員和起義軍隊等都要妥善安置，使軍隊和吃公家飯的人數激增到七百五十萬，這個數字還在迅速增加。而在廣大新解放區，因為戰爭結束不久，只有一部分地方開始征收公糧，城鄉交流需要有一個恢復過程，城市工商業處境還很困難，一時難以征收到應有的稅收和公糧。在七月到十一月中旬這段時間內，財政總收入只占總支出的百分之三十四點六，赤字竟達百分之六十五點四。為了彌補赤字，只有大量印發紙幣。七月底發行的人民幣總數為二千八百億元（這是指當時流通的舊幣。一九五五年三月一日起發行的新人民幣，一元等于舊幣一萬元），九月底為八千一百億元，十一月中旬為一萬六千億元，發行額增加近五倍，致使幣值大跌，物價猛漲。顯然，要穩定物價，必須先實現財政收支的基本平衡；而平衡財政的關鍵，又在整頓收入，節約支出。

十一月十八日，政務會議討論物價問題。陳云在會上報告當前物價上漲的狀況和原因，指出解決的基本辦法是“多生產些，少用一些”，并說：“現在要借內債，或則發行公債吧！”周恩來作結論時說：“我們應當說，今天的困難都是為勝利而擔負的。為了要取得勝利，有許多事情就不可能不擔負起來。”“為什么物價上漲呢？基本上還是因為開支很大，票子發得很多，物價當然會上漲。為什么開支很多呢？因為我們所解放的地區擴大了，在這些新地區內一開始又不可能收入得很多，而擔負就會增加。所以這種擔負的增加是必然的過程，勝利的過程。它與國民黨反動派的物價上漲、負擔增加的沒落過程是完全相反的。”“我們必須向人民說清楚，這種勝利的負擔一時還是不可避免的。”接著，他提出解決問題的三項辦法：一是“恢復生產”。在農村，要使全國糧食產量從二千一百億斤增加到二千八百億斤。“在城市，其重點在恢復工業生產，而不應該在商業上，寧可多注意手工業。”生產增加了，稅收也就多了。二是“開源節流”。農村負擔一時還不能減少，城市要增加稅收，但要適當，不能使農村的負擔太重。還要發行公債。三是“運用恰當”。在這次會議上，通過了發行公債、增加稅收、厲行節約等項具體措施。這些措施，在陳云的主持下，短時間內就收到顯著的成效。

為了進一步保障增加財政收入、減縮財政支出、使收支接近平衡，還需要大刀闊斧地采取更加果斷有力的措施。根據陳云的提議，政務院在一九五〇年三月三日頒布了《關于統一國家財政經濟工作的決定》。

這在整個財政經濟工作中，是一個巨大的變革。以前，由于戰爭時期各解放區一直處于被分割的狀態，財政經濟工作只能實行政策上統一領導、業務上分散經營的方針。在全國已經統一、百廢待興而國家財力物力卻十分有限的情況下，自然不能繼續實行這種方針。政務院的《決定》從根本上改變了原有的狀況。它的基本內容有三：一是統一財政收入，二是統一全國物資調度，三是統一全國現金管理。財政收入的統一，使國家收入中的主要部分的中央收入，能集中使用于國家的主要開支。全國物資調度的統一，使國家的重要物資，如糧食、紗布、工業器材等，從原來十分分散的狀態下集中起來，變為能應付各種危機的有效力量。全國現金管理的統一，則把所有屬于政府，但分散在各企業、機關、部隊的現金，由中國人民銀行統一管理，集中調度，這不但避免了社會上通貨過多的現象，而且大大增加了國家能夠使用的現金。總之，這三種統一的共同效果是避免了十分有限的財力物力在使用上過分分散和浪費，達到可以集中使用來辦幾件大事的目的。它對扭轉當時極端困難的財政經濟局勢起了重大作用，在我國財政史上是一個劃時代的舉措。

