第一章 為什么要開展低丘緩坡山地生態開發

第一節 低丘緩坡山地開發是國家與地方重大需求

一 低丘緩坡山地開發是我國協調耕地保護與城鎮化發展的迫切需要

我國是一個多山國家，2/3的國土面積是山地和丘陵，耕地資源十分緊缺，人均耕地占有量僅為世界平均水平的40%，中低產田占耕地總面積的70%。近年來，隨著經濟的快速發展和城鎮化水平的不斷提高，我國耕地總量不斷減少，僅2001～2008年的7年間耕地減少了8800萬畝，耕地保護形勢嚴峻。國家十分重視耕地保護，指出嚴格保護耕地是確保國家糧食安全與社會穩定的堅實基礎，最嚴格的耕地保護制度將始終是我們堅持的一項基本制度。

目前，我國正處在城鎮化快速發展階段，2015年城鎮化率已達到56.1%, “十三五”期間，我國城鎮化率還要提高4個百分點。隨著農村人口向城鎮的不斷遷移，城鎮用地空間日益不足，城鎮擴張對耕地資源的占用不斷增加。為有效協調耕地保護與城鎮化、工業化發展的矛盾，2008年1月國務院下發了《國務院關于促進節約集約用地的通知》，同年頒布了《建設用地節約集約利用評價規程》，提出要加強土地集約、節約利用，從嚴控制建設用地規模；2010年國土資源部啟動“保經濟發展，保耕地紅線工程”的“雙保工程”，嚴格控制各類建設對耕地的占用。

現階段我國山區存量建設用地可挖掘潛力有限。一方面，由于山區耕作半徑的制約，農村居民點分布零散，整理難度較大；另一方面，山區省份平地資源總量少、分布散，經濟發展總體水平不高，很難承擔舊城改造的高成本。而舊城改造造成的地價與房價上漲，使工業化、城鎮化成本不斷攀升，其影響這些省份的經濟發展進程。以昆明市為例，城中村改造的成本是新增建設用地征地成本的20余倍；2008年以來昆明主城因大規模開展“城中村”改造，地價、房價都有較大幅度上升，2016年昆明主城商品房均價是2008年的2.8倍。因此，山區省份不得不選擇以增量為主，存量挖潛為輔的城鎮化、工業化發展用地模式，由此造成山間盆地（俗稱壩區）優質耕地保護與城鎮化、工業化發展用地需求的矛盾更加突出。如云南省近5年來建設占用約18萬公頃壩區耕地，其中70%是優質耕地。與之相對照，我國山間盆地（壩區）外圍約有14億畝的低丘緩坡土地資源，因其土壤貧瘠、生產性功能較低，未得到充分的開發利用。所以，推進低丘緩坡土地開發利用，是山區省份實現耕地占補平衡、統籌經濟發展與耕地保護、破解土地供需兩難、深入落實國土資源部“雙保”方針的必然選擇。

二 低丘緩坡山地開發是人地關系協調發展的保障

相對于平原、壩區而言，低丘緩坡開發建設條件較差，開發代價較大，但只要能做到因地制宜，仍能很好地對其加以開發利用。從世界山地開發的經驗看，山地城鎮、工業園區以其立體化的生態美景、多樣性的景觀功能、與自然的有機和諧等優勢，能較好地實現開發的生態友好性，山地正成為城鎮、工業、第三產業等拓展的重要區域。如德國戈斯拉爾，靠山環水，本著“人文生態法則”開展城市建設，在德國宜居城市中名列前茅。阿根廷中西部小城巴利洛切，充分利用安第斯山脈的自然景觀，建設宜居生態城市，每年旅游收入十分可觀。我國的重慶市依山而建，進行山地建設的立體開發，經過多年的建設，積累了豐富的山地城市建設的經驗。云南元陽哈尼梯田，騰沖和大順鄉、麗江束河古鎮、昭通豆沙關古鎮等城鎮開發建設，以及目前云南省已經形成的建設用地上山十種類型，就是一個個利用荒山、坡地和丘陵，拓展發展空間、建設山地城鎮的典型。此外，日本、北歐阿爾卑斯山區以及中國浙江和香港等地區都有著山地開發建設的成功經驗。

“拓區上山”戰略雖可解決城市化、工業化用地空間的問題，但是若其開發利用不當，也會帶來嚴重后果。因不合理的山地開發模式破壞山地生態系統、引發地質災害的例子屢見不鮮。如2005年雅加達西南部一個村莊遭遇泥石流襲擊，造成至少140人死亡；2010年哥倫比亞西北部安迪奧基亞省貝約市發生嚴重泥石流災害，至少50間民房被掩埋。從1986年至今，云南省因山地災害撤銷了碧江縣，搬遷了耿馬、元陽、鎮沅、西盟4個縣。總體而言，山地較之壩區更容易遭受地質災害的威脅和危害，地質災害多發、易發的狀況在今后相當長一段時間內不會發生根本性的改變，故其防治工作具有長期性、復雜性和艱巨性。此外，山地生態環境復雜多樣，生態敏感性較高。因此，需要不斷探索與完善山地建設開發土地利用規劃與監管的相關技術，為山地開發過程中人地關系的協調提供理論與技術支持。

