第三節(jié) 改革開放以來高考招生的地區(qū)名額分配

一、“雙軌制”的出現(xiàn)

改革開放后，高等教育領(lǐng)域的改革紛紛展開，其中的一項重點工作就是在招生方面的一系列改革。1978年以來，中央部門所屬高等學(xué)校招生來源計劃都是按以下原則編制：根據(jù)國家和各地現(xiàn)代化建設(shè)的需要，注意把招生來源與畢業(yè)生去向適當(dāng)結(jié)合起來，擇優(yōu)錄取，并促進(jìn)人才合理流動。實踐證明，這個原則是正確的。但由于多種原因，上述原則沒有得到很好的貫徹，現(xiàn)行招生來源與招生計劃的合理性還存在嚴(yán)重缺陷：盲目性較大，難以根據(jù)國家及各地現(xiàn)代化建設(shè)需要安排招生來源；不利于擇優(yōu)，在考生質(zhì)量好、數(shù)量多的地區(qū)不能多招生；計劃管理體制高等集中，繞得過死，限制了高等院校和地方的積極性，不利于學(xué)校同社會的聯(lián)系。

隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，社會對高等教育人才的迫切性在加強(qiáng)，市場力量在高校招生中的影響開始呈現(xiàn)出來并不斷增強(qiáng)，市場力量的介入促使高校招生計劃發(fā)生改變。1984年4月招生會議及招生規(guī)定中，第一次提出要改革招生來源計劃，并確定在上海交通大學(xué)等教育部所屬6所學(xué)校進(jìn)行試點，11月26日，教育部總結(jié)了試點學(xué)校的經(jīng)驗，分別發(fā)出了《試行〈關(guān)于改革教育部部屬高等學(xué)校招生來源計劃的意見〉的通知》《關(guān)于編制一九八五年中央部門所屬高等學(xué)校招生來源計劃（草案）的通知》，改革了中央各部門（包括教育部）所屬學(xué)校由教育部統(tǒng)一編制來源計劃的體制，實行教育部只負(fù)責(zé)各校在各地招生總數(shù)的平衡，以求在宏觀上管好；把編制分專業(yè)計劃的權(quán)力交給部門和學(xué)校，目的是減少中間環(huán)節(jié)，使學(xué)校加強(qiáng)與社會的直接聯(lián)系。在擇優(yōu)的前提下，根據(jù)未來對畢業(yè)生的需求安排招生，使招生來源與畢業(yè)生去向適當(dāng)結(jié)合起來。[16]這一定程度惠及了東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大東部發(fā)展的優(yōu)勢。

1985年5月，中共中央在《關(guān)于教育體制改革的決定》中強(qiáng)調(diào)：“改革高等學(xué)校的招生計劃和畢業(yè)生分配制度，擴(kuò)大高校的自主權(quán)”;“實行國家計劃招生、委托培養(yǎng)招生、在國家計劃外招收少數(shù)自費(fèi)生”[17]。由此，我國改變原先統(tǒng)一的國家計劃招生模式，采用計劃招生與調(diào)節(jié)招生（委托培養(yǎng)與自費(fèi)生）兩種招生模式，“雙軌制”正式登上歷史舞臺。1987年10月12日，國家教委頒發(fā)了《普通高等學(xué)校招生來源計劃編制工作暫行規(guī)定》，編制國家任務(wù)招生來源計劃，要根據(jù)國家現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略布局和方針，力求與國家及各地對高等學(xué)校畢業(yè)生的需求相適應(yīng)；同時，應(yīng)貫徹?fù)駜?yōu)錄取的原則，在考生較多、質(zhì)量較好的地區(qū)多安排一些名額。根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，逐步增加在邊疆、少數(shù)民族地區(qū)的招生人數(shù)。以國家任務(wù)招生數(shù)的90%～95%編制招生來源計劃，另5%～10%留作機(jī)動，待統(tǒng)一考試后，由高等學(xué)校決定，到考生志愿較多、考生成績較好、招生工作也做得較好的地區(qū)招生。機(jī)動名額不應(yīng)移作他用。[18]這一系列文件的出臺體現(xiàn)了教育改革的市場化導(dǎo)向，改革開放后大量人力資本流入東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，東部考生數(shù)量多同時東部就業(yè)機(jī)會多，這進(jìn)一步促使高考招生向東部傾斜。同時，“雙軌制”的存在使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能夠以調(diào)節(jié)招生方式接受高等教育的人數(shù)增長迅速。總體來看，這一階段政府招生政策上兼顧各地區(qū)、各民族的平衡，同時適當(dāng)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，高校招生名額的區(qū)域分配還是較為均衡的，表2-2給出了1977—1988年各省（自治區(qū)、直轄市）普通高等學(xué)校的招生人數(shù)。

