2.2　公路及公路用地

2.2.1　公路

公路是指連接城市、鄉村和工礦基地之間，主要供汽車行駛并具備一定技術標準和設施的道路。

《中華人民共和國公路管理條例實施細則》指出：公路是指在中華人民共和國境內，按照國家規定的公路工程技術標準修建，并經公路主管部門驗收認定的城間、城鄉間、鄉間可供汽車行駛的公共道路（包括公路橋梁、公路隧道和公路渡口）。

2.2.2　公路的主要功能

公路交通對經濟的繁榮與振興發揮了巨大作用，其功能主要體現在以下幾個方面：

（1）交通功能。公路是交通的基礎設施，是社會、政治、經濟和文化活動所產生的人流、物流的運輸載體，具有國際、省際、城市內部、城際之間和城鄉、鄉村之間交通的中轉、集散客貨功能。

（2）繁榮經濟的功能。一個高度發達的國家，必須有一個規劃科學、布局合理、高低結合的公路網作為社會支撐的先決條件，它對繁榮經濟的作用是任何運輸方式所不可替代的。

（3）形成城鄉建筑布局主骨架的功能。公路是國土結構的骨架，也是城市建設的基礎。道路為公共設施不僅提供了交通體系和空間，而且為保證日照、通風、環保綠化、管線布設和建筑風格提供了有利條件。各種建筑物使用效益的發揮，有賴于道路先行來實現和完成。在道路建設的過程中，各項基礎設施得以同步進行，隨著道路的建成，可使土地利用與開發得以迅速發展，市場加速繁榮，經濟指數迅速增長。

（4）防災、減災、戰爭需要的功能。在發生火災、水災、地震等自然災害，以及戰爭防御或緊急情況時，公路能最大限度地提供疏散、避險的通道與空間。當1998年我國南方和東北大面積發生特大洪災時，公路交通在轉移災民，運輸抗洪救援物資、人員方面發揮了不可估量的作用。在遭受重大自然災害時，公路交通在搶救人員、物資上能贏得寶貴時間，在消防時能起到隔離火源的作用。

（5）繁榮經濟、捍衛國家領土的功能。實踐證明，要想富，先修路，說明公路對商品流通的推動作用。此外，公路交通在鞏固國防、建設邊疆、開發山區和旅游事業等方面的巨大作用也是不言而喻的。

2.2.3　公路運輸的主要特點

在綜合運輸體系中，公路運輸有其獨到的特點和突出的優越性。主要表現在以下幾個方面：

（1）機動靈活。貨物在最少裝卸次數的情況下可以實現門對門的直達運輸，在小于200～500km短途運輸中可以做到經濟可靠、迅速及時。

（2）普及面廣、適應性強。能滿足政治、經濟、國防各個方面的需要：平時運送旅客和人民生活必需品及商品物質，促進市場繁榮；戰時運送部隊與軍事物資，出現突發情況時也能疏散居民及運送救援物資。

（3）運量較大。雖然公路載客、貨量小，但隨著高速公路的興建和通車，加上大噸位集裝箱的引入，公路運輸客貨總量和總周轉量的比重日益增大。目前公路承擔的客貨運量分別占現有5種運輸方式總量的88.7％和90％，客貨周轉量分別占51.1％和30.6％。

（4）是各種基礎建設的先行。建設新廠、開發礦產資源、修建鐵路等其他運輸場站、城鎮建設工程、興建水利設施等基礎建設必須先修建公路。

2.2.4　公路用地

中國公路用地在1949年以前沒有具體規定。中華人民共和國成立后，1950年9月頒布了《公路留地辦法》，對公路用地明確規定：國家公路和省級公路應留土地，除路基寬度和公路兩旁側溝外，還應在每側至少保留1m寬作為養路取土用。

《公路工程名詞術語》規定：公路是為修建、養護公路及其沿線設施，依照國家規定所征用的地幅。

2004年8月28日人大常委會修改通過的《中華人民共和國公路法》第34條規定：縣級以上地方人民政府應當確定公路兩側邊溝（截水溝、坡腳護坡道，下同）外緣起不少于1m的公路用地。