由于采取了這一系列強有力的措施，到一九五〇年三月間，全國財政收支接近平衡，物價日趨穩定。這年八月底，全國銀行存款比一九四九年底增加了十四倍以上。這是一個了不起的成績！幾十年來，無論清朝政府、北洋軍閥或是國民黨政府，都沒有做到過國家財政收支的平衡，每年都得依靠發行巨額紙幣和舉借巨額外債度日。抗日戰爭后期和解放戰爭時期，國民黨統治區的惡性通貨膨脹，更使老百姓到了無法生存下去的地步。新中國成立后，帝國主義者再三地認定年輕的人民共和國必將被這些看來是無法解決的難題所壓倒，不得不向他們求救。但是，人民政府在戰爭尚未結束、又遭受帝國主義經濟封鎖的情況下，卻在短時間內創造了這樣的奇跡，這確實是值得自豪的。“資產階級代表人物也不得不為之折服，說 ‘中共此次不用政治力量，僅用經濟力量，就能穩住物價，是我們所料不到的’。”“毛主席還說過，平抑物價、統一財經，其意義 ‘不下于淮海戰役’。”

當時另一個突出的問題是自然災害給人民造成的深重苦難。

說是自然災害，其實也有著很大的人為因素。由于國民黨統治時長期水利失修，加上連年戰亂的破壞，當時發生的災情，無論在地域還是嚴重程度上，都十分驚人。其中，除極小部分是旱災外，都是水災。一九四九年，全國被淹耕地達一億二千一百五十六萬畝，減產糧食二百二十億斤，災民四千萬人，重災區災民達一千萬人。其中，華東地區被淹耕地五千余萬畝，占全部耕地的五分之一，減產糧食七十余億斤，災民一千六百萬人。一九五〇年六月，皖北地區在連續七天大雨后，淮河又大決口。政務委員曾山在視察時看到：津浦鐵路兩旁一片汪洋，一眼幾十里都是如此，沿路數百里的河堤全部失去作用，村莊被淹沒崩塌，懷遠縣縣城的城墻也看不到了，許多災民擠在一塊塊高地上求生，干部情緒低落。這次被淹沒的耕地達三千一百萬畝，沖塌房屋幾十萬間，災民九百九十五萬人，其中斷炊的已達一百零九萬人。

這是直接關系到千百萬人民生死的大問題。作為政府總理的周恩來為此憂心如焚。新生的人民共和國當時正面對著恢復經濟的繁重任務。在周恩來看來，農業的恢復又是國民經濟一切部門得以恢復的基礎。如果這樣嚴重的災害得不到救治，其他問題的解決也就無從談起。因此，從這時起，他一直以很大的精力堅持不懈地來抓水利工作。

新中國成立還不到兩個月時，他就接見解放區水利聯席會議的代表，用“大禹治水，三過其門而不入”的故事，勉勵他們要下決心為人民“除害造福”。他說：“中國人民長期以來受盡了水旱災害的折磨，水利做的是開路的工作。水利工作本身就是為人民服務。”這年十二月中旬，他以政務院總理的名義發出《關于生產救災的指示》。第二年三月二十日，又發出《關于一九五〇年水利春修工程的指示》。

當一九五〇年六月淮河再次大決口后，周恩來兩次主持政務會議，討論治淮問題。在傅作義報告了淮河嚴重災情和目前治淮的情況后，周恩來激動地說：“水災是非治不可。如果土地不洪就旱，那就土改了也沒有用。”他提出治理淮河的五項原則：統籌兼顧，標本兼施；有福同享，有難同當；分期完成，加緊進行；集中領導，分工負責；以工代賑，重點治淮。那時，淮河流經的幾個省在治水問題上有排水和蓄水之爭。如果各地都只顧自身的局部利益，各自為政，根治淮河是不可能的，各地的局部利益最后也無法得到保障。周恩來總結歷史經驗教訓，根據淮河實際情況，統籌全局，明確指出：治淮的“總的方向是，上游蓄水，中游蓄泄并重，下游以泄水為主。從水量的處理來說，主要還是泄水”。“這次治水計劃，上下游的利益都要照顧到，并且還應有利于灌溉農田，上游蓄水庫注意配合發電，下游注意配合航運。總之，要統籌兼顧”。接著，又發布《政務院關于治理淮河的決定》。他還指定負責治理淮河的指揮機構從南京遷到蚌埠。這樣，從第二年二月起，大規模的治淮工作開展起來了。