二、“雙軌制”向“并軌制”的招生方式改革

在“雙軌制”招生的發(fā)展過程中，由于調(diào)節(jié)性計劃的比例增大，國家任務(wù)計劃招生和調(diào)節(jié)性計劃招生所造成的兩條錄取分?jǐn)?shù)線之間的差距加大，同一所學(xué)校、同一專業(yè)在同一地方所招收的新生分?jǐn)?shù)差距很大，這給高等學(xué)校招生、教學(xué)和管理帶來了很多困難，影響了教育質(zhì)量的提高。在調(diào)節(jié)性計劃比例大幅度提高的情況下，出現(xiàn)了“花錢買分”的腐敗現(xiàn)象，違背了教育公平的理念和高等學(xué)校招生的基本原則。

20世紀(jì)90年代，“雙軌制”漸漸退出歷史舞臺。1994年，國家教育委員會出臺《關(guān)于進(jìn)一步改革普通高等學(xué)校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度的試點意見》，決定在招生中實行國有任務(wù)和調(diào)節(jié)性兩種招生計劃形式在錄取時使用同一分?jǐn)?shù)線的“并軌”；取消原來實際形成的兩種計劃形式錄取新生不同的分?jǐn)?shù)標(biāo)準(zhǔn)與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實行一種分?jǐn)?shù)與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。從1994年開始，中國逐步改變“雙軌制”招生而采取統(tǒng)一劃定最低分?jǐn)?shù)線的“一軌制”，這就是高校招生并軌的改革。這一改革從1994年開始實行，至1997年并軌的改革全面完成。同時，為改變國家長期包辦高等教育的情況，按照教育成本分擔(dān)的理論實行了收費(fèi)制度改革。[20]

并軌及收費(fèi)制度的實行，一方面反映了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人才需求形式及類型的深刻變革，適應(yīng)了高等教育這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，維護(hù)了教育制度和招生制度的公平；另一方面也對高等教育招生名額的區(qū)域分配產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。并軌之后，省級政府的教育政策權(quán)和高校的辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大，原來的調(diào)節(jié)性招生計劃主要由高校自主制定招生方案和調(diào)節(jié)系科比例等代替，政府則通過撥款政策等宏觀調(diào)控從總體規(guī)模上控制招生總量。如此一來，在中央與地方聯(lián)合共建、部屬院校下放的情況下，高校在充分發(fā)揮為社會及社區(qū)服務(wù)的宗旨下更注重與地方經(jīng)濟(jì)的良性互動，在招生中為本地服務(wù)的地域化傾向性明顯加強(qiáng)。同時，收費(fèi)政策的實行，也使得高校在招生時更為優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)資本和社會資本較高的發(fā)達(dá)地區(qū)的考生，這在客觀上不利于落后和邊遠(yuǎn)地區(qū)的考生。