《公路工程技術標準》（JTG B01—2003）第1.0.6條規定：在確定公路用地范圍時應符合以下規定：

（1）公路用地范圍為公路路堤兩側排水溝外邊緣（無排水溝時為路堤或護坡道坡腳）以外，或路塹坡頂截水溝外邊緣（無截水溝為坡頂）以外不小于1m范圍內的土地；在有條件的地段，高速公路、一級公路不小于3m、二級公路不小于2m范圍內的土地為公路用地范圍。

（2）在風沙、雪害等特殊地質地帶，設置防護設施時，應根據實際需要確定用地范圍。

（3）橋梁、隧道、互通、分離式、平面交叉、交通安全設施、服務設施、管理設施、綠化以及料場、苗圃等用地，應根據實際需要確定用地范圍。

《公路工程項目建設用地指標》（2011年）“路基工程用地指標”中規定：“路基工程用地指標編制采用的用地寬度，各級公路均按路堤兩側排水溝外邊緣（無排水溝時為路堤或護坡道坡腳）以外，或路塹坡頂截水溝（無截水溝為坡頂）以外加1m計算。”

2.2.5　公路用地的分類

公路工程用地包括公路工程直接占地和間接占地兩種方式。

（1）直接占地

公路建設工程是覆蓋在土地之上的線性工程，土地是公路建設的直接載體，因此公路的建設必然要占用大量寶貴的土地資源，尤其是高等公路的建設。由于高等級公路線路標準要求較高，路基寬，耕地占用現象尤為突出。據交通部1999年頒布的公路建設項目用地指標，高速公路（四車道）每公里平均占地8hm2，一級、二級、三級、四級公路每公里平均占地分別為7hm2、3.2hm2、2.6hm2和2.3hm2。經分析計算，我國公路占地面積總計約為440.44萬hm2，即0.66億畝，約占我國土面積的0.46％，占耕地總面積的3.60％（不包括等外公路）。如此大面積的公路建設占地，對于人均耕地資源本來就少的我國來說是一個巨大的挑戰。

（2）間接占地

①施工建設改變區域土地利用方式，如公路立交占用林地、草地等，改變了區域原有的土地環境功能，降低了區域土地利用價值。特別是等級較低的公路，從設計開始就未受到應有的重視，工程結束后未能按照設計文件及時綠化復耕，造成了“掠奪化施工”、超范圍占用土地，使得區域內土地質量下降，可利用土地間接減少。

②施工過程破壞部分地表植被，破壞土壤和植被之間的營養物質循環，使得土壤直接暴露于陽光下，而土壤溫度升高，從而使土壤微生物種群結構及有機物分解過程發生變化，導致土壤肥力下降。公路施工擾動、切割地表用地，致使土壤功能發生變化，抗蝕性降低，雨水得不到涵養而出現水土流失。隧道施工建設過程中產生大量的棄渣（每開挖1km的隧道廢渣，存放占地就達幾公頃），棄渣堆放結構疏松，孔隙度大，極易造成水土流失。同時流失的棄渣、礫石、棄土等侵占耕地，導致耕地流失和耕地質量下降。工程施工過程中隨意丟棄施工及生活垃圾，也可破壞土壤，致使土壤質量下降，土壤系統結構和功能失調，嚴重的還會產生鹽堿地、沙漠化，從而間接性地減少土地可利用面積。

③不合理的移民再安置會超過區域土地承載力。土地承載力是指在一定條件下，一個地區單位土地面積（每平方公里）上最多能夠養活的人口數量。在一定的條件下，一定區域的土地承載力是有限的，當人類加載在這塊土地上的壓力（包括人口數量、消費水平、生活方式、生產方式等）超過這塊土地的承載力時，這塊土地的生態環境就必然要發生退化，超過土地的承載力越多，土地生態環境的退化就愈加嚴重，而且是一個加速退化的過程。過量的移民安置會導致土地負荷過重，地力衰退，土壤質量不斷退化。