第三節 改革開放以來高考招生的地區名額分配

一、“雙軌制”的出現

改革開放后，高等教育領域的改革紛紛展開，其中的一項重點工作就是在招生方面的一系列改革。1978年以來，中央部門所屬高等學校招生來源計劃都是按以下原則編制：根據國家和各地現代化建設的需要，注意把招生來源與畢業生去向適當結合起來，擇優錄取，并促進人才合理流動。實踐證明，這個原則是正確的。但由于多種原因，上述原則沒有得到很好的貫徹，現行招生來源與招生計劃的合理性還存在嚴重缺陷：盲目性較大，難以根據國家及各地現代化建設需要安排招生來源；不利于擇優，在考生質量好、數量多的地區不能多招生；計劃管理體制高等集中，繞得過死，限制了高等院校和地方的積極性，不利于學校同社會的聯系。

隨著經濟的高速增長，社會對高等教育人才的迫切性在加強，市場力量在高校招生中的影響開始呈現出來并不斷增強，市場力量的介入促使高校招生計劃發生改變。1984年4月招生會議及招生規定中，第一次提出要改革招生來源計劃，并確定在上海交通大學等教育部所屬6所學校進行試點，11月26日，教育部總結了試點學校的經驗，分別發出了《試行〈關于改革教育部部屬高等學校招生來源計劃的意見〉的通知》《關于編制一九八五年中央部門所屬高等學校招生來源計劃（草案）的通知》，改革了中央各部門（包括教育部）所屬學校由教育部統一編制來源計劃的體制，實行教育部只負責各校在各地招生總數的平衡，以求在宏觀上管好；把編制分專業計劃的權力交給部門和學校，目的是減少中間環節，使學校加強與社會的直接聯系。在擇優的前提下，根據未來對畢業生的需求安排招生，使招生來源與畢業生去向適當結合起來。[16]這一定程度惠及了東部經濟發達地區，進一步擴大東部發展的優勢。

1985年5月，中共中央在《關于教育體制改革的決定》中強調：“改革高等學校的招生計劃和畢業生分配制度，擴大高校的自主權”;“實行國家計劃招生、委托培養招生、在國家計劃外招收少數自費生”[17]。由此，我國改變原先統一的國家計劃招生模式，采用計劃招生與調節招生（委托培養與自費生）兩種招生模式，“雙軌制”正式登上歷史舞臺。1987年10月12日，國家教委頒發了《普通高等學校招生來源計劃編制工作暫行規定》，編制國家任務招生來源計劃，要根據國家現代化建設的戰略布局和方針，力求與國家及各地對高等學校畢業生的需求相適應；同時，應貫徹擇優錄取的原則，在考生較多、質量較好的地區多安排一些名額。根據國家經濟和社會發展規劃，逐步增加在邊疆、少數民族地區的招生人數。以國家任務招生數的90%～95%編制招生來源計劃，另5%～10%留作機動，待統一考試后，由高等學校決定，到考生志愿較多、考生成績較好、招生工作也做得較好的地區招生。機動名額不應移作他用。[18]這一系列文件的出臺體現了教育改革的市場化導向，改革開放后大量人力資本流入東部經濟發達地區，東部考生數量多同時東部就業機會多，這進一步促使高考招生向東部傾斜。同時，“雙軌制”的存在使得經濟發達地區能夠以調節招生方式接受高等教育的人數增長迅速。總體來看，這一階段政府招生政策上兼顧各地區、各民族的平衡，同時適當向經濟發達地區傾斜，高校招生名額的區域分配還是較為均衡的，表2-2給出了1977—1988年各省（自治區、直轄市）普通高等學校的招生人數。

二、“雙軌制”向“并軌制”的招生方式改革

在“雙軌制”招生的發展過程中，由于調節性計劃的比例增大，國家任務計劃招生和調節性計劃招生所造成的兩條錄取分數線之間的差距加大，同一所學校、同一專業在同一地方所招收的新生分數差距很大，這給高等學校招生、教學和管理帶來了很多困難，影響了教育質量的提高。在調節性計劃比例大幅度提高的情況下，出現了“花錢買分”的腐敗現象，違背了教育公平的理念和高等學校招生的基本原則。