總之，招生并軌的改革使招生體制走出了計劃內(nèi)與計劃外并存的體制，為高校自主辦學(xué)和地方發(fā)揮辦學(xué)積極性創(chuàng)造了條件。簡而言之，就是遵照了高等教育的辦學(xué)規(guī)律，使市場在配置高等教育資源的過程中發(fā)揮了更大的作用。但并軌及收費(fèi)的實行也在一定程度上影響到高校招生名額的區(qū)域分配。[21]

三、高校招生名額區(qū)域分配的不均衡日益突顯

20世紀(jì)90年代中期，高校的“共建、調(diào)整、合作、合并”的政策深刻影響了高等教育的布局，高等教育的資源的分配發(fā)生傾斜，這對高校招生計劃及招生名額的區(qū)域分配產(chǎn)生了重大的影響。1999年，教育部在《關(guān)于做好一九九九年普通高校招生工作的通知》中提到“因國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革而實行中央與地方共建、以地方管理為主的普通高等學(xué)校，仍實行面向全國招生，其較1998年度國家招生計劃增量部分有限安排在學(xué)校所在省（自治區(qū)、直轄市）招生，在其他省（自治區(qū)、直轄市）招生計劃不得較1998年度減少。”[22]在這份通知中，教育部回應(yīng)了在高校合并與共建的浪潮中，招生計劃也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。但對于高校向本地區(qū)招生名額傾斜的程度，并沒有給出具體的指標(biāo)。在實際的操作中，這一傾斜程度其實是非常大的。具體表現(xiàn)為兩個方面：一是下放到地方的原部屬院校在招生上向本地區(qū)傾斜。例如原部屬高校上海對外貿(mào)易學(xué)院和上海建材工業(yè)學(xué)院等下放給上海市，其服務(wù)對象便由全國轉(zhuǎn)向上海為主。二是在中央和地方共建以及教育部、省、市三級共建的70多所院校中，以“互利”原則為地方培養(yǎng)人才，“本地效應(yīng)”嚴(yán)重，在招生指標(biāo)分配上向院校所在地傾斜。就實質(zhì)而言，這種傾斜已經(jīng)超出了正常的范圍，在某種程度上形成了對其他省、區(qū)的招生不公，如中國紡織大學(xué)（現(xiàn)東華大學(xué)）1997年實行共建，1998年首次將41.6%的招生指標(biāo)分配給上海；同濟(jì)大學(xué)共建后把50%的招生指標(biāo)分配給上海。

近年來招生本地化的情況更為嚴(yán)重，如2004年復(fù)旦大學(xué)招收的上海籍新生就占了40%左右，而浙江大學(xué)招收浙江籍的學(xué)生更是占到了近70%，其他部屬高校也都大同小異。如此高的招生比例早已經(jīng)突破了原則上對本地招生比例的限制。因此，中央部委所屬院校多的地方，其高等教育入學(xué)機(jī)會也就會更為豐富。以北京為例，1999年計劃招生共3.5萬多名，其中1萬多名招生指標(biāo)來自在京的部屬高等學(xué)校，6800多名來自外省學(xué)校。而高等教育欠發(fā)達(dá)的地區(qū)入學(xué)機(jī)會也就相應(yīng)較少，在原來345所中央部委所屬的高校中，2/3的學(xué)校集中在1 /3的省份（12個），在西部很多省、自治區(qū)連一所直屬高校都沒有，就連中部的人口大省河南，在很長時間內(nèi)也沒有中央部屬院校。因此，各省招生名額的多寡與高校的地理分布與層次結(jié)構(gòu)有很大的關(guān)系。[23]

同時，由于高校的建設(shè)依賴當(dāng)?shù)氐呢斦瑬|部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)的高校能從當(dāng)?shù)卣玫礁嗟馁Y金與政策支持，這些學(xué)校也就相應(yīng)地將招生名額更多地向本地傾斜以爭取政府更多的支持。同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的新建地方大學(xué)和職業(yè)技術(shù)院校也開始發(fā)展，使得這些地區(qū)的名額日益增多，浙江、江蘇便是如此。表2-3呈現(xiàn)出部分地區(qū)高校數(shù)量，“211”“985”高校的數(shù)量以及人均GDP和高等教育毛入學(xué)率的情況。

