一 背景

在新制度經濟學看來，城市發展離不開良好的制度環境。完善的體制機制是城市發展的核心競爭力，是實現科學發展的根本動力。行政改革既連接著經濟領域改革，又連接著社會領域改革，處于改革的中心環節。如何轉型，如何發展，這是行政改革迫切需要回答的問題。

（一）區劃調整觸發體制變革

隨著經濟的發展，城市與城市、區域與區域之間的競爭越來越激烈，一些結構性、制度性的矛盾也日益顯現，其中最為突出的就是行政區劃引發的矛盾。政府越來越重視城市與區域之間的協調發展，力求打破行政區劃壁壘，促進整體可持續發展，在這種背景下，行政區劃調整成了許多地區謀求更大發展共同采用的手段。2002年，廣東省委、省政府做出了把佛山建設成廣東省第三大城市的戰略部署，同年12月，國務院批復了廣東省《關于調整佛山市行政區劃的請示》。根據批復，佛山市行政區劃進行了如下調整：①撤銷佛山市城區和石灣區，設立佛山市禪城區。以原佛山市城區、石灣區和原南海市南莊鎮的行政區域為禪城區的行政區域。②撤銷縣級南海市，設立佛山市南海區。以原縣級南海市的行政區域（不含南莊鎮）為南海區的行政區域。③撤銷縣級順德市，設立佛山市順德區。以原縣級順德市的行政區域為順德區的行政區域。④撤銷縣級三水市，設立佛山市三水區。以原縣級三水市的行政區域為三水區的行政區域。⑤撤銷縣級高明市，設立佛山市高明區。以原縣級高明市的行政區域為高明區的行政區域。經過此次行政區劃調整，佛山市面積為3813.64平方公里，擴大了近50倍，全市人口335.85萬，是原來的7倍。

行政區劃是政府行政管理的重要手段。行政區劃調整所帶動的行政管理制度創新，可以降低經濟、社會要素流動的門檻，促進要素的合理流動與集聚，實現集聚發展和規模效益的最大化。此次區劃調整之前，佛山在“代管市”的行政管理體制下，各區城鎮在建設空間上已連為一體，產業結構有梯度分布的趨勢，基礎設施開始形成網絡。但是，由于地方經濟利益主體性不斷增強，土地失控、惡性競爭、重復建設、環境污染、城市面貌不突出等問題日益嚴重，制約了地方經濟的持續發展和全面進步。區劃調整是佛山市經濟社會發展的客觀要求，是加快城市化進程的必然趨勢，有利于進一步整合資源，優化城市規劃和產業結構，形成產業集聚優勢和規模優勢，增強經濟發展后勁，提高城市競爭力和綜合經濟實力，促進共同發展。

通過區劃調整，佛山不再是原有的“代管市”角色，確立了走組團城市發展的道路。南海、順德、高明和三水正式撤市設區，新的禪城區正式組建，標志著佛山“一市轄五區”的行政管理體制正式運作，佛山的經濟建設和社會發展掀開了嶄新的一頁，加快了建設廣東第三大城市的步伐。

此次區劃調整是佛山發展史上的一件大事，也給佛山帶來了新的行政管理體制運行機遇。新的行政管理體制更加注重從市級政府層面推動地方經濟發展與行政管理的整體性、協同性和系統性，化解“諸侯割據”愈演愈烈的局勢，在進一步釋放基層政府活力的同時，實現佛山的全面協調可持續發展。為適應行政區劃調整的新變化和新要求，建立務實高效的行政管理體制，2003年1月，佛山市政府正式公布了《關于向市轄區下放行政管理事項（第一批）的決定》, 189項原由佛山市政府各職能部門和省直屬駐佛山有關單位負責的行政管理事項下放給區一級政府，其中包括95項審批核準事項，94項初審及日常管理事項。此次簡政放權工作，是佛山建設廣東省第三大城市的重要舉措，是在佛山市委、市政府的部署下，按照科學合理、規范合法的要求有序開展的。此次簡政放權工作拉開了市向區、鎮（街）持續簡政放權的序幕。