20世紀90年代，“雙軌制”漸漸退出歷史舞臺。1994年，國家教育委員會出臺《關于進一步改革普通高等學校招生和畢業生就業制度的試點意見》，決定在招生中實行國有任務和調節性兩種招生計劃形式在錄取時使用同一分數線的“并軌”；取消原來實際形成的兩種計劃形式錄取新生不同的分數標準與收費標準，實行一種分數與收費標準。從1994年開始，中國逐步改變“雙軌制”招生而采取統一劃定最低分數線的“一軌制”，這就是高校招生并軌的改革。這一改革從1994年開始實行，至1997年并軌的改革全面完成。同時，為改變國家長期包辦高等教育的情況，按照教育成本分擔的理論實行了收費制度改革。[20]

并軌及收費制度的實行，一方面反映了社會經濟發展對人才需求形式及類型的深刻變革，適應了高等教育這一準公共產品的性質，維護了教育制度和招生制度的公平；另一方面也對高等教育招生名額的區域分配產生了深遠的影響。并軌之后，省級政府的教育政策權和高校的辦學自主權逐步擴大，原來的調節性招生計劃主要由高校自主制定招生方案和調節系科比例等代替，政府則通過撥款政策等宏觀調控從總體規模上控制招生總量。如此一來，在中央與地方聯合共建、部屬院校下放的情況下，高校在充分發揮為社會及社區服務的宗旨下更注重與地方經濟的良性互動，在招生中為本地服務的地域化傾向性明顯加強。同時，收費政策的實行，也使得高校在招生時更為優先選擇經濟資本和社會資本較高的發達地區的考生，這在客觀上不利于落后和邊遠地區的考生。

總之，招生并軌的改革使招生體制走出了計劃內與計劃外并存的體制，為高校自主辦學和地方發揮辦學積極性創造了條件。簡而言之，就是遵照了高等教育的辦學規律，使市場在配置高等教育資源的過程中發揮了更大的作用。但并軌及收費的實行也在一定程度上影響到高校招生名額的區域分配。[21]

三、高校招生名額區域分配的不均衡日益突顯

20世紀90年代中期，高校的“共建、調整、合作、合并”的政策深刻影響了高等教育的布局，高等教育的資源的分配發生傾斜，這對高校招生計劃及招生名額的區域分配產生了重大的影響。1999年，教育部在《關于做好一九九九年普通高校招生工作的通知》中提到“因國務院機構改革而實行中央與地方共建、以地方管理為主的普通高等學校，仍實行面向全國招生，其較1998年度國家招生計劃增量部分有限安排在學校所在省（自治區、直轄市）招生，在其他省（自治區、直轄市）招生計劃不得較1998年度減少。”[22]在這份通知中，教育部回應了在高校合并與共建的浪潮中，招生計劃也進行了相應的調整。但對于高校向本地區招生名額傾斜的程度，并沒有給出具體的指標。在實際的操作中，這一傾斜程度其實是非常大的。具體表現為兩個方面：一是下放到地方的原部屬院校在招生上向本地區傾斜。例如原部屬高校上海對外貿易學院和上海建材工業學院等下放給上海市，其服務對象便由全國轉向上海為主。二是在中央和地方共建以及教育部、省、市三級共建的70多所院校中，以“互利”原則為地方培養人才，“本地效應”嚴重，在招生指標分配上向院校所在地傾斜。就實質而言，這種傾斜已經超出了正常的范圍，在某種程度上形成了對其他省、區的招生不公，如中國紡織大學（現東華大學）1997年實行共建，1998年首次將41.6%的招生指標分配給上海；同濟大學共建后把50%的招生指標分配給上海。

