四、“十三五”規(guī)劃的難點(diǎn)

“十三五”期間我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨許多挑戰(zhàn)，可以說有許多難點(diǎn)。但是，結(jié)合“十三五”期間我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢及發(fā)展要求，本文認(rèn)為“十三五”規(guī)劃的難點(diǎn)集中體現(xiàn)在兩點(diǎn)：

一是市場在資源配置中起決定性作用的體現(xiàn)。市場機(jī)制與政府職能在彼此邊界清晰的前提下，如果密切分工合作，將充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。前文我們介紹過，規(guī)劃本質(zhì)上就是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一種手段，它在很大程度上體現(xiàn)了政府調(diào)控職能。黨的十八屆三中全會提出，要發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用。這就意味著許多事情需要交付給市場。在這種情況下，“十三五”規(guī)劃，將面臨確定哪些領(lǐng)域可以由政府去調(diào)控和謀劃，以及在調(diào)控措施中，政策措施的作用力度能有多大等一系列難題。

舉個例子來說，在規(guī)劃中發(fā)展重點(diǎn)方面，我們可以看到，規(guī)劃文本中有許多“重點(diǎn)發(fā)展”、“優(yōu)先發(fā)展”、“鼓勵”、“扶持”等等相關(guān)字眼。這些字眼可不是空口說出的，必須要有相關(guān)的政策措施，去支撐這些目標(biāo)的實現(xiàn)。例如，在新能源汽車方面的政策基調(diào)是優(yōu)先扶持發(fā)展，實際上是有一套相關(guān)措施去支持的。2010年6月由國家發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)布的新能源補(bǔ)貼政策中，就明確規(guī)定，純電動車每輛最高補(bǔ)貼額為6萬元，插電式混合動力5萬元。在相關(guān)政策效果不顯著的情況下，有關(guān)部門繼續(xù)強(qiáng)化政策支持力度，不僅僅對電動汽車的生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，還通過行政手段，拓寬電動汽車的市場規(guī)模。2014年7月14日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步要求，擴(kuò)大新能源汽車在公共服務(wù)領(lǐng)域以及黨政機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位應(yīng)用規(guī)模，提出了“兩個30%”的目標(biāo)，即新能源汽車推廣應(yīng)用城市新增或更新車輛中的新能源汽車比例不低于30%;2014—2016年，中央國家機(jī)關(guān)以及新能源汽車試點(diǎn)城市的政府機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)購買的新能源汽車比重要不低于占當(dāng)年配備更新車輛總量的30%。部分地區(qū)還根據(jù)自身的情況，采取了相應(yīng)的措施促進(jìn)新能源汽車的使用，如北京市曾一度規(guī)定電動汽車不用參與搖號，在搖號中簽率越來越低的情況下，這一政策的確有相當(dāng)吸引力。在這些相關(guān)政策的推動下，我國電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，據(jù)統(tǒng)計，到2015年年底，基本實現(xiàn)了產(chǎn)銷量50萬的目標(biāo)，已經(jīng)成為世界上最大的新能源汽車銷售市場。在這種情況下，財政部對外宣布，2016—2020年，相關(guān)補(bǔ)貼數(shù)額將逐步大幅下降，2020年相關(guān)政策將完全退出。

可以看出，實際上新能源汽車在我國的快速發(fā)展，很大程度上是通過政府政策強(qiáng)行推動的，并非市場規(guī)律自動發(fā)展的結(jié)果。這種推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，可能存在著很大的隱患，例如我國光能產(chǎn)業(yè)和風(fēng)能產(chǎn)業(yè)，就在產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚未完全成熟的情況下，在政策推動下，出現(xiàn)了嚴(yán)重產(chǎn)能過剩。因此，政策推動必須和市場作用緊密結(jié)合起來，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，避免各自的“失靈”。那么，問題來了：在市場在資源配置中起決定性作用這一定位下，政府在部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的調(diào)控中要保持克制，避免政府的盲目調(diào)控行為扭曲市場，對經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展造成不利影響。實際上，有關(guān)部門在制定“十三五”規(guī)劃過程中非常重視政府和市場關(guān)系問題的處理。國家發(fā)改委主任徐紹史在2014年4月17日召開的“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會議中，就特別強(qiáng)調(diào)“十三五”規(guī)劃編制過程中必須要正確處理好政府與市場的關(guān)系。其實，可以想象，我們傳統(tǒng)規(guī)劃中重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的現(xiàn)象將會弱化，尤其是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。另外，在現(xiàn)實中，許多領(lǐng)域市場和政府的邊界尚不清晰，許多方面還有待進(jìn)一步界定，這也是“十三五”規(guī)劃中需要回答的一個問題。

二是環(huán)保的問題。綠色是“五大發(fā)展理念”之一，也是“十三五”規(guī)劃重要的指導(dǎo)原則。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來看，環(huán)保問題也是最突出的問題，相關(guān)目標(biāo)也是實現(xiàn)難度最高的。例如，“十五”計劃中環(huán)保指標(biāo)就沒有全部實現(xiàn)。其實，最近這幾年，環(huán)保目標(biāo)都是難以實現(xiàn)的老大難問題。前幾年，各地為了達(dá)到最終環(huán)保目標(biāo)，出現(xiàn)了不正常的拉閘限電、限制供暖燒煤等荒唐行為。總結(jié)其原因，主要是長久以來形成的過分重視經(jīng)濟(jì)增長速度的發(fā)展觀和政績觀，在短期內(nèi)難以完全根除，部分地方政府在面臨環(huán)保與經(jīng)濟(jì)增長速度之間的抉擇時，往往選擇了增長速度，而對環(huán)保問題的重視程度沒有提高到應(yīng)有水平。

雖然近幾年來，各級政府和社會各方對經(jīng)濟(jì)增長速度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量之間的認(rèn)識上大有進(jìn)步，但是不能就此認(rèn)為，環(huán)保問題和經(jīng)濟(jì)增長速度之間的矛盾已經(jīng)徹底緩解，環(huán)保問題將步入坦途。一方面，我們未來的經(jīng)濟(jì)依然需要保持中高速度的增長，從目前的情況看，要保持6.5%左右的增速，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力加大的局面下，要實現(xiàn)這一目標(biāo)依然具有一定的挑戰(zhàn)性。這就不排除，部分地方政府為了實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，在不知不覺中，在一定程度上重歸原來的發(fā)展道路。這就會加劇環(huán)保問題的難度。另一方面，環(huán)保問題是一個負(fù)責(zé)的問題，需要監(jiān)管體系和監(jiān)管能力的大幅提升。要知道，環(huán)保問題不僅僅涉及工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，也涉及普通居民的生活，要提升環(huán)保水平，就需要從各個方面入手。而這要求政府大幅度提升相關(guān)監(jiān)管體系和監(jiān)管能力。從目前的實際情況看，雖然近幾年相關(guān)部門在環(huán)保方面加大了力度，但是與未來發(fā)展需要相比，還存在較大差距。