除救災外，救濟失業者也是一項十分繁重而艱難的任務。舊中國本來就留下龐大的失業大軍。新中國成立后，在經濟改組過程中，一部分不適應社會需要的工廠倒閉，又增加了失業的人數。全國失業總人數達到一百一十七萬人，其中以上海、南京、武漢、重慶等重要城市最為嚴重。以上海來說，一九五〇年頭三個月中，失業工人已近十二萬人，他們的生活極為困難，連續發生有人因生活沒有出路而自殺的現象。周恩來十分焦灼，親自作了調查和部署。政務會議兩次討論了這個問題。五月十三日，周恩來在給上海人民政府的復示中寫道：“對于兩三個月以上的長期救濟，應用以工代賑（如修筑公共工程等）為主要方法。”同時，還提出了生產自救、還鄉生產、發放救濟金、轉業訓練、介紹就業等多種辦法。七月二十五日，他又作了《妥善救濟失業教師、處理學生失學問題的指示》。到九月底，全國失業工人和失業知識分子得到救濟的，已達半數以上。

克服當前面對的困難、恢復國民經濟的任務是繁重而艱巨的，但周恩來把目光放得更遠，要求把恢復的過程同調整經濟結構結合起來，“有信心地穩步地重新組織中國經濟結構”。

政務院成立后，他要求各部委分別召開各種全國性的專業會議。召開這種會議的目的有兩個：第一是了解情況。各部委都是草創，不可能立刻掌握全面情況，需要通過開這種會或去各地調查來了解。第二是確定今后一個時期的工作方針和計劃。盡管各部委工作的總的方針在《共同綱領》中都已規定了，可是怎樣使這些方針具體化，怎樣貫徹下去，也需要召開一些業務會議來解決。他在一九五〇年六月向政協第二次會議的報告中講到：“八個月來，我們開的各種專業會議，就有八十次之多。在這八十次會議中，屬于財政經濟的就有六十次，占四分之三。將要開的還有三四十次。在這樣一個短時間中，我們開了這樣多的會議，是因為業務上的需要。不開就不了解情況，就無法進行工作。”

周恩來著重考慮的是當前財經形勢和新中國經濟的幾種關系。政務院成立后只隔了兩個月，在一九四九年十二月二十二日和二十三日，他接連兩天對全國農業會議、鋼鐵會議、航務會議的代表們講話，談了新中國經濟中的六種關系，即城鄉關系、內外關系、工商關系、公私關系、勞資關系和上下關系。這些是他正在深入思考的幾個大問題。他要求從事各種專業工作的人，都要先有全局的觀念、整體的觀念，正確認識這六種關系，才能把自己的工作放在整體工作中的恰當位置上，把工作做好。

他著重談了工業和農業的關系，指出：“在中國，城鄉關系是一種非常重要的關系。”“從老解放區鄉村來的干部，有一套很好的農村生產經驗，懂得如何組織農業勞動，但不能因此就說農業是重心而忽視工業，否認或者忽視城市領導鄉村、工業領導農業的作用。”“農業不能作為重心，它必須在工業的領導下才能發展。必須把城市工業組織起來發揮領導作用，才能使農業現代化、機械化。”黨的七屆二中全會正確地決定了今后工作的重心應轉向城市。周恩來問道：這一來“是不是就可以不要依靠農業這個基礎并從而忽視鄉村呢”？他堅定地回答：“不能。”“如果沒有廣大農業的發展，工業發展是不可能的。”他從中得出結論：“我們必須在發展農業的基礎上發展工業，在工業的領導下提高農業生產的水平。沒有農業基礎，工業不能前進；沒有工業領導，農業就無法發展。”顯然，這里已經包含著以后正式提出的“農業為基礎，工業為主導”這個發展國民經濟方針的雛形了！