鎮（街）劃分過多過細，不僅不利于生產力空間布局和產業結構的調整，還會帶來重復建設、資源浪費等問題。為此，各區積極推進“并鎮、并村、并校、減人”的改革。通過調整鎮（街）行政區劃，三水在2003年由原來的11個鎮（街）變成“1街4鎮”；高明在2005年由原來的“3街6鎮”變成“1街3鎮”；南海在2005年由原來的17個鎮（街）變成“2街6鎮”；禪城經過2005年、2006年兩次調整合并，變成現在的“1鎮3街”。實行新的行政管理體制，使原有的“活力”和調整賦予的新“合力”得到充分發揮，基本實現“同城生活，同城便利”，促進了共同發展。

（二）發展新常態倒逼職能轉變

改革開放以來，憑借謀實業、做實業、興實業的發展思路，佛山成為全國乃至全球重要的制造業基地。佛山是中國民營經濟最發達的地區之一，在佛山，民營經濟成為推動佛山經濟持續、快速、健康發展的重要力量。但隨著工業化和城市化的深入推進，要素資源瓶頸問題日益突顯，經濟下行壓力增大，增長動力轉換較慢，穩增長任務艱巨。過去的十年間，在社會固定資產投資保持了年均15%的增長速度的經濟模式下，佛山經濟保持了兩位數的GDP增速，甚至是15%、16%的年均增長率，高速增長的數字背后，隱藏的是一種靠政策、靠刺激、拼資源、拼環境的粗放式經濟增長路徑。而今，傳統發展方式難以為繼，以土地、勞動力等初級要素推動發展的傳統模式必須向技術密集和高附加值的全產業鏈服務業轉變。也就是說，佛山的經濟發展必須從注重GDP增速轉到注重GDP的質量和效益上來，以此適應由過去的高速增長到現在的中高速增長的經濟新常態。

隨著經濟社會規模不斷擴大，公共服務需求不斷提升，政府承擔的公共事務變得日益繁重，佛山原有的公共服務供給模式和社會管理機制面臨巨大挑戰。從整體來看，佛山的社會形態已開始從基本實現小康向現代化轉型，社會組織越發活躍；公眾的參與意識、權益意識和法律意識持續增強，對政府的期望也水漲船高。特別是作為一個在720萬常住人口中匯集了360多萬異地務工人員的改革開放前沿城市，佛山市民的思想觀念更加多元，社會利益更加復雜，社會矛盾更加突出，政府大包大攬的舊管理模式越來越力不從心。同時龐大的企業數量和毗鄰港澳的區位優勢，企業和公眾對行政審批效能和行政服務水平的提升有了更高的要求。良好的社會環境是經濟發展的助推器，是經濟發展的土壤；只有土壤肥沃了，經濟之樹才能茁壯成長。在市場經濟環境下，并不能保證每個人都成功，如果對弱勢群體缺乏及時合理的社會救助，就難以有效化解社會矛盾，導致社會矛盾進一步激化。這一切都給佛山的社會治理提出了更高的要求。

“喊破嗓子，不如甩開膀子?！备母飫撔乱恢笔谴龠M佛山經濟社會發展的核心。2013年2月26～28日，在中國共產黨十八屆二中全會上，習近平總書記指出，行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要實現全面建成小康社會和全面深化改革的目標，必須深化已進行三十多年并取得重要成果的行政體制改革，破除制約經濟社會發展的體制機制弊端。2012年，佛山作為全省試點深化行政管理體制改革，2016年12月，習近平總書記在廣州主持召開經濟工作座談會，鼓勵佛山堅持改革開放，在下一輪的發展中繼續領先發展。

面對新一輪改革試點工作，佛山致力于處理好政府與市場、政府與社會的關系，通過建設法治化、國際化的營商環境和適應市場經濟要求的管理模式，構建政府、市場和社會三者相互協調、良性互動的格局，讓一切創造財富的源泉充分涌流，讓一切促進社會和諧的因素充分激活。佛山行政改革緊緊將政府內部改革與外部改革相結合（政府與市場、政府與社會的關系改革）作為抓手，厘清政府內部職能部門之間與不同層級政府權力的關系，進一步向市場放權，向社會放權，走出一條獨具佛山特色的行政改革道路。