在高校招生名額分配存在的地區(qū)差異問題中，重點高校的名額分配不均衡一直是學(xué)者們關(guān)注的重點。表2-4呈現(xiàn)出2007年清華大學(xué)在北京等5個地區(qū)的招生情況。從表2-4中可以看出，北京考生進(jìn)入清華大學(xué)的機(jī)會是甘肅的28倍[25]，而這正是由于清華大學(xué)在各地區(qū)投放的招生名額存在很大的差異。

四、對高等學(xué)校招生名額地域分配的相應(yīng)調(diào)整

為了解決高等學(xué)校招生地域名額分配不均衡的問題，國家及高校也做出了相應(yīng)的努力。2006年，為解決高等學(xué)校招生的地域不平衡問題，中國政法大學(xué)對招生制度進(jìn)行了重大改革，把招生指標(biāo)按照各省人口比例進(jìn)行分配，這是全國第一所按人口比例下達(dá)分省招生指標(biāo)的高等學(xué)校。

2008年，教育部召開的全國高等教育招生計劃工作會議確定，試行“支援中、西部地區(qū)普通高校招生協(xié)作計劃”，從招生計劃增量中專門拿出3.5萬人攤派給高等教育資源豐富、辦學(xué)條件較好的11個省，由其所屬高等學(xué)校指定到高等教育資源缺乏、升學(xué)壓力較大的5個中、西部省招生，承擔(dān)“協(xié)作計劃”任務(wù)的學(xué)校均為公辦本科院校。2010年，“支援中、西部地區(qū)普通高校招生協(xié)作計劃”繼續(xù)向中西部傾斜，包括天津、遼寧等14省面向山西、內(nèi)蒙古、安徽、河南、廣西、貴州、云南、甘肅中西部8省、區(qū)安排“協(xié)作計劃”12萬名，西部省、區(qū)招生來源計劃共安排161.4萬，高于全國來源計劃平均增幅3.3個百分點；中、西部省招生來源計劃共安排184.5萬，高于全國平均增幅1.9個百分點；教育部直屬高校共減少在高校屬地招生計劃6000余名，調(diào)出計劃主要投向河南、安徽、廣西、河北等省區(qū)。2011年，教育部安排“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃”15萬名，包括北京、天津、遼寧等15個支援省、市，繼續(xù)面向山西、內(nèi)蒙古、安徽、河南、廣西、貴州、云南、甘肅中西部8省、區(qū)安排“協(xié)作計劃”。教育部直屬高校繼續(xù)降低在屬地招生計劃比例，在屬地安排計劃平均比例為25 %，調(diào)出2900名計劃全部投向中、西部省、區(qū)。2012年，教育部安排“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃”17萬名，北京等15個支援省市、繼續(xù)面向山西、內(nèi)蒙古等8省區(qū)安排協(xié)作計劃。[27]到2016年，“支援中、西部地區(qū)招生協(xié)作計劃”安排21萬人，其中本科14萬人，由北京、天津、江蘇等14個省（市）的公辦普通高校承擔(dān)，面向河南、廣西、貴州、甘肅等10個中、西部省（區(qū)）招生，要求各地、各部門要按照統(tǒng)一部署，組織有關(guān)高校足額落實上述招生計劃。特別是，湖北省地方高校編制4萬名計劃支持中、西部地區(qū)，安排江蘇省地方高校編制3.8萬名計劃支持中、西部和錄取率較低的人口大省，引起了江蘇、湖北兩省學(xué)生和家長的恐慌。從宏觀層面來看，隨著“協(xié)作計劃”的開展，西北、西南等貧困地區(qū)的招生名額分配有了改善，但與北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)相比，仍然存在巨大的差異，具體見表2-5。