關于內外關系，他說：“國家建設是以國內力量為主還是以國外援助為主？我們的回答是以國內力量為主，即自力更生為主。”我們歡迎友邦在平等互助基礎上的幫助。這種真正的幫助，有助于我們自力更生。

關于工商關系，他強調：工業和商業比較，當然是以工業為主。我們的國營商業和合作社商業是以服務于工農業品的流通、服務于人民為主的，必須防止投機現象。解放前夕，城市中的生產幾乎都破壞了，只剩下商業投機，這種情況要改變過來。

關于公私關系，他指出，國營經濟雖然在國家的經濟構成中現在只占百分之五，但它是社會主義性質的經濟，應該是領導的成分。凡與國計民生有重大關系而不應該由私人操縱的企業都要歸國家經營。“現在整個工業中有一半是屬于私人經營的，它對國家的發展是有很大幫助的。在那些有利于國計民生的私人企業遇到困難的時候，政府是會幫助它的。”

關于勞資關系，他說，這個問題在國營企業中不存在，在私人企業中是存在的。我們要采取保護勞動的政策，對于資方也要給予適當的利潤。

關于上下關系，周恩來說：“這里說的上下關系是指中央與地方的關系。在今天的情況下，我們還不能完全做到集中和統一，但也不允許各自為政。我們實行的是民主集中制，不是封建割據。要既利于國家統一，又利于因地制宜，這是《共同綱領》中確定了的。”“在中央的統一領導下發揮地方的積極性，才能使各方面的工作生氣勃勃，否則就死氣沉沉。”

這篇講話，特別是其中提出的六種關系，是周恩來擔任政務院總理兩個多月內，經過對實際情況的認真了解，對經濟工作中的問題作了全盤性的思考，從而把《共同綱領》中規定的方針，在許多方面進一步具體化了。這對指導新中國的經濟建設有著重大的意義。

這以后不久，周恩來在全國統一戰線工作會議上又著重談了民族資產階級的問題。他說：如何對待民族資產階級已經是一個相當普遍性的問題了。我們與資產階級是繼續合作下去，還是同它搞翻？總還要跟資產階級搞團結合作吧！“我們應該承認，今天國營經濟力量還很小，有利于國計民生的私營經濟是有一定的積極作用的，應該予以扶助使其發展。”“私營經濟，今天看起來有些蕭條，但以后會發展。等土地改革完成了，生產恢復和發展了，人民生活改善了，企業的舊的經營方式也改變了，那時私營企業就可以進一步得到發展，幫助國營經濟滿足人民多方面的需要。”

到一九四九年底，國內的軍事局勢有了重大變化，中國人民解放軍已經解放了除西藏和臺灣等一些海島以外的全部中國國土，而軍隊的人數卻激增到五百二十萬人。在一九五〇年的全國收支概算中，軍費開支占國家財政支出的百分之三十八點八，是比重最大的一項。在國家轉入以和平建設為主的情況下，軍費支出繼續占這樣大的比重是不適宜的。這種狀況必須及時作出調整。中央人民政府下決心在一年內復員一百二十萬人。

一九五〇年五月十九日，中央軍隊整編復員委員會成立，周恩來擔任主任，人民解放軍代總參謀長聶榮臻為副主任。這樣大規模的軍隊復員工作是前所未有的。它牽動的面十分廣，會遇到許多復雜的問題。周恩來以高度負責的精神，進行了細致的研究和安排。他在政務會議上作說明時舉了一個例：“以軍隊的成分說，解放戰士占百分之七十到八十。他們多數是新區的、被國民黨抓來的，原籍有的也不知道他們的死活，現在回去如果土改過了，不一定能分到地。”“這樣一想，對復員工作我們需要時間、準備和步驟，并且要有恰當的待遇，要做很多工作，絕不是一紙命令就能解決問題的。”在規定了復員軍人應得的待遇后，他又提出：“另外還要有鞋、襪、肥皂和布。血戰歸來，對老婆帶幾尺花布也是好的。”并且叮囑道：“襪子要厚點，能兩面穿。”他還規定：“起義部隊一般不動。不應該剛來就要他們走。如果那樣做，我們心里很不安。”周恩來對戰士復員后可能遇到的問題考慮得如此周到細致，并且規定起義部隊一般不動，使一些參加討論的原國民黨將領十分感動。他們把這個事實同舊中國歷次裁兵，總是用來排除異己并且不顧被裁官兵的死活作了比較，覺得這只有在新中國才有可能。周恩來在另一次會議上還指出：軍隊整編的原則，是使解放軍“要在現有基礎上提高，在近代化的條件下發展”,“要建設近代化的國防，必須要有近代化的軍工生產為基礎”。這項工作取得很大成績，只是由于抗美援朝戰爭的發生，才在復員規模上有所調整。