目前，國內外在山區土地資源開發利用、人地關系、城市規劃與山地城市建設等方面已取得了顯著的成果。如城市規劃領域的開拓者格迪斯《進化中的城市》的“流域景觀分區”，麥克哈格的《設計結合自然》，重慶大學黃光宇的《山地城市學原理》《山地生態特點與山地城鎮結構形態》，王琦、邢忠等提出的山地城市“三維集約生態界定”理論等，都蘊含了經濟、社會與環境和諧發展的生態理念。近年來，開發利用山地的研究工作，受到科學界的廣泛重視，專門成立了相關的組織與研究機構，代表性的有由聯合國教科文組織和聯合國大學共同贊助成立的國際山地學會、國際山地綜合開發中心，國內主要有中國地理學會山地分會，中國科學院·建設部山地城鎮與區域研究中心，中國科學院·水利部成都山地災害與環境研究所，等等，這些組織與研究機構圍繞山地資源的可持續利用做了許多有益的研究與探索。

三 云南省低丘緩坡山地開發在我國具有典型性與示范性

2011年國土資源部下發了《關于低丘緩坡荒灘等未利用土地開發利用試點工作指導意見》，提倡不同地區因地制宜，轉變現有的城鎮發展方式，支持9個低丘緩坡資源豐富省份先期開展低丘緩坡山地開發的試點工作。作為唯一全省試點的云南省，其在低丘緩坡山地開發方面具有普遍性、典型性與示范性。首先，低丘緩坡山地開發符合云南省土地資源特點。云南省94%是山區，只有6%是壩區，3%是優質耕地，低丘緩坡土地資源豐富。通過初步調查，全省8～25度土地面積約有1813萬公頃，約占全省土地面積的47%，適宜開發建設的低丘緩坡土地面積約有115.7萬公頃，宜建山地空間巨大。其次，云南省低丘緩坡山地開發利用具有問題多元、類型多樣的特點。一方面，云南省地質環境復雜，生態環境多樣，自然景觀、人文景觀垂直分異明顯，地域社會經濟發展差異顯著。其低丘緩坡山地開發可以較為全面地反映我國低丘緩坡土地開發利用中可能遇到的諸多問題。另一方面，云南省在低丘緩坡山地開發建設中探索了十種低丘緩坡山地開發類型，即以大理為代表的向山地布局中心城市，以昆明新機場、麗江火車站為代表的基礎設施建設，以宜良、普洱工業園區為代表的工業用地建設，以騰沖、版納為代表的文化旅游產業用地建設，以磨憨、瑞麗為代表的口岸建設，以楚雄和彌勒為代表的教育用地上山上坡，以綠春縣為代表的山地縣城建設，以馬龍縣與五華區為代表的現代農業產業園區用地建設，以風能、太陽能和大型水利建設為代表的能源項目用地建設，以富源、昆鋼玉溪大紅山礦區為代表的礦村共建，等等。這十種類型基本涵蓋了我國低丘緩坡土地開發絕大部分類型，受到國家相關部委的高度重視。在云南先行試點過程中，國土資源部領導和中央八個部委多次組織調研組對云南省低丘緩坡土地綜合開發利用工作的前期準備、開發方案、開發過程以及相關的土地利用管理等問題進行調研指導。湖北、山東等九個省先后組織了考察交流隊伍到云南，針對低丘緩坡開發中涉及的一系列問題進行了經驗交流。再次，云南省作為“兩強一堡”的戰略支點，要實現經濟社會跨越發展，必須加快城鎮化、工業化進程。經濟發展與保護耕地矛盾的凸顯迫切需要轉變城鎮發展用地模式，充分利用未利用的荒山荒坡，結合山地景觀建設進行低丘緩坡山地開發。

面對機遇與挑戰，云南省委省政府十分重視全省低丘緩坡山地的開發。2011年云南省出臺《云南省人民政府關于加強耕地保護促進城鎮化科學發展的意見》，提出全省低丘緩坡山地開發的重要性與總體要求。原云南省省委書記秦光榮在不同會議上多次強調全省低丘緩坡山地開發的重要性與緊迫性，并指出城鎮上山成功在于13個字：建得起、建得美、建得好、建出特色。要堅持走“城鎮上山”和“工業項目上坡”道路，要通過山地開發實現“山水田園一幅畫、城鎮村落一體化、城鎮朝著山坡走、田地留給子孫耕”的發展局面，創造“山水城市、田園城市、山地城市”等城鎮建設新模式。

云南省作為國土資源部確定的唯一個全省試點的低丘緩坡山地開發的地區，其土地資源特點、開發模式類型、近期發展戰略需求等決定了其低丘緩坡山地開發的典型性、代表性較強，其開發內外部條件較成熟，技術研究普適性、可推廣性較強。