近年來招生本地化的情況更為嚴重，如2004年復旦大學招收的上海籍新生就占了40%左右，而浙江大學招收浙江籍的學生更是占到了近70%，其他部屬高校也都大同小異。如此高的招生比例早已經突破了原則上對本地招生比例的限制。因此，中央部委所屬院校多的地方，其高等教育入學機會也就會更為豐富。以北京為例，1999年計劃招生共3.5萬多名，其中1萬多名招生指標來自在京的部屬高等學校，6800多名來自外省學校。而高等教育欠發達的地區入學機會也就相應較少，在原來345所中央部委所屬的高校中，2/3的學校集中在1 /3的省份（12個），在西部很多省、自治區連一所直屬高校都沒有，就連中部的人口大省河南，在很長時間內也沒有中央部屬院校。因此，各省招生名額的多寡與高校的地理分布與層次結構有很大的關系。[23]

同時，由于高校的建設依賴當地的財政，東部沿海等發達地區的高校能從當地政府得到更多的資金與政策支持，這些學校也就相應地將招生名額更多地向本地傾斜以爭取政府更多的支持。同時，經濟發達地區的新建地方大學和職業技術院校也開始發展，使得這些地區的名額日益增多，浙江、江蘇便是如此。表2-3呈現出部分地區高校數量，“211”“985”高校的數量以及人均GDP和高等教育毛入學率的情況。

在高校招生名額分配存在的地區差異問題中，重點高校的名額分配不均衡一直是學者們關注的重點。表2-4呈現出2007年清華大學在北京等5個地區的招生情況。從表2-4中可以看出，北京考生進入清華大學的機會是甘肅的28倍[25]，而這正是由于清華大學在各地區投放的招生名額存在很大的差異。

四、對高等學校招生名額地域分配的相應調整

為了解決高等學校招生地域名額分配不均衡的問題，國家及高校也做出了相應的努力。2006年，為解決高等學校招生的地域不平衡問題，中國政法大學對招生制度進行了重大改革，把招生指標按照各省人口比例進行分配，這是全國第一所按人口比例下達分省招生指標的高等學校。

2008年，教育部召開的全國高等教育招生計劃工作會議確定，試行“支援中、西部地區普通高校招生協作計劃”，從招生計劃增量中專門拿出3.5萬人攤派給高等教育資源豐富、辦學條件較好的11個省，由其所屬高等學校指定到高等教育資源缺乏、升學壓力較大的5個中、西部省招生，承擔“協作計劃”任務的學校均為公辦本科院校。2010年，“支援中、西部地區普通高校招生協作計劃”繼續向中西部傾斜，包括天津、遼寧等14省面向山西、內蒙古、安徽、河南、廣西、貴州、云南、甘肅中西部8省、區安排“協作計劃”12萬名，西部省、區招生來源計劃共安排161.4萬，高于全國來源計劃平均增幅3.3個百分點；中、西部省招生來源計劃共安排184.5萬，高于全國平均增幅1.9個百分點；教育部直屬高校共減少在高校屬地招生計劃6000余名，調出計劃主要投向河南、安徽、廣西、河北等省區。2011年，教育部安排“支援中西部地區招生協作計劃”15萬名，包括北京、天津、遼寧等15個支援省、市，繼續面向山西、內蒙古、安徽、河南、廣西、貴州、云南、甘肅中西部8省、區安排“協作計劃”。教育部直屬高校繼續降低在屬地招生計劃比例，在屬地安排計劃平均比例為25 %，調出2900名計劃全部投向中、西部省、區。2012年，教育部安排“支援中西部地區招生協作計劃”17萬名，北京等15個支援省市、繼續面向山西、內蒙古等8省區安排協作計劃。[27]到2016年，“支援中、西部地區招生協作計劃”安排21萬人，其中本科14萬人，由北京、天津、江蘇等14個省（市）的公辦普通高校承擔，面向河南、廣西、貴州、甘肅等10個中、西部省（區）招生，要求各地、各部門要按照統一部署，組織有關高校足額落實上述招生計劃。特別是，湖北省地方高校編制4萬名計劃支持中、西部地區，安排江蘇省地方高校編制3.8萬名計劃支持中、西部和錄取率較低的人口大省，引起了江蘇、湖北兩省學生和家長的恐慌。從宏觀層面來看，隨著“協作計劃”的開展，西北、西南等貧困地區的招生名額分配有了改善，但與北京、上海等發達地區相比，仍然存在巨大的差異，具體見表2-5。