一九五〇年六月六日至九日，中共中央在北京舉行七屆三中全會。毛澤東在會上作了題為《為爭取國家財政經濟狀況的基本好轉而斗爭》的報告。他在報告中分析了國際國內形勢，指出：“我們現在在經濟戰線上已經取得的一批勝利，例如財政收支接近平衡，通貨停止膨脹和物價趨向穩定等等，表現了財政經濟情況的開始好轉，但這還不是根本的好轉。要獲得財政經濟情況的根本好轉，需要三個條件，即：（一）土地改革的完成；（二）現有工商業的合理調整；（三）國家機構所需經費的大量節減。”周恩來在這次會上作了關于外交和統一戰線工作的報告。

土地改革的完成，是毛澤東提出的要獲得財政經濟情況根本好轉所需的首要條件，也是中國民主革命留下的有待繼續完成的極其重要的任務。除了東北、華北大部和西北一部已經實行土地改革以外，全國大部分地區的封建殘余勢力仍然存在著。土地改革工作是由劉少奇負責主持的；而周恩來作為中共中央主要領導人之一，作為政務院總理，對這項工作自然也極為關注，并積極參與。

一九五〇年初，他在一次會議上說：“土地改革是中國人民大革命的主要內容之一，它是改變封建土地的所有制為農民的所有制。在全國范圍來說，實行土改的地區未過半數，人民解放戰爭在全國范圍雖然已經取得了基本勝利，但是它的根子——封建勢力卻仍沒有消滅。因此，我們就必須逐步的分期的實行土改。”他特別強調：“土改對于中國的社會經濟是有著決定意義的關鍵。沒有農村四萬萬人口的解放，生產力就無法提高。”同時，他又充分認識到這場斗爭的艱巨性和復雜性：蔣介石統治集團做了那么多壞事，使得人人痛恨，他們只是一個幾萬人、幾十萬人的少數分子的集團，而地主富農占中國農村人口的百分之十，單拿地主來說也有兩千萬人上下，這個數目是很大的；中國的地主又不像歐洲的貴族那樣世襲不變，在土地占有關系上常常變換，有些中小地主破產了，新的地主就起來代替，情況相當復雜；中國的地主在經濟上、社會關系上同城市的工商等各階層有很多的聯系，都是一些所謂親朋故舊的家鄉關系，實行土改就必然會震動許多階層的人。“這就需要有很大的決心及的確謹慎的步驟，才能做好。”他還說：

“今后在新解放區實行土改不是容易的事，因為現在的條件差了一些，群眾沒有組織好，干部也不像以往那樣多，而大部分都是由北方去的，本地的干部少。同時，在過去戰爭時期，實行土改可以用戰爭形勢進行動員，今天離戰爭較遠，因之土改問題就很突出。所以，我們的政策須要慎重。”

這年二月二十八日，他以政務院總理的名義公布《政務院關于新解放區土地改革及征求公糧的指示》，規定：“所有華東、華中、華南、西北、西南的新解放區，由于準備工作及群眾的覺悟與組織還未達到應有的程度，決定在一九五〇年秋收以前，一律不實行分配土地的改革。”《指示》把這些地區分為三類：第一類，江蘇、湖北、廣東、陜西等九省，甘肅等三省的漢人地區，在一九五〇年秋收以后，有條件的可開始實行土地改革；第二類，廣西、云南、貴州、四川、西康、綏遠六省，在一九五一年秋收以后，可實行土地改革；第三類，新疆和全國各少數民族聚居的地區以及少數民族與漢人雜居的地區，在一九五一年秋收以前都不實行土地改革，在這以后是否實行土地改革另行決定。《指示》規定：“所有新解放區，在實行分配土地以前，應一律實行減租。”《指示》對新解放區征收公糧的辦法也作出具體的合情合理的規定。

六月十四日至二十三日，中國人民政治協商會議第一屆全國委員會舉行第二次會議，會議的中心議題是討論土地改革問題，劉少奇在會上作了《關于土地改革問題的報告》。三十日，中央人民政府公布《中華人民共和國土地改革法》。這就為一九五〇年秋收以后大規模展開的土地改革運動提供了基本的準則。八月二十日，政務院公布《關于劃分農村階級成分的決定》。這個決定是周恩來主持起草的。起草過程中，他進行深入的調查研究，反復聽取各方面的意見，對土地改革中涉及的各種復雜情況都作了明確而細致的規定，前后共寫了十一稿。他在政務會議上作說明時回顧道：“土地革命時即進行分田運動。那時的基本政策是耕者有其田，但有過一些 ‘左’的作風。一九三三年的兩個文件，就是糾偏。”一九四六年土地改革時，又有過偏向，后來糾正了。“最重要的文件還是一九三三年公布的兩個文件。大家都認為：若把兩個文件早些印發出來，就不會有那么大的偏向了。”“這兩個文件的好處是有全文，有附文。現在由于附文不夠，還需要有些新的決定才能解決問題。”“這本書的全部內容都要算數。不能只是全文算數，寫的說明不算數。”“過去有些文件不通俗，給農民看更不容易懂得。這次的文件是比較通俗的。”參加土地改革的干部都認真學習了這個文件。這對保證土地改革工作的健康進行起了巨大的作用。

新中國的政府成立后，還面對一項嚴重任務：要在比較短的時間內，清除帝國主義和國民黨長期統治留下的種種屈辱的和丑惡的社會現象。

舊中國在一百多年的漫長歲月里，飽受帝國主義列強的欺凌和奴役。他們通過戰爭和其他手段，把一個個不平等條約強加在中國人頭上，不但割去中國大片領土、奪取巨額賠款，并且在中國境內享有駐軍、領土租借、內河航行、海關管理、自由經營、領事裁判等種種特權，在這些特權保護下支配著舊中國的政治和經濟。這使每一個有著愛國心的中國人都深深感到痛心。

解放戰爭時期，中國人民解放軍到達的地方，駐扎在中國領土上的外國軍隊被迫全部撤走，帝國主義列強原來享有的內河航行、自由經營、領事裁判等特權被一一取消。新中國成立時，周恩來主持起草的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確規定：“中華人民共和國必須取消帝國主義國家在中國的一切特權”,“對于國民黨政府與外國政府所訂立的各項條約和協定，中華人民共和國中央人民政府應加以審查，按其內容，分別予以承認，或廢除，或修改，或重訂”。北京、天津、上海等地先后收回美國、英國、法國和荷蘭兵營的地產權，征用兵營及其他建筑。對外僑持有的武器和電臺，要求他們進行登記和封存。

建立人民海關，是廢除帝國主義在華特權的一件大事。政務院成立后，立刻成立了海關總署。一九五〇年一月二十七日，政務會議通過《關于關稅政策和海關工作的決定》，指出：過去一百多年中，帝國主義者侵犯了我國的海關自主權。他們曾長期掌握了我國海關管理和關稅收支的大權，并且把同海關無關的保證航行安全和巡衛國境海岸等也攬入海關管理范圍之內。《決定》規定：“中央人民政府海關總署，必須是統一集中的和獨立自主的國家機關。海關總署負責對各種貨物及貨幣的輸入輸出執行實際的監督管理，征收關稅，與走私進行斗爭，以此來保護我國不受資本主義國家的經濟侵略。”這個《決定》在三月七日由政務院公布。中國海關完全掌握在中國人自己手里了。十月六日，政務會議再次討論海關工作。周恩來在作結論時說：海關總署成立一年來，做了很多工作，把為帝國主義服務的海關基本上改變過來，變為中國人民的海關，這是一件大事情，“我們已經掌握了國家大門的鑰匙”。他又說：“另一方面，舊海關有許多業務行政管理制度和技術方法是有用的，我們要接收過來”,“并加以改造”。

新中國剛成立的時候，封建勢力不僅在農村的大部分地區還存在，而且在一些工礦、交通運輸等企業里還有封建把頭對工人的壓迫和剝削。一九五〇年二月六日，中國搬運工會第一屆代表大會要求政府頒布命令，廢除搬運業中的封建把持制度。周恩來很快批示：“印發，并提交政務會議。”三月三十一日，第二十六次政務會議討論通過了廢除各地搬運業中的封建把持制度的決定。以后，在煤礦、紡織等企業中也相繼廢除了這類制度。

妓院是舊社會最慘無人道的黑暗場所之一。新中國成立后，先在北京市經過調查，擬訂出進行封閉的具體辦法。一九四九年十一月十八日，周恩來主持的第六次政務會議，批準北京市市長聶榮臻關于籌備召開北京市第二屆各界人民代表會議的報告。同月二十一日，北京市第二屆各界人民代表會議作出《關于封閉妓院的決議》。決議通過后，在十二小時內封閉妓院二百二十四家，收容妓女一千二百八十八人。接著，全國各地也陸續采取措施，封閉妓院，對妓女進行收容和教養。

鴉片煙毒，也是舊中國遺留的重要丑惡現象。一九五〇年二月二十四日，經過第二十一次政務會議討論通過，公布了周恩來簽署的《政務院關于嚴禁鴉片煙毒的通令》，嚴格規定：“在軍事已完全結束地區，從一九五〇年春起應禁絕種煙；在軍事尚未完全結束地區，軍事一經結束，立刻禁絕種煙，尤應注意在播種之前認真執行。”“在本禁令頒布之日起，全國各地不許再有販運、制造及售賣煙土毒品情事，犯者不論何人，除沒收其煙土毒品外，還須從嚴治罪。”“吸食煙毒的人民限期登記（城市向公安局，鄉村向人民政府登記），并定期戒除。隱不登記者，逾期而猶未戒除者，查出后予以處罰。”貽害中國一百多年的鴉片煙毒的清除工作，在全國范圍內取得巨大成功。

這一切，正像毛澤東在新政治協商會議籌備會開幕時所說的那樣：“中國人民將會看見，中國的命運一經操在人民自己的手里，中國就將如太陽升起在東方那樣，以自己的輝煌的光焰普照大地，迅速地蕩滌反動政府留下來的污泥濁水，治好戰爭的創傷，建設起一個嶄新的強盛的名副其實的人民共和國。”

一九五〇年九月三十日，中華人民共和國成立一周年的前夜，周恩來在中國人民政治協商會議全國委員會舉行的國慶慶祝大會上，作了題為《為鞏固和發展人民的勝利而奮斗》的報告。他在報告中滿懷豪情地回顧了新中國第一年走過的歷程，說道：

“在中國，歷史上只有一個政府，曾經在一年內做了這么多有利于人民的工作；只有一個政府，曾經在一年內驅逐了那么多的強盜式的‘軍隊’和 ‘政府’，而代之以紀律嚴明和藹可親的人民軍隊和廉潔而講道理的人民政府；只有一個政府，曾經在一年內剝奪了帝國主義國家的特權，消滅了可恨的特務機關，停止了無限期的通貨膨脹，而給予人民一種欣欣向榮的氣象；這個政府，就是中央人民政府。”

“國內外的人民都看到：經過了這一年，中國已經比過去幾百年甚至幾千年經歷了更重要的變化；舊面貌的中國正在迅速地消失，新的人民的中國已經確定地生長起來了”

是的，新的人民的中國已經確定地生長起來了！這便是歷史對中央人民政府這一年工作所作的完全符合實際的結論。